【探索】符合公立医院高质量发展要求的采购管理体系构建与实践

前  言

2021年，《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》（国办发〔2021〕18号）印发，标志着公立医院发展进入了战略转型期，高质量发展成为重要任务^［1］。当前，公立医院发展正面临空前挑战和压力，如何加强精细化管理，在合规的前提下提质增效，是亟须解决的问题。武汉大学人民医院通过科学设立采购管理组织架构，明确划分部门职责，健全采购管理内部控制机制，完善采购管理制度体系，加强风险防控，构建廉洁、合规、高质效的采购管理体系，助力医院高质量发展。现对该案例进行总结分享，以期为全国公立医院采购管理的健康发展提供参考。

武汉大学人民医院是湖北地区首家政府举办的公立医院、国家首批三级甲等医院、湖北省人民政府重点建设的窗口医院。该院于2015年3月成立采购与招投标管理中心（以下简称采招中心），成立之初，存在采购管理制度不健全、采购管理职责不明确、内部控制管理欠缺、监督管理不到位、信息化建设薄弱等行业内普遍存在的问题。采招中心通过加强全员、全流程、全方位及内部控制管理，不断提炼、总结采购管理经验，构建了一套合规、高质效、廉洁的采购管理体系，实现了医院采购管理质效的跨越式提升。

（一）理论基础：20世纪70年代，现代管理理论阶段末期，新出现了许多管理理论和管理学说，如联邦德国斯图加特大学教授、著名物理学家赫尔曼哈肯^［2］提出并系统论述了协同理论；美国管理学家House^［3］在俄亥俄州立大学的领导理论研究、激励理论中的期待理论基础上，提出目标-路径理论等。其后，目标管理、协同管理等理论在实际工作中被广泛推广应用。

21世纪以来，为推动医院管理的规范化、精细化、科学化，各种现代化医院管理新思维、新模式应运而生。如秦皇岛市第一医院构建了“DOCTOR”采购管理模型，以促进医院采购管理的精细化、科学化^［4］；河南省肿瘤医院构建了目标-量化-协同（Objective、Measure、 Cooperation，OMC）管理新思维，助力管理水平提升，推动医院健康发展^［5］。

“OMC”管理思维的“O（Objective）”指各个层面、各项工作都要目标导向，形成共识；“M（Measure）”指医院、职能部门、项目工作的目标以及远期、近期目标，都必须是可以量化的；“C（Cooperation）”指工作要协同，包括医院与部门工作之间、部门与岗位工作之间都要协同，且需分工明确，流程清晰，信息共享^［6］。

（二）思路框架：受到OMC管理思维的启发，武汉大学人民医院在此基础上进行优化^［7］，创新性地提出基于OMCK的采购管理思维，即明确采购管理总目标（Objective），细化量化目标（Measure），协同院内外各方力量和资源（Cooperation），并在实践中不断改善（Kaizen），以构建并完善符合公立医院高质量发展的合规、高质效、廉洁的采购管理体系。

1.明确总目标（Objective）：目标导向，统一思想，明确医院采购管理的总目标是“依法合规组织实施采购活动，提高采购管理质效和资金使用效益，防范风险、预防腐败、促进廉政建设。”

2.细化量化目标（Measure）：聚焦采购管理总目标，结合医院年度工作要点，细化量化，拟定一级目标7项，分年度制定二级目标及具体工作计划，做到年初有计划，每月有安排，每周有工作落实与汇报，半年有小结，年终有总结，并持续改善，不断完善采购管理体系。体系赋能，依法合规高质效完成采购管理工作，达到采购管理总目标（图1）。

3.协同各方力量与资源（Cooperation）：工作协同包括纵向协同和横向协同。纵向协同省财政厅、省卫生健康委员会等上级主管部门，以及与医院合作的采购代理机构，以期获得更有力的支持；横向协同医院相关部门，并做好部门内部岗位间的协同，联动形成合力，以期获得更高的工作效率。

4.持续改善（Kaizen）：Kaizen概念起源于日本，其以追求卓越为核心，强调全员参与，加强全方位管理，通过阶梯式、低成本、持续的小改进来实现医院采购管理整体效能的大提升^［8］。

二、武汉大学人民医院采购管理体系的构建与实践

在明晰了体系构建思路后，医院开始结合工作实际构建采购管理体系，并在实践中不断调整、完善，最终形成了“以制度体系为基石，以质量和风险管理为核心，以培训学习和考核评价为抓手，以信息化为支撑，持续改善”的采购管理体系（图2）。

（一）建立三级采购管理组织架构，明确职责。医院按“统一管理、分工协作、独立高效、相互制衡”的原则，根据职能目标，结合各项工作的内容、性质及其关系，建立了完整、合理的采购管理组织架构，并将内部控制嵌入医院采购管理，充分保证了决策、执行、监督既相互分离、相互制约又相互协作^［9］，同时能依法合规组织实施采购活动，提高采购工作效率，预防腐败。

1.决策：医院设置采购与招投标管理委员会，由医院党委和行政领导班子成员组成，全面领导医院的采购与招投标管理工作。委员会下设工作小组、审查小组和监督小组。

2.执行：包括工作小组、审查小组和承办部门。①工作小组：由采招中心负责采购活动的组织与实施。医院目前采用采管分离的采购管理模式，采招中心为采购归口管理部门，负责政府集中采购目录内以及医院集中采购限额标准以上项目的采购程序执行。②审查小组：由采招中心负责人担任组长，成员为监察处、纪委办公室、审计处、计财处、国有资产管理办公室等部门负责人。在医院政府采购活动中，负责审查医院集中采购限额标准以上项目的政府采购需求和采购实施计划。③承办部门：为业务归口管理部门，负责医院集中采购限额标准以上项目的前期市场调研、后期合同签订、履约验收等环节工作，以及医院集中采购限额标准以下项目的分散采购。

3.监督：监督小组由监察处负责人担任组长，成员为纪委办公室、审计处、计财处、国有资产管理办公室等部门负责人，负责对医院采购活动全员、全流程、全方位监督。

（二）健全制度体系，强化制度保障，夯实管理基础。采招中心按法律、行政法规、财政部规章、部委规范性文件、省级规章及规范性文件等类型，建立了医院采购管理文件库，并在国家采购管理相关制度体系的指导下，结合工作实际，构建了依法合规、运转高效、权责统一的医院采购管理制度体系。其中，一级制度1项，为采招中心编制、医院印发的采购管理纲领性制度《医院采购与招投标管理办法》；二级制度“9+N”项，“9”代表由采招中心编制、医院印发的9个采购管理制度，如《医院政府采购管理实施细则》《医院单一来源采购管理办法》《医院政府采购需求管理办法》等，“N”代表由其他部门编制、医院印发的与采购相关制度，如《医院合同管理审计办法》等；三级管理制度是由采招中心及其他部门编制的与采购相关的内部管理规定，如采招中心编制的《公开招标全流程管理手册》、基建房产处制定的《采购项目管理办法》等。

该制度体系既涵盖了医院层面的集中采购管理制度和分散采购指导方案，也包含了由采招中心编制的医院集中采购业务管理制度和内部控制制度，以及承办部门根据自身业务特点制定的分散采购及内部控制管理制度和流程。

（三）致力质量管理，多措并举规范运行，提升采管质效。采招中心多措并举，精益求精，重视采购活动全流程中每一个环节的质量管理。

1.统筹安排，强化年度采购计划管理。采招中心每年年初召开医院年度采购计划实施工作推进会，强调年度采购计划管理的重要性，并结合医院年度工作要点、承办部门意愿及工作实际，统筹编制医院年度采购计划，保障医院年度采购活动有序开展。

2.建立机制，加强采购需求管理。采招中心引导承办部门强化采购需求管理意识，提高资源配置决策效率和需求牵引作用的发挥^［10］。①采购需求编制阶段：提供《〈货物类/服务类/工程类采购需求〉编制说明》《采购需求论证意见书》《产品技术性能对比表》等模板，强化承办部门主体责任。②采购需求和采购实施计划审查阶段：建立健全政府采购需求管理制度和审查工作机制^［11］，院内审查小组参与审查工作，预判采购需求形成和实现过程中的各种风险事项，有针对性地提出应对措施和替代方案，从源头上确保采购需求科学合理、厉行节约，为优质高效采购提供保障。

3.压实责任，提高采购文件编制质量。从形式和内容上规范采购文件模板，包括供应商资格条件设置、评审方法和评审标准、采购合同等主要条款；建立三人项目组（采招中心、承办部门、采购代理机构），实行采购文件“三方审核制”，即采购代理机构、承办部门、采招中心三方审核，确保质量和效率，防范风险。对预算金额100万元以上的政府采购项目，除采购代理机构、承办部门、采招中心三方审核外，还邀请5名院外专家（含1名律师）对招标文件进行复核论证。

4.明确职责，严格项目资格审查。细化资格审查工作清单，明确采购项目资格审查环节中承办部门和采购代理机构职责。要求承办部门选派1名工作人员，在评审前与采购代理机构项目负责人共同对投标人进行资格审查，双方签字确认后提交评标委员会，以确保投标人的可靠性，合规公平开展采购活动，同时提高投标工作效率。

5.分级定标，提高工作效率。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）中明确要求，“采购人应当自收到评标报告之日起5个工作日内在中标候选人名单中按顺序确定中标人”^［12］。采招中心以医院近3年采购项目定标数据为依据（预算金额100万元以下项目占比70%），通过优化定标程序，实行分级定标管理，预算金额100万元以下项目由承办部门自行定标，预算金额100万元及以上项目由采购与招投标管理委员会定标，以提高采购项目定标效率。

6.出台办法，抓实项目档案管理。建立采购项目档案管理工作责任制，形成由部门负责人监督、专人管理的工作机制。制定《采购项目档案管理办法》及《采招中心委托代理采购项目资料归档及审核管理办法》，规范采购项目档案管理；建立采购项目档案“三查制”，即采购代理机构对标自查、组织采购代理机构相互审查、采招中心随机抽查，确保档案资料完整、归类规范、信息准确，充分发挥采购项目档案实录、实证、使用的功能。

7.专注主业，充分协同内外部力量。采招中心以目标、问题、结果为导向，对内做好专业服务与指导，引导承办部门、审查小组、监督小组、采购代理机构等实现同频共振，如协同审查小组开展采购需求与采购实施计划审查工作，协同监督小组进行重大项目采购代理机构遴选工作，协同院内监察部门抽取采购人代表等；对外加强与省财政厅、省卫生健康委员会等主管部门的沟通，争取采购政策支持及业务指导，致力获得有效资源，实现更高效率。

（四）加强风险管理，健全约束机制，规范权力运行。将内部控制嵌入医院采购管理全流程，按照“分事行权、分岗设权、分级授权”的原则，规范授权和审批程序，实现对采购活动内部权力运行的有效制约。

1.加强对采购活动全流程的风险识别与防控。采招中心每年梳理采购活动全流程关键管控环节，明确各环节的责任主体、存在的风险点及风险等级，制定具体防控措施，不断加强对采购业务全流程的风险识别与管理。以2023年为例，医院梳理了采购活动组织与实施前、中、后3个阶段18个关键管控环节的主要风险点，并逐项制定了防控措施来加强风险管理（表1）。

2.加强对采购人代表产生及履职的风险管理。医院出台《采购项目论证评审专家及专家库管理办法》，并根据工作实际，跨部门、跨专业组建专家库，包含1个总库、4个分库（货物类/服务类/工程类/经济类），其中货物类专家库下设医疗类设备/科研教学实验类设备/信息类设备/总务类设备/安防类设备/与建筑工程有关的设备6个专业子库，服务类专家库下设医疗设备类/信息类/总务类/安防类/与建筑工程有关的服务类5个专业子库。专家库由采招中心组建并动态管理，协同监察处根据采购项目类型、使用科室等情况，在专业子库中随机抽取项目的采购人代表。

采购人代表产生后，采招中心及时向其发送《给采购人代表的一封信》《评审工作履职负面清单》等学习资料，加强对遵守评审纪律、用好评审权等评审行为的宣教；评审结束后，要求采购代理机构客观评价采购人代表的履职情况，对未履职的采购人代表，由监察处进行约谈，情节严重者加入黑名单，免除其采购人代表资格。

（五）重视培训与交流，协同内外部力量，提升采购专业化水平。采招中心每年在院内有序开展全员全方位的政府采购专题培训，涵盖涉及医院政府采购工作的相关部门（含计财处、党政办公室、承办部门等）及采购人代表；培训形式多样，既有邀请省财政厅、省卫生健康委员会、合作的采购代理机构以及院内计财处、监察处、纪委办公室等部门进行专题授课，也有“人人参与角色扮演”的沉浸式体验学习；培训内容丰富，既包含采购预算编制、采购需求管理等采购业务培训，还包括廉洁从业警示教育，为医院培养一支政策熟、业务精、纪律严的采购专业化人才队伍。

（六）建立多维考核评价机制，正向引导与激励，助力采管质效提升。建立采招中心、承办部门、采购人代表、采购代理机构等多主体参与，多层次多维度的考核评价机制，不仅包括采招中心对采购代理机构的评价，承办部门与采购代理机构的互评，采购人代表与采购代理机构的互评等，还包括采购与招投标管理委员会监督小组及外部监督部门对采购管理全流程的监督评价。同时，合理运用评价结果，对承办部门及采购代表进行正向引导，对采购代理机构进行正向激励，如采购人代表从评标过程组织的规范性、《采购文件》编制质量等方面评价采购代理机构的工作开展情况，进一步激发采购代理机构提供优质高效服务的潜能；针对考核评价中反映的问题，不断优化流程完善内部控制。

（七）信息技术加持，建设风险防控嵌入式的采购管理信息系统。规范化精细化的管理是信息化建设的基础。采购管理信息化建设应当与医院采购管理高度契合，利用信息化手段实现医院采购管理的各项目标。同时将采购流程关键环节及控制目标、主要风险、防控措施等内容贯穿于医院采购管理信息系统中，确保采购活动全流程可控制、可追溯，有效防范风险^［13］。

采购管理信息化系统能让相关部门及院领导可以看到每个项目的进展情况；使用各种图表和分析软件对采购活动相关数据进行分析，为决策者提供支持；并为监督部门提供专门的数据预警分析功能，反映存在的风险或异常情况。

（八）持续改善，在实践中不断完善体系建设。采招中心结合工作实际，对采购活动全流程各环节上显现的问题不断总结经验，形成规范，持续改善。包括定期修订采购管理制度、流程和各类表单模板；不断完善事前、事中、事后关键管控环节的风险数据库，并及时制定针对性防控措施，持续加强内部控制管理等。通过阶梯式、低成本的持续改善，在实践中不断完善体系建设，更好达成总目标。

三、管理成效

四、讨论