监察调查权在现行运行机制下存在的风险与隐忧

文摘 2024-10-31 20:04 河北

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题目：权力规制视角下监察调查权的运行逻辑与功能调适，作者：兰哲（中国社会科学院法学研究所博士后流动站研究人员，北京市委党校[北京行政学院]讲师，法学博士）出处：《比较法研究》2024年第5期

监察调查权运行的潜在风险与隐忧

监察调查权的内部运行形成了横向与纵向的控权与分工体系。但内部控权式的权力规制模式在实现集中高效反腐的同时，囿于内部决策、执行运行机制尚待完善与外部监督羸弱等因素，监察调查权运行过程仍潜藏着一定的风险。

（一）组织化运转下的“决策失灵”与程序拖延

基于现行的制度规范，监察调查的职权配置及运行主要遵循行政式逻辑，从职务犯罪的初步核实、立案、调查等一系列的程序安排，实质构筑了监察权运行的封闭空间。在具体工作流程中，监察调查权的运行依赖于各内设机构，比如各监督检查室、审查调查室以及下设各处、各专案组等形式。

案件办理过程中，具体承办部门需要经过集体决定或者由相关负责人审核批准，从而形成请示报告与上级审批的行政化办案模式。这样的审批结构贯穿于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查以及案件审理、处置执行的全流程当中。

但是，在调查程序中，案件的调查情况不仅涉及各类实质化呈现的证据材料，还包括具体承办人调查中的感官认识、细微证据、线索、材料等。当案件呈报审核时，结合承办人口头汇报的情况，丰富的案件信息被压缩为简要的书面材料呈报至相关负责人或者上级机关作出决策。

实践中，书面化的汇报材料精炼了关键事实与证据材料，审批与集体会议也主要是以听取汇报和审查书面报告为主。在这个过程中，主观与客观结合的调查过程高度抽象化，一定程度上形式审查多于实质审查，在实行权力监控的同时可能也会影响决策的精准性。

纵向控权的模式也可能导致审核质量与时效要求发生冲突。在质量控制方面，由于监察调查工作对时效性要求较高，部分调查工作需要在短时间内完成，而层层审批、层层推进式的办理模式可能延滞办案进度。比如，按照《监察法》的要求，监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。监察机关在调查程序中的“关键”阶段，决定是否推进程序或者采取某项措施的主要方式是通过上级批准或者集体讨论决定。在此过程中，各类事项审批时效也会受到相关负责人工作安排的影响，影响审批程序的时效性。

对监察调查权设置多次审批程序旨在审慎稳妥地行使权力，提升决策的科学性、规范性。但在单向性、封闭化的行政逻辑下，监察机关职务犯罪调查权的整体运行难以避免过度行政化的痼疾。从现有的规定来看，将行政决策的机制沿用到职务犯罪调查的“准司法”逻辑中，在提高行动组织能力的同时也增添了监督制约缺失的隐忧。

（二）“概括授权”下的执行扩张

根据法律位阶理论，任何下一位阶的法都是对上一位阶的法的具体化。为确保规范的稳定性，条文表述需要有一定的概括性、抽象性，上位法不明确的法律概念可以通过授权下位法实现具体化。《实施条例》《监督执法工作规定》等规定的出台，很大程度上解决了《监察法》条款较为粗疏的问题。但是，从解释技术和解释条文来看，相关解释性规则的出台，仍未从根本上纾解规范与实践操作脱节的现实困境，一些重要环节、重点程序的规定仍然“模糊不清”，以致引发“概括授权”下的执行扩张现象。在立法技术上的“概括授权”的方式可能产生的直接后果是，监察机关在执法层面评判标准不统一。

监察机关可能根据办案需要，对部分案件适用政务处分等处置决定来替代刑事追诉，以致增加刑法的可预测性、刑事程序正义和司法权被侵害的风险。

比如，根据《监督执纪规则》和《监察法》等有关规定，对于问题线索的处置方式，监察机关有谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结四种，分别对应着不同程度、不同情况的线索类型。

尽管四种处置方式在规范形式上有一定程度的区分，但却缺乏更为明确的规范解释。例如，可以适用谈话函询处置方式的“苗头性、倾向性”问题的具体含义和实践标准，“一般性”以及“可能性”、“可查性”各者之间的界限等，主要是由机关按照问题线索和案件事实具体研判。问题线索处置作为监察调查程序启动的源头，准确研判处置方式对是否展开进一步调查工作具有重要作用。尽管立法上无法穷尽例举问题线索可能出现的具体类型与处置方式，但对关键规范内容的解释不足，仍会对规范的实际操作带来负面影响。

立法上的过于概括性的表述还可能导致监察调查措施的滥用。比如，按照《实施条例》的规定，设区的市级以下监察机关应当在立案后才能采取技术调查措施。对于“立案后”的把握在实践中可能就会产生“概括性授权”和“针对性授权”两种完全不同的解读。按照“概括性授权”的理解，对于主要对象立案后，与案件有关的人员都被涵盖在立案范围内，相应的技术调查措施也同等适用于有关人员。

而按照“针对性授权”的理解，立案后技术调查措施的适用仅限于调查对象，而不当然涵盖与案件有关的人员，即对未被立案的人员不得适用技术调查。基于权力谦抑以及权利保护的理念，单就立法技术而言，该规定在严谨性上尚需要进一步完善。

此外，设区的市级以下监察机关应当在立案后才能采取技术调查措施，这就意味着，省级以上监察机关在正式立案调查前的初步核实阶段即可适用技术调查措施。目前，《监察法》及其实施条例对技术调查措施的种类和范围并未作出明确规定。实践中较为常用方式包括安装监听设备、手机定位追踪等。一般意义上，技术调查的具体方式可以大体参照现有的技术侦查手段。可见，技术调查措施无论在调查手段还是在调查范围上都对公民隐私权等人身权利有较强的侵犯性。虽然《监察法》对技术调查措施规定了适用标准，但在尚未进行明确解释前，“根据需要”的立法表述较为笼统，且缺乏规范解释，增加了在适用上的弹性。

同时，现有的监察立法在技术调查措施的必要性、比例性方面存在不足，也未明确调查方式与案件适用范围的具体对应类型。模糊的立法表述可能导致实践中技术调查措施的审批流于形式的问题，以致增加初步核实阶段技术调查措施泛滥的风险。

除审批程序较为严格的技术调查外，现阶段监察机关的监察调查措施主要采用自我授权与自我监督相结合的模式，在提高效率的同时存在被滥用的可能。比如，监察机关在采取查询、调取措施时，也仍未跳出“概括性授权”抑或“针对性授权”选择性解释的藩篱。出于工作便利高效的考量，监察机关可能更倾向“概括性授权”的解释方式。

此外，目前的法律法规并未规定查询、调取措施于立案后才能适用，即这些措施在日常监督环节也存在广泛适用的可能。又如，按照《监察法》及其实施条例的规定，监察机关采取搜查措施时，可以对“可能隐藏”被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。对于搜查后需要查封、扣押的物品，很大程度上依赖承办人员研判是否是“用以证明被调查人涉嫌违法犯罪以及情节轻重的财物、文件、电子数据等证据材料”。

实践中，承办人员存在对“可能隐藏”的地点、场所以及查扣范围作一定宽松把握的可能。再如，关于监察机关采取查封、扣押措施的规定，对于查封、扣押的财物和文件，监察机关应当及时进行核查。经查明与案件无关的，经审批应当在查明后三日以内解除查封、扣押，予以退还。然而，现行规定并未明确核查时限、程序等内容，因此，当“查明”作为三日的启动节点，如何界定已经“查明”及何时查明就存在广泛的解释空间。实践中，过于概括性的立法规定往往导致实践标准的宽松，不利于对被调查人合法权益的保障。

事实上，不仅在线索处置、措施使用方面，甚至在是否立案以及是否构成犯罪方面，也存在规范表达不清，执法标准不一的现象。规范模糊似是“宜粗不宜细”立法思想所衍生的必然附属效果，但由此也赋予了监察机关较大的自由裁量空间，一定程度上可能造成监察调查权运行中的权力扩张、程序不规范以及对权利关照不足等问题。当然，监察调查实践运行的时间较短，许多操作层面的问题仍然需要逐步探索和完善。

（三）内外部监督的失衡风险

《监察法》和《监督执纪规则》在制度设计中体现了权力监督的价值取向。按照规定，监察机关在加强内部监督的同时应当接受人大监督、民主监督、社会监督以及舆论监督等。

然而，各类监督方式看似体系繁多，但却很难对个案调查程序进行有效的审查和监督。纵观监察调查的整体运行，几近所有监察调查措施的适用程序，以及可能影响财产权、隐私权、住宅权等基本权利的一系列调查行为与手段，都需要通过各个阶段的内部审批、集体决策或上级监察机关对下级监察机关的监督控权实现。

但这些措施仍然缺乏有效的外部监督制约机制。

其中，通过发挥检察机关法律监督职能，实现对监察调查的外部监督是目前理论界较为认同的方案，但检察机关法律监督是否可以涵盖监察领域仍存有争议。在监察一体调查的模式下，检察机关目前仅能以提前介入或退回补充调查等方式部分参与到调查环节，其监督范围和监督力度都极为有限。

当然，《监察法》在立法中也引入了公安机关执行监督的制度安排。按照《监察法》及其实施条例的规定，监察机关需要采取技术调查、通缉以及限制出境措施的，应当按规定审批后交公安机关执行。同时，监察机关在执行留置、搜查措施过程中也可以按规定商请公安机关协助执行。但仔细分析来看，基于办案效率和职能分工等因素的考虑，公安机关在工作中可能更多地只是“遵照执行”的协助配合，而难以发挥真正的监督制约作用。

在缺乏具体有效的外部监督环节与制约措施下，对监察调查权的内部监督制约机制很难从根本上避免同体监督的内在矛盾以及由此带来的弊端。从内设机构运行基本逻辑与成效看，决策、执行与监督虽然分属不同的部门且具有相对独立性，但对各职能的支配权仍隶属于同一体系。一定程度上，决策权可以对执行权以及监督权进行再监督，这也就打破了相对平衡的权力结构形态。同时，监察调查权中的决策和执行过程，自我监督可能存在处于虚置的风险，并由此带来整体型权力结构形态的负面效果，甚至影响监察机关职务犯罪调查的正当性基础。

总的来说，监察调查权的运行逻辑是基于监察机关自我纠错与自我完善的路径。但仅依赖监察机关内部的监督管理实质上可能导致监察调查权偏离规范化轨道。权力要素中的规范缺失、机制运转失衡，都会诱发决策失灵、执行混乱等风险。因此，在关注监察调查权作为国家全方位反腐败的重要利器的同时，还应当重视内部权力结构的配置与运行机制的优化完善。

红红玉儿

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