检察机关应当凝聚共识，积极推动并形成检察侦查局、刑事检察局、民事检察局、行政检察局“四大检察”新格局

文摘 2024-10-16 14:54 河北

最高检有责任、有义务推动并形成检察侦查局、刑事检察局、民事检察局、行政检察局“四大检察”新格局

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检察机关内设机构改革完善建议

摘自《南海法学》，2023年2月，第1期（总第37期）

笔者认为应当审时度势构建新的“四大检察”内设机构体系，扬长避短，推动检察权运行机制更科学合理。

（一）设置专司侦查职能的业务机构

“从世界范围看，尽管检察机关和检察官在各国的地位不同，但各国法律都赋予检察机关或检察官一定范围的侦查权。”修改后的刑事诉讼法保留了检察机关对司法人员侵权、渎职犯罪等具体罪名的职务犯罪侦查权。在职务犯罪侦查职能整体转隶至监察委员会的前提下，检察机关保留该部分职务犯罪侦查权既是为了给检察机关在发现司法人员职务犯罪线索上带来便利，提升反腐败的整体效能，更是为了对司法人员在诉讼中的违法和犯罪进行一体化监督，完善检察机关的诉讼监督职能。

虽然检察机关应当破除侦查权至上的迷信思维，消除对侦查权的盲目依赖，但客观上我们也不能忽视侦查权对法律监督职能有效发挥的重要作用。“检察机关恢复重建四十年来的历史经验证明，有侦查权作支撑，诉讼监督才能由软变硬，落到实处。”检察机关提起抗诉、提起公益诉讼、向监督对象发纠正违法意见或检察建议的权力，均不是对诉讼监督对象直接进行监督处置，威慑力不足。

如果没有侦查权作为支撑，那么检察机关的法律监督职能的履行和发挥将缺乏有力措施和现实权威。有鉴于侦查权对检察机关法律监督职能履行和发挥的重要性，有必要单独设置检察侦查机构，专门负责行使法律赋予检察机关特定职务犯罪侦查权以及补充侦查权和机动侦查权，彰显侦查业务在检察机关业务体系中的重要地位。

更进一步来说，独立的检察侦查机构也使职务犯罪侦查队伍整体划转后，在检察机关内部重新培养建立起一支政治坚定、作风过硬和业务精通的侦查队伍成为可能，为进一步强化检察机关侦查职能提供组织保障。

（二）将公益诉讼检察业务分别归入刑事、民事、行政检察

公益诉讼已经成为检察机关业务体系的新亮点，这个职能只能加强，不能削弱。不过，单设公益诉讼检察机构，表面上看似乎彰显了公益诉讼的地位，但实际上没有形成检察业务之间相互支撑、互相配合的格局，不利于形成科学分工、配置合理的检察职权体系。鉴于公益诉讼检察当前面临的内外部挑战，可以考虑将民事公益诉讼划归民事检察部门，行政公益诉讼划归行政检察部门，刑事附带民事公益诉讼划归刑事检察部门。

一方面，行政公益诉讼的巨大业务量可以补足当前行政检察业务权重过低的短板，行政公益诉讼也可以为行政检察部门对行政机关进行监督提供有力支撑，使行政检察成为检察机关业务真正的四大支柱之一；

另一方面，该做法有利于解决公益诉讼检察与民事、行政检察之间存在的职权交叉、重合问题，明确行政公益诉讼优先的原则，即考虑到行政机关更具有维护公共利益的职能优势，在民事公益诉讼与行政公益诉讼受案范围重合时，应先考虑该受损公共利益领域是否有相应行政机关负责监管。如果有，则应由行政检察部门提起行政公益诉讼，追究相关行政机关不履行职责的责任，并督促其依法履职。

反之，如果相关领域尚无行政机关监管或是行政机关未被授予有效监管权力的场合, 则由民事检察部门启动民事公益诉讼。如此，相关案件仅需在民事检察部门和行政检察部门之间移送和协调，能够有力提升办案效率和办案质量。再者，将刑事附带民事公益诉讼划归刑事检察可以保证刑事诉讼一步到位，极大提升诉讼效率。

（三）统一内设机构设置逻辑

在增设检察侦查机构和将公益诉讼检察业务分别归入刑事、民事、行政检察后，“四大检察”将重新整合为检察侦查、刑事检察、民事检察和行政检察的新“四大检察”格局。在此基础上，应当进一步按照职能设置机构，解决本轮内设机构改革后出现的设置逻辑不一、区分标准混乱的问题。

具体为，对应新“四大检察”分别设置检察侦查局、刑事检察局、民事检察局、行政检察局等四大内设机构，其下再设置二级机构（基层检察院除外），分别履行和发挥不同具体职能。

其中，检察侦查局负责履行对司法工作人员相关职务犯罪侦查、补充侦查和机动侦查等职能；

刑事检察局总体负责批准逮捕、提起公诉、刑事审判监督和刑事执行监督等职能；

民事检察局总体负责民事审判监督、民事执行监督、民事公益诉讼业务；

行政检察局总体负责行政审判监督、行政执行监督、行政公益诉讼业务。

另外，再设置综合检察局，负责控告申诉、案件管理、检务督察等综合业务。

按照职能设置内设机构，一方面，可以保证“四大检察”层层对应，避免此前职能标准、业务标准、工作对象标准等多种区分标准混同的内设机构设置局面；

另一方面，也可以保证各级检察机关相应业务机构之间的名称对应，改善现在序号制内设机构命名模式下的各级检察机关相关部门之间互不对应、沟通困难的问题。

（四）合理设置刑事检察部门内设机构

考虑到刑事检察机构缺乏诉讼监督的牵头部门，可以将目前刑事检察部门内设机构由普通犯罪案件部门、重大刑事犯罪案件部门、职务犯罪案件部门和经济犯罪案件部门调整为普通犯罪案件部门、重大刑事犯罪案件部门、职务犯罪案件部门和刑事诉讼监督检察部门。

取消专门的经济犯罪案件检察部门并新设刑事诉讼监督检察部门，一方面，在将经济犯罪案件根据涉案标的金额大小分别划入普通犯罪案件部门和重大刑事犯罪案件部门后，可以保持既有刑事检察主要业务分工不做大的改动，维持刑事检察业务部门工作稳定性和专业化建设成效。

另一方面，新设专责部门负责刑事诉讼监督检察工作，可以缓解刑事检察内设机构按“捕诉一体”调整后出现的多部门分散监督现状，有效提升检察机关在刑事诉讼监督中的监督职能地位，使其成为能够与逮捕、公诉“并驾齐驱”的刑事检察工作重要抓手。

同时，剥离侦查业务后的刑事执行检察部门作为对刑事诉讼中执行环节的监督部门，也能顺理成章地纳入刑事检察部门序列，进一步增进刑事检察部门内设机构设置的科学性与合理性，保证其与刑事检察权运行能够有效对应。

（五）取消未成年人检察机构

检察机关的内设业务机关应当以法律监督和办案作为主要业务，但目前未成年人检察机构承担大量非检察职能。例如，福建未成年人检察机构创设“春蕾安全员”机制，检察机关要牵头对困境儿童进行摸排登记，带领安全员一道开展建档管理、动态观护、实时介入、转介救助等工作；山东省高密市人民检察院依托新时代文明实践站创设“未检员”制度，需与基层村组人员一起负责农村未成年人信息登记、家庭走访、教育帮教、强制报告等工作，定期召开“未检员”联席会，分析“未检工作站”运行状况。为了落实“一号检察建议”，一段时间里各地检察机关未检机构的主要工作就是检查校舍安全。这些工作对于保护未成年人有意义，但工作内容与检察机关法律监督职能相去甚远。可以看出，单独设置的未成年人检察机构作为检察业务机构有名不副实之忧，其更多地承担了如帮扶、社会评估等非检察机关职责。

同时，就检察机关开展该部分工作的实际情况来看，检察机关也并不具备处理该类型工作的便利条件，而均需借助基层妇联组织、民政部门等的力量。因此，可以考虑取消未成年人检察机构，调动各地团委、妇联组织和民政部门积极承担未成年人的保护、教育和引导工作。针对未成年人案件，则按案件类型由刑事检察部门或民事检察部门具体承办，使检察机关内设机构回归检察职能，保持办案主责主业和监督本色。

结论：自2019 年检察机关内设机构改革以来，“四大检察”“十大业务”的内设机构布局帮助检察机关在国家司法体制改革和国家监察体制改革背景下顺利完成转型。但是，该内设机构改革方案运行四年来也暴露出了一些阻碍检察权运行的不容忽视的现实问题。

在理性审视“四大检察”“十大业务”的内设机构布局后，通过增加检察侦查部门、统一内设机构设置逻辑、调整刑事检察部门内设机构，以及将公益诉讼检察业务并入民事、行政检察业务等措施，推动检察侦查、刑事检察、民事检察和行政检察新“四大检察”格局的形成，不仅能进一步提升检察机关内设机构设置的科学性与合理性，还能促进各级检察机关内设机构之间上下对应、高效履职。

检察机关内设机构按照新“四大检察”调整后，检察机关刑事检察、民事检察和行政检察部门分别对应人民法院的刑事审判、民事审判和行政审判部门。

在刑事检察局，下设负责普通刑事案件、重大刑事案件、职务犯罪案件、刑事诉讼监督、刑事执行监督的业务二级机构（基层检察院除外，下同）；

在民事检察局，下设负责民事审判监督、民事执行监督、民事公益诉讼的二级机构；

在行政检察局，下设负责行政审判监督、行政执行监督、行政公益诉讼的二级机构。如此，能够形成分工合理、配置科学的检察机关内设机构体系。

同时，这样的机构设置也有利于检察机关内设机构与人民法院内设机构设置相互呼应。人民法院有刑事、民事、行政三大审判职能，人民检察院有刑事、民事、行政三大检察职能；人民法院有单设的执行部门，人民检察院有单设的侦查部门。

检法两院共同构成司法机关，共同维护司法公正与司法权威，不断向建设权威公正高效的社会主义司法体制的目标迈进。

红红玉儿

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