“文明”世界中的多重等级：国际劳工组织中的国家排名与地区权力（1919-1922）
作者：Deborah Barros Leal Farias, 澳大利亚新南威尔士大学悉尼分校社会科学学院高级讲师。
来源：Barros Leal Farias D., “Multiple hierarchies within the ‘civilized’ world: country ranking and regional power in the International Labour Organization (1919–1922)”, European Journal of International Relations, Vol.30, No. 2, 2024, pp. 333-358.
导读
无论正式或非正式的等级制度，都是国际体系中的共同特征，尤其是在政府间国际组织（Intergovernmental Organisations, IGOs）的背景下。这种上下级的垂直关系可以决定哪些国家在什么领域拥有权力，每个国家（或国家集团）拥有多少权力，以及何时可以行使这些权力。因此，这就不难解释为何等级制度成为国际关系（IR）领域中的一个重要关注点和争议对象，因为它们体现了强者与弱者、有权者与无权者、领导者与落后者等之间的权力关系。
国际关系文献中对等级制度的理论分析和实证研究通常聚焦于单一的等级视角（例如大国/小国、东西方、发达/发展中、文明/未开化）。多个等级结构（即异序结构）同时存在的路径较少被研究。本文探讨了20世纪初所谓“文明”体系内不同等级制度所面临的挑战和争论。在此期间，非欧洲国家（几乎全部是“小国”）开始在国际谈判中成为数量上的多数。这一新环境带来了对等级制度的不同理解和质疑。其中包括关于“国际大家庭（Family of Nations）”成员之间平等（尤其是法律平等）的讨论：军事力量是否是非军事相关场合中权力分配的最佳（或唯一）标准，如果不是，应由什么来替代，以及基于地理区域的权力分配是否、如何或应在多大程度上重要的问题。其中的一些议题在1907年第二次海牙会议首次被提出，而所有这些问题都成为在国际劳工组织（International Labour Organisation, ILO）早期（1919-1922年）的核心。
等级制度与国际体系
过去十年中，越来越多的研究对国际体系中的等级制度感兴趣。国际关系学者Ayse Zarakol在2017年的研究认为，狭义上，等级制度（Broad and Narrow Hierarchy)指的是正式的和合法的权威。在这一概念下的研究“主要关注特定行为者如何以及为何故意建立等级制度，以解决无政府状态的问题，即等级制度的起源”，而广义上的等级制度理解为是主体间组织的、深层的不平等结构，它“既不是设计出来的，也不是特别开放于重新谈判的”。本文用狭义等级制度来指代书面的国家间差异，旨在界定正式规则的范围，并使其具有法律效力。
狭义和广义等级制度，与不同类型的争论相关联，而这些争论相应地又会导致不同的可能解决方案。如图1所示，这个过程从一种广义等级制度的考虑开始：各国是否认为一些成员在IGOs基于某种或某些差异(更多或更少的军事力量、财政能力、责任等)有不同的决策权是合理的? 如果对分层的回答是肯定(即是挂钩的)，下一步是定义一种“公平”的狭义等级制度。也就是说，将等级制度从抽象概念转化为具体的现实，定义其法律边界，包括谁以及如何定义平等/不同的参考点。如果国家不接受或不再接受IGOs中的狭义等级制度，争论提出了四种基本解决方案：(1)从IGOs中消除狭义的等级制度；如果不可行，(2)调整所提到的等级制度以减轻其负面影响；(3)接受现状；或(4)拒绝成为IGOs的成员。
图1 狭义和广义等级制度之间的互动
先例：“文明社会”之中的改变
在1919年确立了ILO的《巴黎条约》的前50年中，世界被划分为“文明”和“非文明”（野蛮）的民族或国家。在这一背景下，“文明标准”应运而生。这个概念认为，进入“国际大家庭”的资格取决于一个国家的文明地位。简单来说，只有那些达到文明阶段的国家才有资格被承认是主权国家。
到20世纪初，欧洲以外的国家已经成为“文明社会”的多数群体。1907年第二届海牙会议成为见证这一变化的重要里程碑。会议上围绕建立新国际组织的等级制度问题进行了辩论 。参加的44个国家约一半来自欧洲以外。而以拉丁美洲主导的联盟，得到了保加利亚、中国、希腊和波斯等小国支持，成功阻止了美国（得到英国和德国支持的）提出的建立常设仲裁法院的提案。会议揭示了非欧洲国家和小国的利益在新兴IGOs的政治考量中不应被忽视，主权平等（Sovereign Equality）不再能被轻视或视为附带考虑。相关的案例也表明，国际大家庭的“新成员”并没有质疑基于文明的广义等级制度上的世界等级划分，而是关注于“文明”群体内部的狭义等级制度上的等级划分的公平性。
建立（和争论）ILO的等级制度（1919-1922）
ILO的成立与国际联盟（The League of Nations）有着内在的联系，因为两者都源于一战之后进行的同一组谈判中。然而，它们分别是由具有不同背景和目标的不同委员会设计和讨论。ILO委员会是巴黎会议设立的5个委员会之一，其工作在战争结束两个月后开始。像大多数委员会一样，该委员会由第一次世界大战的五个主要胜利国（即被称为“具有一般利益的交战国”或“大国”）的代表，以及从另外近20个被视为“具有特殊利益的交战国”中选出的另外5个代表组成。英国代表团成为创建国际劳工委员会和ILO许多主要职能背后的决定性力量，其草案在谈判中获得了更大的分量。来自美国、法国、意大利和比利时的代表团在委员会第一次会议上介绍了它们的计划。而英国代表团的建议被委员会成员视为谈判的基本文本。该提案于1919年2月底通过，作为ILO首次草案提案的一部分， 管理机构作为新组织的决策核心，建议具备以下组成结构：在代表政府的12名成员中，8名将由最重要的工业大国的缔约国提名，另外4名将由参加会议的政府代表提名。哪些缔约国属于主要工业国家的问题将由国际联盟的执行委员会决定。因此，在谈判ILO的大约40个缔约国中，只有12个将作为政府代表在管理机构中占据席位。那些未被指定为8个“主要工业国家”之一的国家将与所有其他国家竞争剩下的4个席位（见图2）。
图2 ILO管理机构的最初结构
1919年5月初，和平会议批准成立ILO。这个新组织有42个创始成员国，其中16个是欧洲国家。这一决定促使ILO筹备第一次会议，会议定于1919年10月在华盛顿特区举行。负责华盛顿会议的委员会的组成与国际联盟原来设立ILO的委员会不同。前者包括所有5个大国，但只有比利时和瑞士作为受邀的“小”国参会。当该委员会于1919年5月在伦敦开会时，据报道，国际联盟秘书长“急于获得主要工业国家名单”，委员会决定，这些任命“必须执行，立即生效”。1919年6月下旬，委员会决定“主要工业国家的问题是一个事实问题，只能通过统计资料来确定”。英国代表提出了一套没有来自专家和非委员会成员国“外部”意见的标准，得到了委员会成员国的批准。7月初，英国代表向18个选定的国家发出电报，要求提供7个项目的统计信息。
委员会承认许多国家在获取数据方面面临挑战，因为战争和新国家的成立带来的统计数据难以确定，编制名单非常困难。ILO采用混合方法制定了一份国家临时名单。首先，根据统计数据：“在所拟定的7份表格中，每一份表中名列前8的国家必然属于8个主要工业国家”。美国 、英国、法国和德国4个国家满足了上述条件。意大利在7个榜单中出现了6次，比利时出现了5次。这就留下了3个待定的位置。在第二阶段进行了投票，日本、瑞士和西班牙依次被选中。临时名单随后被分发给ILO的所有成员，并附上了要求在1919年9月10日之前向委员会提出任何对该选择的异议的说明。最初的回应显示，参与ILO创建的40多个国家中没有一个质疑潜在的不平等，这与1907年海牙会议的情况有所不同。等级制度本身被认为是“公平的”：所有参与者都同意，主要工业国家应该拥有更强大的发言权。争议主要集中在确定这一分类的标准上，而唯一的主要关注点是名单底部的名额，即最低级别的“大”工业强国的指定。
第一次国际劳工大会随后于1919年10月至11月在华盛顿特区举行，40个派遣代表的国家中，约一半是非欧洲国家。会议开始时，组织委员会非常清楚，“根据工业重要性标准提名8位代表所遇到的困难尚未解决”。随着会议接近尾声，委员会面临一个重大挑战：国际联盟对《和平条约》的批准延迟。这造成了一个罕见的难题：ILO的常设秘书处国际劳工局在管理机构尚未任命之前无法成立。 根据ILO的规定，国际联盟执行委员会是负责决定哪些国家属于主要工业国家的机构。由于国际联盟执行委员会尚未成立，因此无法决定ILO管理机构的组成。但组织委员会决定，不能再推迟管理机构的成立，因此几天后确定维持初步名单。唯一的变化是，丹麦将临时占据美国的位置，这遭到了来自中国和印度代表的公开反对（但未能成功）。政府代表的4个剩余名额分别由西班牙、阿根廷、加拿大和波兰当选。
当政府、雇主和工人代表的完整名单确定后，ILO的管理机构显然不平衡：欧洲国家占据了24个席位中的19个。在剩下的5个非欧洲席位中，日本获得了1个政府席位，阿根廷和加拿大分别当选为政府代表，加拿大还暂时担任了1个工人代表席位（由于美国的缺席）。反对意见迅速出现。结果正式公布三天后，所有拉丁美洲代表签署了一项决议，声明“公平起见要求24个席位中应有超过1个分配给20个拉丁美洲国家”。一位厄瓜多尔代表评论道，这次会议本应是一场国际性会议，而不是欧洲会议。不久之后，一位南非代表向所有代表提出了另一项决议，声明“会议不赞成ILO的机构组成，因为ILO的管理机构里24个成员中不少于20个代表来自欧洲国家”。在这方面，尖锐的分歧在于管理机构总席位(24个)的地理分布，以及许多人认为不公平的广义等级制度，即主观的“欧洲优越性”。
在1920年上半年，许多非大国（包括欧洲内部和外部的国家）正式表达了对主要工业国家名单的不满，这促使ILO和国际联盟理事会采取了重要措施。由大国主导的国际联盟理事会在1920年中期做出了两个重要决定。首先，它正式“锁定”了在华盛顿建立的组成，一致裁定对ILO管理机构的任何更改都不应在现任成员的三年任期结束之前生效。其次，它决定成立一个特别委员会，并指示该委员会就应采用的工业重要性评估标准进行报告。因此，解决管理机构组成(狭义等级制度)的解决方案是通过分层进行制度变革：在现有规则之上(或与之并行)引入新规则。
国际联盟的特别委员会的最终报告于1922年5月31日发布。报告得出结论，某些国家因为其统计数据的数字会必然出现在任何名单上（英国、法国、德国、意大利和日本），但对于其他国家则确定性较低。1922年9月的一份报告解释说，统计证据对于确定哪个国家应占据最后一个席位“并不确凿”。同年5月的报告还提出了一项修改《凡尔赛条约》的建议，即“在国际劳工局的章程中列出有权在管理机构中拥有代表的大国名单，其他席位则开放选举”。这种通过替代规则来进行变革的提议遭到了压倒性抵制：获得支持8票，反对68票。尽管如此，1922年10月做出了两项重要修正。首先，总代表人数从24席增加到32席（见图3），其中选举产生的政府代表增加到8席（原为4席），雇主和工人代表各增加到8席（原为6席）。其次，它保证了非欧洲国家的固定席位：16名政府代表中有6名来自非欧洲国家，雇主和工人代表中各有2个席位分配给非欧洲国家（见图3）。
图3 1922年ILO管理机构的修订结构
结论
分析表明，在设计正式的、具有法律约束力的等级结构时，确定哪些国家和多少国家应该承担特殊责任(和权力)绝非易事。利用统计数字对各国进行排名在ILO中是一种不完美的解决办法，但出于现实考量，这被认为是实现权力分配的最佳办法。其核心是，许多问题在过去100年的国际关系（IR）的环境中再次出现。特别是在将多维统计排名转化为一维排名存在困难，这些排名不仅用于比较国家的总体实力，也适用于对民主、生活质量、发展、经济自由、应对新型冠状病毒疾病的有效性等方面的排名。因此，认为统计数据提供了一种简单或“客观”的方式来建立等级制度是肤浅的。最重要的争论不在于是否应该使用统计数据来定义狭义的等级制度，而在于其更深层次的基础，关键问题是“谁得益”？
词汇积累
Family of Nations
国际大家庭
Narrow/Broad Hierarchy
狭义/广义等级制度
The League of Nations
国际联盟
Sovereign Equality
主权平等
译者：张文茜，国政学人编译员，香港中文大学政府与行政学系硕士。
校对 | 赵伶卓 黄伊颖
审核 | 施榕
排版 | 崔笑蓉
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