国际关系中的行为体和结构：美国和欧盟对西非的政策
作者：Gorm Rye Olsen，罗斯基勒大学社会科学与商业学系教授，研究领域为全球化与欧洲化。
来源：Olsen, G. R. (2024)"Actors and structures in international relations. The US, the EU, and West Africa: from indifference and development to promotion of security", Contemporary Politics, pp. 1–18. doi: 10.1080/13569775.2024.2312595.
导读
社会科学领域有一个由来已久的争论：行为体和结构究竟哪个最有影响力？本文重拾这一讨论，并具体提出以下问题：如何运用行为体-结构方法来解释9·11事件后美国和欧盟对西非政策的急剧转变？运用历史制度主义的思想，特别是“路径依赖”（path dependency）和“关键节点”（critical juncture）这两个概念，结合新古典现实主义的推理框架，文章首先讨论了美国和欧盟对西非的外交与安全政策，随后根据基于新古典现实主义提出的四个假设论证了可能制约相关外交政策行为体作用和影响力的国际与国内结构，分别是国际体系、战略文化、国家—社会关系以及国内政府机构。研究发现，国际和国内结构均不构成外交政策行为体推动对西非政策根本性变革的强有力障碍。作者旨在通过引用与美国和欧盟对西非外交政策相关的实证资料，为国际关系中结构与行为体之间关系的辩论做出贡献。
引言
2017年唐纳德·特朗普（Donald Trump）当选美国总统与2019年乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）当选欧盟委员会主席引发了学界对一个经典社会科学问题的思考：如果有权势的行为体想要改变现有政策，他们能施加多大的影响？是否存在限制政治行为体彻底改变现有外交政策的环境与结构的可能性？
具体来说，本文重点探究美国和欧盟对西非的政策。原因在于，其一，美国自2001年成为世界上最强大的国家后一直保持这一地位；其二，欧盟的几个成员国过去曾是非洲的殖民国家，在整个后殖民时代，欧洲共同体以及后来的欧盟是非洲大陆最具影响力的非非洲行为体之一。9·11事件后，欧盟和美国的政策从关注经济发展和维护稳定转变为优先打击西非恐怖主义。这些激进的政策变化是受到了国际和国内结构的限制，还是得到了国际和国内结构的推动？这些激进的政策调整是否可以归因于美国和欧盟外交政策执行者的影响？以美国和欧盟对西非的政策为研究对象，作者在文章中展开了对以上问题的回答与讨论。
分析框架
本文论点受到历史制度主义中一些命题的启发，特别是“路径依赖”和“关键节点”这两个概念。前者将政治决策描述为依赖以前的决策，这往往会限制政策变化的可能性；后者指的是“相对短暂的重大政治、社会和经济动荡时期”，在这一时期，行为体的选择影响未来政治方向的可能性大大增加，并且结果不是预先确定的。根据历史制度主义思想，“关键节点”的出现是打破“路径依赖”、改变现有政治方向的必要条件。美国新任总统和欧盟新任最高决策者的任命恰恰代表着一个关键节点或全面政策变革的可能性。
行为体（Actor）和结构（structure）这两个概念是文章关注的核心。界定行为体的是其“行动能力”（capacity to act），即做出决定和确保执行外交政策决定的能力，这可能有助于改变现有的环境和权力关系。学界关于如何定义结构这一概念一直存在分歧。受历史制度主义的启发，本文将结构定义为路径依赖的环境和制约性因素，这些环境和制约性因素可能源于政治、军事和经济方面的过去决策。这里关键的一点是，这些环境和制约因素可能会使做出深刻政策变革的决定变得困难（如果可能的话），即使是对有权势的决策者来说也是如此。这需要有一个“关键节点”的存在，即发生重大暴力事件或现有政治条件的重大剧变。
作者通过关注“外交政策执行者”（foreign policy executive）拓宽了对权势人物的理解。具体而言，外交政策执行者指的是总统、总理、高级政策顾问、外交部和国防部的高级公务员。讨论美国和欧盟外交政策执行者的影响力可以采用不同的理论方法。新古典现实主义外交政策分析就是这样一种可行的分析工具。运用新古典现实主义框架构建分析模型，文章强调了用于制定假设的五个分析变量，其重点在于国际和国内变量。受行为体—结构（agency-structure）区分的启发，作者将国际系统性刺激因素、战略文化、国家—社会关系和国内机构归为结构，而将外交政策执行者归为行为体。
基于新古典现实主义框架，文章的四个结构性经验假设如下：
假设一：如果美国和欧盟的外交政策执行者想要从根本上改变与非洲的关系，那么国际体系将对他们施加严格的限制。
假设二：美国和欧盟的战略文化确实在限制政策转变方面发挥了作用，当华盛顿和布鲁塞尔在非洲问题上做出决策时，政策转向越来越重视促进安全和打击恐怖主义。
假设三：公众舆论、民间社会组织和政党并不是改变美国或欧盟现有西非政策的重要制约因素或推动力量。
假设四：促进西非安全的政策决策与实施受到了国内政府机构的限制。
本世纪美国和欧盟对西非的外交与安全政策
（一）美国对非洲政策
2001年对纽约的恐怖袭击彻底改变了华盛顿决策者对非洲的战略看法，他们越来越强调美国在非洲的国家安全利益，并启动了多个涵盖非洲之角、东非和西非和萨赫勒地区（the Sahel）的反恐计划。2001年9月之后，军事培训计划和对非洲武装部队的资助成为美国非洲政策的重要组成部分。2002年，美国在吉布提建立了永久基地，随后又在超34个非洲国家建立了营地、港口设施和燃料库等前哨基地。此外，美国特种作战司令部还为西非启动了两项军事训练计划：“跨撒哈拉持久自由行动”（Operation Enduring Freedom-Trans Sahara）和“燧发枪行动”（Operation Flintlock）。2012年，伊斯兰激进分子夺取马里北部政权。华盛顿的决策者们认为，美国必须为稳定该地区的局势做出贡献。在邻国尼日尔建造耗资1.1亿美元的无人机基地表达了美国在西非打击恐怖主义和伊斯兰激进分子的决心。2018年12月，特朗普政府发布了“非洲战略”（Africa Strategy），强调了对抗中国和俄罗斯在非洲大陆迅速扩大的金融和政治影响力的重要性。不再像布什和奥巴马政府那样优先考虑反恐战争和伊斯兰激进主义，大国竞争成为特朗普政府非洲政策的核心重点。
综上，9·11事件之后，美国在非洲和西非的军事介入明显升级。恐怖袭击是一个“关键节点”，使外交政策执行者不仅有可能而且有必要改变美国对西非和非洲其他地区的外交政策。另一方面，越来越多的军事介入也可能反映出由于恐怖主义对美国的全球威胁而不得不做出的政策改变。
（二）欧盟对非洲政策
从2000年代初开始，欧盟开始推动北非和西非国家加强边境管制，移民和边境管理成为本世纪欧洲和欧盟政治中最热门的政治问题之一。2007年，非洲-欧盟峰会决定启动“非洲-欧盟联合战略”（Joint Africa–EU Strategy，JAES），强调安全在两个地区关系中的重要性。2012年，伊斯兰分子夺取马里北部的政权，欧盟各国外长随即对马里日益恶化的安全局势表示震惊。12月，欧盟部长理事会强调，“欧盟仍对影响马里的严重政治和安全危机深表关切，它对萨赫勒地区和欧洲构成威胁”。2015年，欧盟外交事务理事会通过了“萨赫勒地区2015-2020年行动计划”（Sahel Regional Action Plan for 2015-2020），强调主要优先事项是防止和打击激进化，打击移民和流动性是另一个优先事项，边境管理、打击非法贩运和跨国有组织犯罪是第三个优先事项。2017年，由欧盟、法国和美国资助的“萨赫勒五国部队”（G5 Sahel Force）成立，又一次印证了欧盟对西非安全的重视。
综上，非洲在欧盟议程中的战略地位自本世纪初以来得到了大幅提升。欧盟对西非的政策发生了相当大的变化，表现为欧盟日益重视西非的安全，而不是传统的经济发展优先事项。同时，西非移民也成为欧洲的一个热门政治议题。
结构性限制
（一）国际体系中的非洲
该部分针对文章提出的第一个假设。
本世纪非洲国际环境最明显的特征是中国在非洲的影响力不断增长。其一，中国与非洲的贸易额大幅增加，成为非洲国内市场消费品的主要供应国。其二，中国对非洲的基础设施、石油勘探和采掘业的投资也在增加，正逐渐成为许多非洲国家的重要发展援助方。其三，中国参与非洲维和任务是争夺非洲大陆影响力的又一重要因素。
综上，对美国而言，恐怖主义以及中国在非洲地区日益增长的存在，为其在非洲大陆更多和更具对抗性的介入提供了结构性条件。对欧洲而言，恐怖主义、伊斯兰激进主义，尤其是移民所带来的威胁为欧盟越来越多地参与促进西非安全提供了框架和便利。9.11事件后的几年里，国际结构环境并没有限制美国和欧盟对西非政策的调整。相反，国际结构推动了在对西非的政策中日益强调安全和使用军事手段。
（二）美国和欧盟战略文化中的非洲
该部分针对文章提出的第二个假设。
1994年卢旺达种族灭绝事件改变了美国与非洲有关的战略文化，美国开始支持“非洲问题由非洲解决”的新立场。这意味着美国应在培训非洲维和部队和建设伙伴关系能力方面发挥领导作用，与此同时，华盛顿必须避免直接的军事介入。欧盟对非洲的战略文化影响了欧盟关于非洲大陆的决策。这种影响主要围绕三个要素：安全与发展的关系、人类安全的必要性和对当地执行的偏好。安全与发展的关系是将早期的发展优先事项与其对安全的“新”关注联系起来的一种方式；强调对人类安全需求的关注是欧盟确保安全政策的一种方式。
综上，对美国而言，似乎“以非洲方式解决非洲问题”的理念推动了强调通过非洲当地武装力量来维护安全的政策。对欧盟而言，新的战略文化强调安全与发展的关系，这显然更容易调整强调促进非洲经济发展的传统欧盟政策。
（三）非洲与美国和欧盟的国家—社会关系
该部分针对文章提出的第三个假设。
从美非关系入手，历史上公众对非洲政策的讨论并不多，因此公众对非洲政策的分歧也不多。此外，非洲问题仍然是美国两党达成共识的少数政策问题之一。历史上，非洲和发展问题曾在一些欧洲国家受到一定程度的政治和民众关注，对非洲的发展援助问题以及贸易自由化问题则主要受到非政府组织的关注。然而，在制定和实施针对西非的安全政策时，非政府组织的参与和影响几乎不存在。综上，无论是美国还是欧盟，公众舆论都没有限制政策的转变。
（四）非洲与国内政府机构
该部分针对文章提出的第四个假设。
由于全球反恐战争的兴起，9·11事件后美国国防部在官僚机构中取得了突出地位。特朗普政府对非洲普遍缺乏兴趣，并大幅削弱了国务院的影响力，使得五角大楼不得不承担起政策制定和实施的责任。美国大多数军事专家认为削减在非洲的部队可能会增加恐怖主义对美国的威胁。可见，特朗普领导下的非洲政策是外交政策问题分歧的一个显著例证，外交政策执行者对非洲大陆不感兴趣，而资金雄厚的官僚行为体却坚持美国在非洲的军事介入。
欧洲对外行动署（European External Action Service，EEAS）自2010年起成为共同外交与安全政策（CFSP）组织结构的一部分。行动署致力于重新定位欧盟对萨赫勒地区的总体政策，明确表示安全是欧盟对该地区的优先事项。但是该机构对欧盟在非洲的优先事项和政策的影响有限，欧盟委员会才是制定欧洲非洲政策时最具影响力的关键角色。2013年1月法国单方面干预后，欧盟扩大了在马里的参与，这反映了布鲁塞尔机构的影响力。法国和德国等少数几个重要成员国表达了欧洲对非洲的共同安全关切，而这些关切与欧盟机构将欧盟视为非洲安全提供者的野心不谋而合。
综上，美国大力强调在包括非洲在内的世界各地打击恐怖主义，使五角大楼在国内政府机构中占据了突出地位，这为华盛顿希望优先促进非洲安全的政治行为体提供了便利。欧洲对外行动署和欧盟委员会热衷于实现欧盟在萨赫勒战略中的目标。布鲁塞尔各机构似乎一致同意要实现欧盟在西非提供安全保障的雄心壮志。因此，这些官僚机构的影响有助于调整政策，从促进经济发展转向促进安全。
结论
上述讨论表明，国际和国内结构并未限制西非政策从优先发展转向促进安全。在本世纪的头二十年里，美国和欧盟对非洲政策的剧烈变化表明9·11事件是一个“关键节点”，有权势的政治人物可以利用这一“关键节点”改变政策。此外，无论外交政策执行者做出怎样的决定和采取怎样的行动，有些政策变化是无论如何都会发生的。最明显的例子就是美国的非洲政策，因为美国必须对中国在非洲日益增长的影响力做出反应。对欧盟非洲政策的分析表明，布鲁塞尔外交政策执行部门的影响力能够排除来自国际和国内结构的可能障碍。
研究表明，美国和欧盟的外交政策决策者并未受到国际或国内结构的限制。就美国而言，政策调整似乎反映了其大国地位，这或多或少证实了结构现实主义的论点。就欧盟而言，欧洲对外行动署和欧盟委员会这两个机构的行为体都有这样的雄心，即欧盟应该证明它有能力成为西非安全的提供者。这一混合或微妙的结论有助于对国际关系中结构和行为体作用的讨论。它表明，如果“关键节点”是实质性的，结构性障碍和路径依赖是可以克服的。
词汇积累
path dependency
路径依赖
critical juncture
关键节点
foreign policy executive
外交政策执行者
structural limitations
结构性限制
译者：韩欣洁，国政学人编译员，山东大学英语与国际政治专业。
校对 | 王星澳 赵伶卓
审核 | 施榕
排版 | 杨语灵
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