国际组织之间的合作：需求、供应和制约因素 | 国政学人

本文以具有重叠性的地区性国际组织（即至少拥有一个共同成员国以及至少有一项共同的政策权限），以组织间合作协议（Inter-organizational cooperation agreements, 以下简称IOCA）数据集为实证基础，采用比较视角研究地区性国际组织达成组织间合作协议的可能性差别以及这些协议的制度设计不同。

根据IOCA数据集信息，当两个国际组织明确指出寻求的合作形式（如条约）、合作领域（如气候变化和可持续发展）或合作工具（如磋商）时，则其合作协议被视为存在，赋为1；如果官方资料中无此类明确信息或仅通过官方发展援助联系，则其合作协议被视为不存在，赋为0；此外，彼此之间无重叠关系的国际组织则被记为缺失值。

表1显示了随着时间推移出现重叠的国际组织数量，以及为避免制度重叠所带来的负面影响所开展合作的行动轨迹，其中右侧纵轴为具有重叠性的国际组织二元组数量，其数量变化以虚线表示；左侧纵轴为达成合作协议的国际组织二元组数量，其数量变化以实线表示。如图所示，在1951年第一份组织间合作协议《欧洲煤钢共同体与欧洲委员会关系议定书》至20世纪80年代末，拥有重叠性的国际组织与其之间签署的合作协议数量极为有限。而从1995年起，两者数量均大幅增加。总体而言，约有22%的重叠性国际组织二元组签订了合作协议。

本文从协议形式、合作范围、合作深度三个方面研究国际组织间合作协议的制度设计及其制度化水平，这三个特征分别决定了合作协议对所涉及国际组织的约束力、寻求合作政策领域及其预想合作方案。作者假定，当合作协议更加正式，即采用具有约束力的正式条约，所涵盖政策领域更加广泛，以及所涉及更深层次合作手段，即采用联合执行时，相关国际组织受制于高昂违约成本的限制，违约意愿较低，合作更为持久深入。

· 协议形式：具体而言，国际组织之间的协议通常采用书面形式（条约、谅解备忘录、宣言等），但在特殊情况下也可以采用口头形式（非正式协议、君子协定等）。作者对不同形式的合作协议进行区分，并根据其形式化程度进行编码。其中，正式条约（包括正式程序）具有约束力且在合作目标方面高度正规，记为3；谅解备忘录以及意向声明的义务程度较低，虽为书面形式但正式程度较低，记为2；某些简单安排与君子协定等具有非正式性质，记为1。

· 合作范围：本文将可能被纳入合作协议的政治领域分为11个，包括农业、发展、经济、能源、环境、金融、治理、卫生、移民、安全、国防、技术和技术设施，并根据合作领域的数量从0—11中进行取值，未涉及11个领域中任何一个记为0，所有政策领域全部覆盖则记为11。若合作文件或协议中未明确说明政策领域，则根据特定年份中双方重叠的政策领域数量进行编码。

· 合作深度：即为国家和其他行为体将权力下放给既定第三方的程度，具体反映为双方采用的合作工具。国际组织间的合作工具主要包括四种类型，其限制组织单方面行动自由能力的程度存在差异，主要包括联合执行与争端解决机制（赋为4），联合决策（赋为3），协商（赋为2），信息共享（赋为1）。若一项组织间合作协议未出现任何规定手段，则赋为0。

在从以上三个维度获得数据后，文章首先通过计算以上三方面内容各自所占的百分比对其数值进行归一化处理，使得每个维度在复合指标中的权重相等，其次将单次合作协议中三个组成部分的总和除以3以获得单次合作协议制度化数值。当多年来组织间引入超过一个合作协议时，则将每单个协议数值相加即为该组国际组织达成的合作协议制度化数值。即：

表2显示，伴随制度复杂性愈加明显，国际组织越来越多第寻求通过达成组织间合作协议以应对潜在的负面影响，且合作协议的制度化水平增高。20世纪80年代以来，组织间制度化合作开始呈现快速上升趋势，由约30个增加至144个（2020年）。

由于以往学界较少涉及国际组织达成组织间合作协议的可能性差异以及此类协议制度化程度的差异原因，因此本文引入一个包含需求、供给与限制因素的模型尝试对其进行解释。（如图3）。值得一提的是，由于国际组织是一个多层次系统，因此本文将国际组织成员国和国际组织代理人（如总秘书处）都作为行动者进行考量。在“需求—供给—约束模型“中，需求部分反映了影响国际组织和国家行为者推动组织间合作时成本计算的结构特征，供给部分反映了作为代理人的国际组织行为者提供的合作机会是否成功地被作为委托人的成员国所接受，这受到后者倾向性的影响，约束部分通过关注相关国际组织之间的（不）兼容性，捕捉阻碍国家和国际组织行为者开展合作的限制因素。

需求层次上，在制度复杂性背景下，国际组织间共享成员数量越多，“搭便车”、“挑选法庭”等行为产生的成本越高，同时，国际组织间相同政策权限的数量越多，因工作重复、资源需求以及不兼容或相互矛盾的国际组织政策和活动而产生的负面效应越大。而随着两个国际组织之间未加管理的重叠成本的增加，对组织间合作的需求也随之增加。因此，本文提出两种假设：

· 组织间由于成员共享（假设H1a）或政策权限重叠（假设H1b）而产生的合作需求越强烈，达成组织间合作协议的可能性就越大，组织间合作设计的制度化程度就越高。

供给层次上，一方面，当国家长期加入并参与国际组织时，可能普遍对合作持积极态度，并倾向于重视国际合作。另一方面，自主性较强的国家对组织间合作的反映较差，当成员国已习惯于授权或权力转移时，其对于较为严格、较为约束的制度化合作协议的接受程度较高。因此，本文提出两种假设:

· 国家倾向会对代理人提供的组织间合作协议的接受度起到正面作用，即国家越习惯于一般的国际合作（假设H2a），或越习惯于内部授权（假设H2b），国际组织间合作协议就越可能达成，且合作制度化水平越高。

约束层次上，就意识形态而言，若国际组织因意识形态差异产生分歧时，双方对彼此缺乏信任，产生合作的可能性降低，达成具有约束性规则或侵入性手段的合作协议的可能性下降；就权力而言，实力较强的一方倾向于推动主要或仅有利于自身的单边安排，实力较弱的一方则在谈判过程和结果方面几乎没有发言权。基于此，本文提出：

· 由于意识形态差异（假设H3a）或组织间权力差异（假设H3b）造成的阻力越大，组织间达成合作协议的可能性就越低，组织间合作设计的制度化程度就越低。

本文分别以“成员国重叠程度” “政策权限重叠程度” “合作意愿”（以国家在国际组中的成员资格加以代表） “权力授权”（以国际组织中法院的设立情况加以代表）“意识形态差异”（以自由民主指数加以代表）“权力差异”（以成员国GDP总和加以代表）为自变量，以“具有重叠性的国际组织签署合作协议情况”及“合作协议的制度化程度”为因变量，选择“国际组织产生重叠的时间”及“核心政策领域的重叠情况”为控制变量，对假设进行验证。

此外，研究者认为，除需求、供应和限制因素各自影响着国际组织达成合作协议的可能性以及合作的制度化之外，这些因素也可能在影响合作协议的设计方面相互影响，从而扩大或阻碍需求、供应或限制因素对结果变量的影响。因此，本文通过归纳方式对其进行讨论，使用随机效应区间数据回归模型以考察合作协议设计的差异，并为需求、供给和限制因素的每种组合插入双向交互项以探究其交互相应（如图4所示）。

通过提供关于组织间合作的新数据集并引入需求-供应-约束模型，本文认为，两个重叠的国际组织(IOs)在高需求、高供给和低约束条件下更有可能建立合作关系。具体而言，当两个重叠的IOs拥有大量重叠的成员国和政策权限，且成员国对国际合作和权力委托持积极态度，同时由于意识形态和权力差异较小，合作受到的限制较少时，它们更不愿意接受制度复杂性带来的负面影响。也就是说，当两个国际组织共享更多的成员国和政策职能（需求层次），更倾向于接受合作提案（供给层次），以及意识形态和权力差异较小（约束层次）时，它们更有可能签订合作协议。

此外，需求—供给—约束模型也解释了合作协议设计制度化的差异性。当需求和供给增加且约束因素减少时，国际组织倾向于选择更具制度化的合作设计。但各个因素对合作协议制度化的影响不同。需求层次上，共享更多成员国和政策权限的国际组织之间达成合作协议往往更为制度化；供给层次上，意识形态相似的国际组织之间也更倾向于选择制度化程度较高的合作设计。当国际组织之间存在较多成员重叠与政策权限重叠，且成员国在意识形态方面相似性较高，对待权力授权较为宽泛，其达成的合作协议最有可能是高度制度化的。然而，对国际合作的态度倾向和国际组织间的权力差异并未对合作协议的制度化水平产生预期的影响，需要与其他因素配合产生作用。具体而言，随着成员国合作需求增加和意识形态方面的限制减少时，合作协议的范围会相应扩大；当成员国合作需求较高且双方权力差距较小时，所达成的合作协议更有可能具有侵入性。

最后，为了弥补该模型的不足，本研究还采用归纳方法探讨了三者之间的交互效应。结果表明，高需求和高供给的积极效应相互强化，而约束因素削弱了需求的积极效应。此外，供给和约束也存在特定的交互效应：国际组织之间意识形态或权力差异越大，授权对协议制度化的积极效应越小。

inter-organizational cooperation agreements

组织间合作协议

regime complexity

制度复杂性

memoranda of understanding

谅解备忘录

forum shopping

挑选法庭

审校 | 丁伟航

排版 | 吉红燕