中国在国际发展融资中的多层制度化战略 | 国政学人

当国家认为现有制度无法满足其利益诉求时便会寻求改革，但又碍于路径依赖、强国抵制及自身影响力有限而难以落实。在此背景下，往往存在两种制度反应。一是迅速调整，争取不满国家的支持。二是抵制变革，而这取决于不满国是否有替代性选择。若有，现有制度会出于被排挤的考量而选择让步来回应不满国的利益关切。若无，不满国的改革成本或将上升，成功率则会下降。

不满国亦有两类选择。内部措施层面，不满国可以发声表达抗议，还能通过威慑、投反对票等方式进行阻挠，并联合其他不满国助力或扼杀现有制度的创新性发展。外部措施层面，不满国可以寻求现有的替代性制度，或者建立新的替代性制度来实现自身诉求。

在损失厌恶心理和有限理性假设下，国家只有在当前选择无法达到其最低接受门槛时才会偏离既有路径，并小心翼翼而非冒进地探寻最优解。在这一过程中，国家存在成本优化思路，会将现有制度、替代性制度、制度变革及制度创建由低到高进行排序。但要注意国家的方案选择并非单一死板，也会通过打组合拳的方式来获得不同的改革成效。

中国采取多样化措施来表达对现有多边银行的态度。首先，中国代表和利益相关方会直接声讨银行决策及行动，同时也会加强对银行活动的参与度以保障自身影响力。其次，中国还会对银行提案投反对票，威慑退出组织，有时也会发起同银行政策相悖的活动以示抗议。再次，中国利用自身加入或以非成员利益相关方身份参与的其他多边替代制度来实现自身发展目标。最后，中国在建立和管理新多边制度上付出巨大努力，金砖国家新开发银行（New Development Bank，NDB）和亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）称得上代表性成果。

1. 西化和干预性的贷款方式及环境和社会保障措施的部署

中国对世界银行的强制性、自上而下且非参与性的贷款条件不满，认为这将受援国视为劣等国家，其他发展中国家亦表示批评。世界银行的贷款条件对借款国的申报项目提出了严苛而死板的要求，借款国丧失发言权，可以说世界银行借助对外贷款给借款国强加不适用于其国情的西方价值观。

尽管中国相较于其他借款国拥有更多的政策自主权，但是中国仍选择和利益受损国一起谴责世界银行，力求改善弱国在全球化的劣势处境。

20世纪90年代，中国同世界银行偶有冲突，但整体上保持良好的合作关系，然而美国的恶意政治操弄致使这一稳定状况于90年代末被打破。中国向世界银行报批的青海省灌溉和移民项目被美西方社会恶意抹黑为“世界银行批准了中国在西藏及周边展开种族灭绝”，最终导致该项目被撤回搁置。对此中国大胆发声以表控诉，时任中国人民银行行长周小川敦促世界银行坚持自愿及渐进原则，重视发展中国家的呼声，时任中国财政部部长也呼吁世界银行要尊重客户国的自主性和多样性。

21世纪初，越来越多的中国各级政府和利益相关方批评世界银行严苛的条件和审批流程致使成本显著上升，并呼吁世界银行加速适应中国国情。但世界银行以中国项目设计和实施尚不完善为由表示对华责任下放时机不成熟，而拒不做出改变。同时期，中国控诉国际开发协会（International Development Association）制定的《国家政策与体制评估》中的共同发展模式存在过度自由化与放松化的弊端，遏制了发展中国家经济转型的可能性。世界银行却无视指责，还通过了更严苛的反腐败议程。对此，中国在其他国家支持下勇敢地以停止借款威慑世界银行调整惩罚性且武断化的调查。这是中国为说服世界银行放弃过度干预而施加的最大压力，相比于声讨，显然威慑的成本更高，效果也更显著。

与此同时，中国也尝试借助外部层面的措施来保障自身及他国的合理利益关切。一方面，中国以双边发展贷款为多边开发银行的替代性措施。自“一带一路”倡议诞生以来，中国双边发展贷款凭借不干涉、无附加条件、包容性等极具吸引力的特征而显著增长。另一方面，中国相继于2014年和2015牵头成立了NDB和AIIB，并采取了不同于现有融资制度的贷款方式以及环境和社会保障措施。

AIIB追求更强合作性、更少干预性，认为政治化的贷款条件是现有多边开发银行的通病。首先，AIIB聚焦经济建设领域，规定内部人员不得干涉成员国政治事务，推行宽松的贷款条件，还尝试同成员国共同修改和补充。其次，AIIB更具包容性，允许客户国使用自己的环境与社会保障机制，但要出具详细计划以降低负面影响。再次，AIIB注重保障成员国利益，主张建立申诉机制以处理困扰于世界银行资助项目负面影响的国家的诉求。最后，AIIB和NDB兼顾借款国的发展需求，二者都追求在当地市场筹集资金并以当地货币进行结算以尽可能降低借款国的汇率风险，且企业保障和监督机制也更为简洁明了。

虽然存在对AIIB和NDB社会责任感不高的批评，但这确实增添了现有多边银行相互竞争的紧张感，推动了投资领域的改革。

2. 基础设施资源投入的减少

中国基于自身发展经验认为基础设施建设是经济繁荣的重要支撑。但世界银行和ADB却将贷款重点从基建转向“减贫善治”，并寻求依托融资推动借款国的政策变革。这一趋势在20世纪90年代尤为凸显，以美国为代表的西方债券国强烈反对援助发展中国家的基建项目。

中国对此表示反对，认为基建投资推动私营经济发展，现有多边银行对基建领域的抽身趋势是对中国经济发展模式的否定，会给发展中国家带来巨大经济损失。

中国提出了许多建设性意见以说服世界银行和ADB继续关注基建领域。一方面，中国推出了一系列同世界银行或ADB合资的基建项目与合作计划。例如，中国进出口银行于2007年同世界银行签署谅解备忘录，2009年又同ADB就在亚洲和非洲的基建项目签署了为期三年的合作协议。另一方面，中国通过双边贷款以及同现有多边开发银行的合作来为基建项目提供了大量资金。中国的政策性银行和国有商业银行是投资主体，国有企业则是基建项目的重要承包商。中国特设AIIB推动现有多边开发银行重新评估基建融资议程的同时，还吸引了大批私人投资者加入其中来拉动亚洲经济发展。世界银行和ADB确实因为AIIB的出现而对基建领域展现出更加积极的态度，投入的时间金钱精力也随之增加。

3. 中国对多边开发银行的治理权力有限

虽然中国具有成为经济强国的巨大潜力，但实际上对多边开发银行的管理权限受到严格限制，其他新兴经济体更是如此。2008年金融危机则打破了这一权力格局，国际货币基金组织和世界银行为保障资金流通链而向受冲击相对较少的发展中国家寻求资金支持。在此背景下，发展中国家联合要求争取更多话语权。世界银行最终妥协，于2010年表示愿意将发展中国家和转型期国家的投票份额从42.6%增加到47.19%，其中中国投票权增幅最为显著。然而，这一治理改革受制于世界银行对改革的行政力不足，更面临着发达国家的强烈反对。对此，中国大胆表达不满，并借助双边贷款以及加强在替代性多边金融制度的话语权等外部层面措施，促使世界银行在2016年落实对新兴经济体投票份额的扩大。

但要注意，虽然中国在世界银行内部的投票权位列第三，但中国在国际开发融资组织中的地位同自身经济规模并不匹配。更为直接地说，世界银行仍由美国领导，ADB则继续由美日共同把控。中国虽然对世界银行的发展议程仍存不满，但自2016年来并未采取内部层面的措施以推动变革，而这同先前的治理成效有限不无关系，所谓的变革只是应付金融危机以及AIIB和NDB而已。

4. 捐助方主导的制度和议程设置

中国一直对世界银行推行的捐助方主导融资制度存疑。中国曾以受援国身同国际开发协会（International Development Association，IDA）进行合作，期间发现世界银行正式管理程序中的执行董事会并未参与该组织的融资谈判，这意味着受援国无法左右该组织的决策判断，只能任其派遣，最终导致基建等需要长期投资的领域受到巨大冲击。

因此，中国在世界银行2007年的年度理事会议上呼吁改革捐助国主导模式，表示由于国际复兴开发银行（International Bank for Reconstruction and Development，IBRD）和国际金融公司（International Finance Corporation，IFC）的净收入大量转入IDA，因而发展中国家成为了事实上的捐助国，自然应享有决策权。不久后，中国便成为了IDA第15届会议的新捐助方，话语权随之上升。

但整体来说，中国的内外措施并未如预期般推动现有多边银行的改革，这既是由于中国对国际发展研究仍待提升，也离不开中国对外援助金额有限的因素。同时，NDB和AIIB至今尚未开启优惠融资窗口，这一般用来资助深陷贫穷的国家，自然无利可图，因而无法对世界银行施加有效的外部竞争压力以削弱捐助国的主导地位。

第一，在挑战世界银行的干预性做法时，中国采取了声讨和威胁暂停借贷的内部措施，而这也有效助力了后续展开“一带一路”倡议下的双边贷款以及成立NDB和AIIB。这促使世界银行放松对借款国的环境和社会治理标准，提高了制度运转的灵活性。

第二，在推动基础设施建设方面，中国大胆表达了对世界银行的不满，并提出了一系列中资银行同现有多边开发银行的基建合作项目，在内部措施层面预热融资改革氛围。而后中国大力增加关注基础设施建设和替代性多边银行，成功激发了世界银行的改革活力。

第三，中国改善治理能力窘境的成效不够理想。中国虽然自21世纪初起就表露了对自身话语权的不满，可内外层面措施没有跟上。直至2008年金融危机后中国的投票权才有所扩大，在世界银行和ADB中排名前三，而这同中国彼时创建了具有相当治理权的替代性制度不无关系。但要注意到，中国的投票权份额仍旧远远落后于美日两国，替代性制度这一外部选择的效用有限。

最后，中国改革捐助国主导的制度模式成效有限。中国虽整合内外措施双管齐下，但结果不尽如人意。因为捐助国是现有多边开发银行的日常运转和组织结构的根基，难以被轻易改变。

以上案例说明制度变革具有多元影响力。第一，内部层面为外部层面的措施创造了更加有利的实施环境。第二，对发达国家主导的制度进行结构性变革难度较大，比起发声或者阻挠，其实寻求现有或创建替代性制度更为有效。第三，仅靠内部施压难以保障改革成效，采取外部层面举措是非常必要的。但要注意到只有内部措施激发了制度的包容性反应后，外部措施才做到事半功倍。第四，中国采取的应对举措往往是多管齐下，而非是按照顺序逐一推进。第五，在治理权力方面，外生危机要比某一国家采取的措施更具冲击力。

具体就中国而言，虽创建了新兴制度，但并未中断同现有多边开发银行的合作是因为中国仍想同世界银行和ADB展开深度合作，同时以发展中国家身份和相同类别的国家保持密切联系，避免同美西方社会出现恶性对抗局面。世界银行和ADB在一定程度上回应了中国的不满情绪，但中国的管理权限仍面临来自主导者美西方社会的制衡。

同时要注意到以下几点。一是国际发展融资制度的变化并非是中国一己之力完成的，全球政治经济的变化也是重要因素。二是中国采取的应对措施是基于自身的经济规模和发展资源后作出的考量与选择，并不百分百适用于其他国家。三是并非所有领域都能采用外部层面措施加以解决，建立新制度可能加剧博弈困境和支持率流失。

本文强调内外部措施的排列组合是解释国际发展融资制度变化的重要抓手，并深入分析了不同战略的实施效果。此外，通过探讨不满国家采取的应对措施、问题的领域和结构、以及正在发生的改革间的相互作用，本文提出了更能广泛适用的合作发展条件，在理解不满国的应对方案基础上高效感知全球经济治理的变化，并预判成功挑战现有制度的可能性。

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反腐败

校对 | 丁伟航

审核 | 丁伟航

排版 | 李琬莹