竞争性机制复合体下亚太地区正式制度的兴起
作者：铃木基史（Motoshi Suzuki），京都大学法学研究科教授，研究方向为日本政治经济、东亚国际秩序等。
来源：
Motoshi Suzuki, “Introduction: The Rise of Formal Institutions in the Asia-Pacific Region through Competitive Regime Complexity,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 24, 2024, pp. 367-397.
导读
以规则准确性（precision）和非委托性（non-delegation）为特征的正式地区制度的兴起标志着亚太地区的一个重要转向。本特刊通过分析应急流动性机制、开发援助、跨境空气污染治理以及跨境移民管理四个领域，探讨了先前尚未被充分研究的区域制度的正式化现象。本文作为特刊的导论，提出了一个新的论点，即地区制度的正式化是竞争性制度创建与灵活选择的制度参与二者共同作用的结果。具体而言，亚太地区制度环境的主要特征包括对超国家性的排斥和对国家主权的强调、以及地区内部权力较为分散并缺少中心化的协调权威。在这一背景下，主要地区大国纷纷建立新的地区制度以确保自身在地区秩序设定（order-setting）中处于有利地位。由于同一领域内多个制度的并存，小国很少仅参与单一制度，而更普遍的情况是采取“择地行诉”（forum shopping）策略，相机选择最有利于增进其利益的地区机制。在没有第三方确保规则实施的情况下，这些地区制度在与不断变化的成员国家利益保持一致时才能够被实施。
研究问题及文献回顾
亚太地区近年来逐步在若干议题领域内建立起了较第一代地区制度更加精确与复杂的安排。由于尚未涉及将政策实施权委托给第三方，亚太地区的制度在法律化程度上仍弱于欧洲地区制度，但新的制度已经足够正式，以至于能够与亚太地区国家长期强调国家主权、回避建立正式制度的惯例相违背。但既有研究尚未充分解释这一过程是如何以及为何发生。本文的研究问题是：亚太地区性制度正式化的主要动因是什么？为什么亚太地区国家会接受看上去与其长期坚持的国家主权惯例存在一定冲突的正式制度？本文提出的分析框架主要将结合机制复杂性（regime complexity）和国际制度的法律化（legalization）两大理论。
在此基础上，本文回顾了地区性制度研究的三类既有文献，第一类视地区制度为国家促进合作而主动创建的工具，认为地区制度是对全球性制度的补充，目的是在地区特定的环境中进一步喜爱出阻碍国家间合作的信息不对称并降低交易成本，强调地区制度具有更高的灵活性，在亚太地区则表现出独特的柔性和非正式性。但此类研究一方面无法解释亚太地区第二波制度的正式化趋势，另一方面也忽视了大国之间围绕地区制度创建的竞争以及小国在同一领域内多个制度之间的灵活选择策略。第二类文献从社会建构角度理解地区制度，认为制度由共享的规范和身份推动形成并反过来对成员国进行社会化，并认为在亚太地区第一代制度兴起的过程中，由于成员国之间社会和政治上差异过大，主权和不干涉原则成为了构建地区制度的主导规范，并使得第一代地区制度呈现出非精确和非约束性的特征。然而，在第二代更加正式化制度的兴起过程中，亚太地区国家之间似乎并没有出现新的共同规范和身份认同。第三类文献则将地区制度变迁归因于国家间实力对比的变化，但这一类文献一定程度上忽视了制度本身的特性，以及国家出于安全以外考虑参与地区制度的可能性。
理论框架
本文提出了一个解释亚太地区制度正式化的机制，包括三个主要环节。
一是地区内多个制度的创建。创建新的地区制度需要一定的国家实力，包括(1)出资能力、(2)与政策领域相关的信息和专业知识、(3)与潜在成员国谈判的能力、以及(4)对该领域原国际多边制度的参与度。由于地区制度的创建者能够通过定义成员国的权利义务、设定地区国家间互动规则，并将地区秩序塑造为有利于本国的形式方面取得巨大优势，因此国家也有意愿参与制度创建。同时，地区内国家间权力分布的集中度影响了地区制度创建的模式。90年代冷战结束初期，日本曾短暂地在亚太地区处于主导地位并提出了包括亚洲货币基金、东亚酸性物质沉积检测网络（EANET）、日本-东盟人力资源发展项目等地区性制度。在随后的几十年中，随着日本实力的相对衰落和中韩两国的相对实力的增长，亚太地区开始出现主要国家间的竞争性制度创建模式，包括中国创建的亚洲基础设施投资银行（AIIB）、旨在提供应急流动性支持的双边本币互换协议（BSAs），韩国的东北亚大气污染物长距离跨界输送项目（LTP）、就业许可制度。这些机制跨越了跨区域、区域和双边层面。
二是地区内大国竞争性制度创建与小国择地行诉的互动。当区域内部缺少能够协调相互制度间分工的权威时，制度将维持碎片化状态并导致功能重叠。从制度创建国角度看，当区域内存在制度竞争时，制度创建国必须提供比其竞争者更有效的方案才能赢得小国的参与和支持。为实现这一目标，一方面大国必须明确地定义新制度的目标和主要安排，以使潜在成员国清晰认识到该制度比其竞争者提供的替代性选项更加有利。另一方面，鉴于能够在提供良好治理绩效的同时为参与国留出政策自主性也是潜在参与国偏好的重要组成部分，亚太地区大国创建的制度更可能会避免包含委托第三方强制实施的规则。从制度潜在参与国角度看，当议题领域内存在多个制度时，参与国往往搜寻最能够满足其偏好的制度，并会出于维持自身灵活性的目的而避免仅参与单一制度或将权力委托给具有强制实施能力的第三方机制。因此，规则准确性和非委托性这两个属性共同推动着地区制度朝着正式化的方向发展。其中，规则准确性指制度创建国对制度安排进行具体说明、规定或禁止特定行为方式，规则准确性越高，越能够缩小行动者对规则的自行解释并确保互动结果的稳定性。亚太地区第二波制度的规则准确性对制度建立国和择地行诉国家都有利，前者能够更加明确地指出其制度选项的相对优势，后者则能够更准确地权衡不同制度选项的优劣。非委托性则指国家并不事先对单一制度做出承诺，由此带来的灵活性使得潜在参与国的择地行诉成为可能，并使参与国在谈判中拥有更好的外部选项。例如，虽然包括CPTPP在内的一些亚太地区自贸协定在争端解决安排上允许成员国诉诸WTO争端解决机制或新成立的仲裁法庭、部分双边投资协定也包含诉诸国际投资争端解决中心（ICSID），或者是联合国国际贸易法委员会等国际投资仲裁机制的条款，但在实践中参与过往往不会选择第三方仲裁，而倾向于采用双边政府间谈判的方式解决争端。值得注意的是，虽然缺少委托安排，但亚太地区的第二波地区制度的规则通常能够实施，原因在于其与参与国偏好的激励相容性。当然，这种相容性可能会随着成员国偏好的变化而受到挑战，且成员国会在制度无法满足其偏好的情况下转向其他替代性制度，但这一“用脚投票”的过程也讲促使制度创建国根据成员国的偏好持续地改进制度安排。
三是地区制度改善的良性循环。如前所述，在国家间激烈竞争的环境中，制度参与国有动机维持灵活的择地行诉策略以避免失去参与其他收益更高制度的可能性，参与国的这一行为模式也激励制度建立国提高规则准确性。因此，竞争性制度创建和灵活制度选择的结合形成了良性循环，共同推动了地区制度的竞争性改进，在长期可能有利于所有地区成员国。上述良性循环过程得益于亚太地区国际体系的特殊结构，即国家权力相对分散而缺少中心化的协调者。一方面，区域制度的有效性很大程度上并不依赖于是否具有观念上的一致性，而在于是否能够适应于成员国的多元偏好；另一方面，制度的改进不是依靠地区霸权国推动，而是采取了一种更加接近市场竞争的模式，其中的制度创建者和参与者扮演卖方和买方。这种非委托性和弱法律化程度确保了双方调整制度供给和改变制度参与的灵活性，使得制度创新成为可能。
图：地区制度正式化的演化机制
案例研究
本特刊的第一篇文章关注地区应急性流动资金供应（Emergency Liquidity Provision）。亚太地区金融安全网的建立源于IMF在亚洲金融危机和全球金融危机中的失能，并在随后由中日主导发起《清迈倡议》及其后续继续向多边化发展。清迈倡议多边化协议的正式化程度较高，主要表现为设计了明确的成员国出资贡献以及投票权公式，同时该机制不涉及向第三方机构的委托，决策由全体成员国以加权投票方式做出。但由于该机制仍在较大程度上与IMF挂钩，因此并未使借款国充分满意。鉴于此，一方面主要由中日两国央行提供且不受IMF约束的双边货币互换协议逐步兴起；另一方面，清迈倡议多边化协议也逐步进行改革，包括部分减少与IMF的挂钩以及建立宏观经济监测机制等，以便与双边互换货币协议的安排竞争。虽然全球、地区和双边金融安全机制理论上能够相互补充，但实践中借款国会在不同的制度平台内择地行诉，以求获得最有利的贷款条件，借款国也会为扩大自身影响力而相互竞争，主动提供能够与借款小国偏好相容的流动性安排。
特刊的第二篇文章关注地区开发援助制度（Development Aid）。传统上，官方发展援助规则主要由国际金融机构和OECD制定，用以规范发达国家支持低收入国家减贫和不平等的援助行为。但这一系列传统标准随着亚太地区越来越多国家脱离低收入阶段而不再完全有效。鉴于此，中国主导建立的亚投行为亚太地区基础设施投资提供资金，并客观上在开发金融领域中引发了竞争。其中，日本在竞争压力下转向了规模更小、技术更复杂、其仍具有比较优势的官方发展援助（ODA）项目，并与亚开行合作发起了更加重视项目的环境和社会影响的高质量基础设施计划（PQI），与重视项目规模的中国展开差异化竞争。客观上，如果中日两国基于比较优势和避免冲突的角度同时行动，这种竞争可能使中日在地区开发金融领域形成分工，但是否能够最终实现以及这种分工是否稳定取决于中日两国的相对实力以及双边关系。
特刊的第三篇文章关注地区跨境环境治理(Regional Environmental Regimes)。相较于环境保护，亚太地区国家普遍更重视经济发展，因此以酸性物质沉积检测网络（EANET）为代表的第一代地区环境治理机制往往缺乏具有约束力，仅能发挥信息收集和分配基础性功能。21世纪10年代末，随着亚太地区空气污染情况恶化与各国开始约束经济活动，一方面，韩国发起的远程跨境空气污染物倡议（LTP）与EANET形成了竞争关系，另一方面，EANET自身也在竞争压力下提升了规则的精确性并扩展了职能范围，包括纳入更多的污染物以及建立共享信息收集和分析技术的有力检测网络。
特刊的第四篇文章关注地区跨境移民治理（Labor Immigration and Transboundary Phenomenon）。随着亚太地区经济发展水平逐渐呈现不平衡性以及人口增长率的上升，跨境移民现象开始受到关注。在80年代泡沫的经济时期，日本建立了一个在诸多行业训练外国年轻劳工的外来务工人员计划，以缓解国内劳动力短缺，韩国也在90年代出于类似原因建立了相近的计划。随着中国得益于其人口红利高速增长，日本与韩国感受到了较大的竞争压力，并通过与若干亚洲国家签订双边劳动力移民协定吸引更多外来劳工参与工业生产，这一时期的协定比先前的项目更加正式，在申请、签证发放、职业培训、赔偿、医疗保险等方面做出了具体而详尽的规定。但由于有关国家更加重视经济发展，正式化制度总体上仍未对外国劳工的权益提供足够的保护。
结论
本文旨在解释亚太地区第二波制度浪潮的成因，这些制度缺少委托和第三方仲裁，但由于精确而细致的安排而仍能够得到较好的实施。通过吸收来自机制复杂性和法律化的既有研究，本文得到了有关地区制度演化及其影响的若干结论：第一，制度的正式化源于国家的策略性行为，特别是制度创建国的竞争性制度创建和制度参与国的灵活选择，二者共同在一个国家权力相对分散、缺少中心化协调权威的体系中推动制度不断完善。例如清迈倡议多边化协议和IMF与双边货币互换协议的竞争与合作提升了其在应急流动性、宏观经济监测、债券市场等领域安排的精确性和细致性。第二，制度演化可能对地区机制复合体的结构和演化动态产生深远影响，由于主要地区大国竞争性地发起并持续地改进其创建的制度，地区机制复合体可能通过相互抵消效应而维持非等级结构。如果其中一方在竞争中显著占优，地区制度可能会转向等级制，并促使其他国家转向地区外的制度安排并继续促使地区霸权国不断完善主导性制度。第三，尽管存在制度的正式化，但亚太地区第二波制度仍具有非委托和不依赖第三方强制执行的特征，因此在本质上仍是政府间性的。这与在一个去中心化体系中国家通过维持行为灵活性的偏好一致，虽然可能导致特定情况下国家利益凌驾于公民个人利益之上的情况，例如在跨境移民治理中所产生的有关问题。
本文的分析框架也有若干局限。首先，本文仅探讨了单一议题领域中地区制度间的互动，而没有涉及跨议题领域制度间的互动；其次，本文尚未在其他地区对理论的有效性进行检验，这些地区可能存在程度更深的机制复合体，存在制度间相互协调或遵从的可能性；最后，第二波制度的正式化可能本身是地区体系结构和进程变化的结果。未来的研究或能够通过关注上述议题，以增进学界对亚太地区国际关系的理解。
词汇积累
regime complexity
机制复杂性
forum shopping
择地行诉
emergency liquidity provision
应急性流动资金供应
译者：余嘉荣，国政学人编译员，北京大学国际关系学院，研究兴趣为国际发展、经济制裁。
校对 | 饶趋 张学玉
审核 | 李源
排版 | 赵兴岳
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