摘 要
近40多年来，随着城镇化进程的不断推进，我国乡村社会发生了巨大变迁。乡村社会是宅基地“三权分置”改革与全面推进乡村振兴的空间场域，以当前乡村社会在人口结构、职业分化、乡风习俗、乡土文化、价值伦理、利益关系、治理组织、村庄治理等方面变迁的演进趋势与主要表征为研究出发点，揭示乡村社会变迁与宅基地“三权分置”、乡村振兴的关系指向，阐释社会变迁对宅基地“三权分置”与乡村振兴的冲击影响，提出宅基地“三权分置”与乡村振兴对社会变迁的响应之策，从而为农村宅基地“三权分置”改革与全面推进乡村振兴提供理论参考。
本文原文载于《农村经济》2024年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。乡村振兴是实现共同富裕的必经之路，是推动我国经济社会发展的强劲动力。宅基地“三权分置”是农村宅基地制度改革的核心，被寄寓为乡村振兴的重要抓手和突破口。现有文献对宅基地制度改革的研究多集中于宅基地制度改革的演进逻辑、宅基地功能变迁、宅基地“三权分置”的基本内涵与功能价值、宅基地农户资格权的界定，以及如何放活宅基地使用权等。对乡村振兴的研究多集中于乡村振兴的理论内涵与实施前提、关键问题与内生动力、政策导向与实现路径等。但当前的乡村社会究竟是一种什么样的存在？有着何种变迁趋势与特征？乡村社会变迁与宅基地“三权分置”、乡村振兴的关系指向是什么？乡村社会变迁对宅基地“三权分置”与乡村振兴的冲击是什么？宅基地“三权分置”与乡村振兴对乡村社会变迁的响应又是什么？关于这些疑问，既有研究成果并无针对性研究与解答。因此，本文力图对此作出尝试性回应，进而为更加稳慎推进宅基地制度改革与全面推进乡村振兴提供理论参考。1978年我国常住人口城镇化率为17.9％，2022年城镇化率为65.2％，44年间城镇化率提高了47.3％，年均提高1％。乡村人口的乡城转移是经济社会发展的必然趋势，按照世界发达国家城镇化规律，城镇化率在30％至70％水平是加速城镇化的时期。目前世界发达国家城镇化率在80％以上，我国城镇化率为65.22％，可见未来我国仍将有大量的乡村人口乡城转移，城镇化进程也仍将持续加速。随着大量乡村人口向城镇流动与转移，农村人口结构日益多元、农民职业更加分化。乡风习俗与乡土文化是乡村的灵魂，不同的乡村有各自不同的风俗习惯与文化。农村地区的乡风习俗多是当地居民在长期的共同生活中约定俗成的，往往经过若干代人甚至更为久远的传承才得以形成与延续。在城镇化早期，由于农村人口乡城转移不多，城乡人口双向流动较少，农村地区整体上较为闭塞，农村的乡风习俗与乡土文化保持得较为完整和传统。但随着我国城镇化进程的快速推进，大量农村人口涌向城镇，同时不少城镇人口也走进乡村，城乡间的双向互动愈加频繁与深入。与此相应的是农村乡风习俗与乡土文化日益受到影响，既有破除陈规陋习的主动作为，也有来自城市文明的冲击。传统“乡土中国”是以农户家庭为中心，具有“差序格局”，讲求“长老统治”与“礼治秩序”的“熟人社会”。亲情、友情、交情、血缘、亲缘、族缘一直是维系乡村社会稳定的结构性力量。在快速城镇化进程开启前，同一行政村或自然村的农户、宗亲、族人们围绕农业生产纽结成一个乡村群聚共同体，村民间的人情、交往非常注重“纲纪伦常”。但随着城镇化的快速推进和市场化程度的加深，广大农村地区逐渐从“熟人社会”转向“熟悉的陌生人社会”。村民之间的陌生与疏离日益加深，弱互动、低密度、弱关联的社会网络关系成为新态势。在“熟悉的陌生人社会”，“礼治”的约束力趋弱，农户、宗亲、族人间的情感联络减淡，村民们更加注重个体利益的考虑。乡村是推进国家治理体系与治理能力现代化的末端场域之一，基层政权（乡镇政府）与村民自治组织（村民委员会）是乡村社会治理的两大法定主体，但从当前村庄治理的整体能力与实际效果来看，与乡村治理体系和治理能力现代化的目标还相差甚远。村级组织是乡村治理的重要主体，当前农村社会的治权已完成了“行政化”改革，村级组织被调整成为类行政科层组织，实行层级化、专业化、职业化的管理方式，并推行了村党组织书记、村委会主任“一肩挑”统筹“村两委”全面工作的组织架构。这套新的组织架构体系虽然加强了国家权力和基层党组织在乡村的内嵌与建设，保证了整个官僚体系的运行效率，但与乡村社会治理的灵活性、综合化、整体性难以有机匹配。三、乡村社会变迁与宅基地“三权分置”、乡村振兴的关系指向1.乡村社会变迁是宅基地“三权分置”、乡村振兴的现实背景乡村社会变迁是宅基地“三权分置”、乡村振兴的现实背景。一方面，宅基地“三权分置”改革是有关农村人地关系的制度设计，宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式所涉及的村集体、农户、使用权人在当今乡村社会已发生诸多变化，也正是因为这些现实变化，才使得有效实现宅基地“三权分置”变得异常复杂与困难。另一方面，乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴在内的全面振兴。其中，组织振兴是乡村振兴的根本保障，其关键就是要实现农村党组织振兴。然而，农村基层党组织、村民自治组织和村集体经济组织其治理结构与管理方式业已发生变化，如何在加强组织振兴的同时，将在外的农村年青人招引回来，将严重分化的农民重新组织起来，将乡村文化活化起来，共同推进乡村振兴，这在当前乡村社会变迁的背景下已成为乡村振兴必然面对的客观现实问题。2.宅基地“三权分置”、乡村振兴是乡村社会变迁的必然要求乡村社会变迁中的主体结构“空壳化”、价值伦理“空心化”、乡土文化“断裂化”、乡村治理“灰色化”等是当前诸多村庄普遍存在的情形。面对这些变化境况，推进宅基地“三权分置”和乡村振兴是乡村社会变迁的必然要求。从历时态的视角而言，乡村社会变迁是一种历史性选择，虽然这种选择会出现一定程度的凋敝萧条，但总体上是向更加兴旺繁荣的维度发展。即使将来城镇化率达到70％以上，还有四五亿人在农村，无论怎么变迁，乡村社会作为重要的生产生活场域不会消失。3.乡村社会变迁与宅基地“三权分置”、乡村振兴统摄于中国式现代化城乡发展不平衡、农村发展不充分，是新时代我国社会主要矛盾的突出表现。宅基地“三权分置”与乡村振兴本质上是要消解城乡发展不平衡、农村发展不充分，实现城乡融合发展，推动中国式现代化发展。中国式现代化需要在良性循环的乡村社会变迁路径下，通过宅基地“三权分置”改革、实施乡村振兴战略助推巨大规模人口城乡双向流动、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生。四、乡村社会变迁对宅基地“三权分置”与乡村振兴的冲击（1）乡村社会变迁对宅基地“三权”功能定位的影响。长久以来，农村宅基地被作为农民的福利保障品而存在，发挥着重要的农民居住保障功能，福利保障性是农村宅基地的第一属性。随着40多年的乡村社会变迁，宅基地功能由生产性、保障性逐渐向资产性、文化性转变。在此情形下，宅基地所有权、资格权、使用权“三权”功能定位便成为宅基地“三权分置”改革需首要明确的事宜。（2）乡村社会变迁对宅基地“三权”权能配置的影响。宅基地“三权”的政治功能、社会功能和经济功能的发挥需要对宅基地“三权”权能进行合理配置。宅基地集体所有权体现的是一种政治功能。受乡村社会变迁的影响，当前村集体经济组织、村民委员会、村民小组都有些弱化，有些甚至解散，导致宅基地所有权主体虚置，宅基地政治功能无法体现。宅基地农户资格权是一项新创设的权利。但宅基地资格权究竟是应限定为具有村集体成员身份的农户，还是应该将其“去身份化”扩展至进城落户转移农民，以及在多大范围内赋予宅基地资格权主体的建房权，其在很大程度上体现着宅基地农户资格权的社会功能。宅基地使用权的放活需要盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，需要赋予宅基地转让、抵押、入股、租赁、互换、退出、赠与、继承和享有部分征地补偿收益等相对完整的用益物权权能，释放宅基地的经济功能。（1）对农村产业转型升级的影响。一方面，随着农民职业的高度分化，农业生产联合经营和家庭式农场、农民专业合作社成为越来越多农村地区发展农业生产的新态势。另一方面，面对大量的撂荒抛荒农地、闲置宅基地和闲置住宅，一些返乡创业农民、农村新乡贤、社会资本等越来越多的进入农村产业领域，在农村从事着农村电商、乡村旅游、餐饮民宿等。同时，由于大量青壮年农村劳动力转移到城镇，农村劳动力相对过往也变得较为紧缺，日常进行农业耕作与种养殖业的多为留守老人与部分妇女，大多缺乏从事传统农业转型升级所需的专业知识与技能，无法满足农业农村现代化发展的要求。（2）对农民居住理念选择的影响。大规模农村人口的乡城转移以及长期的城乡互动，乡村社会变迁日益更新着农民居住选择理念。一方面，进城务工农民和进城落户农民长期工作生活居住于城镇，他们深深体悟到城镇生活的便利性、城镇住房的舒适性以及城镇工作的多样性等优越感，他们更倾向留居安家于城镇。另一方面，随着城乡互动交流的频繁，城镇生活对乡村生活的影响愈发深入，留守农村居民的居住理念也发生了较大变化，在农房建设与户型设计、农村卫生与生态环境等方面越来越注重宜居性。此外，部分在城镇无住房困难的“候鸟农民”“两栖农民”和城镇落户定居农民，基于农村住房的拥有或继承、乡土情怀、休闲养老等原因，他们更不愿意流转退出其闲置宅基地和闲置住房，选择继续保有以便于在重要节事时或返乡休闲时居住，居住农村田园俨然成为选择第二居所的时尚考虑。（3）对农村乡土文化传承的影响。农村乡土文化是一种具有浓厚乡土气息、草根精神和地方特色的“土味文化”。一方面，乡村的变化导致传统乡土文化传承后继无人。另一方面，由于乡土文化的生产者和消费者越来越多地向城镇转移，一些新生代农民多出生和成长于城镇，他们对传统乡土文化的“草根性”往往缺乏切身理解，而由其创作的新兴乡土文化往往脱离乡村实际。再一方面，信息化手段、城镇化消费和市场化理念在乡村社会被越来越多的农民所接受，这既加速了农村乡土文化的创新和传播，还加剧了对农村乡土文化内容生产与创新方面的需求；但也出现了一定程度的对农村乡土文化的过度城镇化消费和过度市场化开发，使得农村乡土文化的保护与传承乏力，甚至出现农村文化地域特色泛化、草根土味异化的情形。（4）对农村社区建设治理的影响。乡村社会变迁对农村社区建设治理的影响主要体现在治理主体、治理客体、治理资源、治理方式四个方面。一是农村治理主体的多元化，越来越多的 “三农”工作队伍和返乡农民、农村乡贤、农村就业大学生等群体加盟农村。二是治理客体的立体化，乡村社会变迁对农村社区建设的治理提出了更高要求，不仅要治理村两委、村民、农村传统公共事务，还要治理一些农村非传统公共事务。三是治理资源的价值化，大量农村人口乡城转移后，农村可供治理的最大资源就是被抛荒撂荒的承包农地以及农村集体经营性建设用地、闲置宅基地和闲置住宅。如何盘活利用这些土地资源便成为农村治理的一项重要课题。四是治理方式的规范化，进城务工农民、农村就业大学生、返乡创业者、农村乡贤等群体给农村带回了先进的企业化工作经验、信息化工作流程，这在一定程度上推促了农村治理方式的规范化。（5）对农民收入来源拓展的影响。乡村社会变迁背景下，一方面下乡社会资本、返乡创业者等通过在农村投资兴业，为农村富余劳动力提供就业岗位，农民可通过就近就业获取工资性收入。另一方面，对于已向城镇转移的农民的承包农地和部分抛荒撂荒农地，可进一步向少数种田能手和大户、专业农业生产经营组织等转包集中、流转租赁，通过开展家庭式农场、职业化耕种生产等方式增加农民的农业生产经营性收入；对于一些“空心化”农村，实施农村土地综合整治后节余的集体经营性建设用地，不仅能够以对外租赁、合作入股、联合经营等方式，也可通过建设用地指标交易等方式获取土地增值收益，增加农民土地股权分红收入；对于闲置宅基地和闲置住宅，可通过有偿退出，通过开展餐饮民宿、创意办公、文化体验、对外租赁等方式加以盘活利用，从而获取农民住房财产性收入。（6）对政策协同路径选择的影响。实施乡村振兴战略的制度保障是建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这也就意味着要着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端。乡村社会变迁对城乡融合发展政策协同路径选择的影响主要有：一是影响农业转移人口市民化，一方面，部分进城落户农民不愿意让渡土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权；另一方面，农民工特别是新生代农民工城市融入困难。二是影响城市人才入乡，原籍农村大学毕业生、外出农民工及经商人员不愿回乡创业兴业，高校毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用的意愿偏低，城镇教科文卫体等工作人员服务乡村的积极性不高，规划、建筑、园林等设计人员入乡比例过低。三是影响农村土地制度改革，包括农村承包地制度、农村宅基地制度、集体经营性建设用地入市制度，以及与此相关的乡村金融服务体系等的改革与完善。四是影响城乡基本公共服务普惠共享，包括城乡教育资源均衡配置、城乡统一的社会保险制度构建、城乡社会救助体系统筹等。五、宅基地“三权分置”与乡村振兴对乡村社会变迁的响应
1.价值选择：乡村社会变迁对宅基地“三权分置”的牵引宅基地“三权分置”改革是农村宅基地制度改革的核心，对乡村振兴、城乡融合发展具有重要制度性作用。基于乡村社会变迁对宅基地“三权”功能定位和权能配置产生的冲击影响，宅基地“三权分置”的价值选择便成为其对乡村社会变迁的首要响应。在乡村社会发生巨大变迁的背景下，宅基地功能已逐渐由生产性、保障性向资产性、文化性转变，宅基地“三权”分别承载着重要的政治功能、社会功能和经济功能。这意味着宅基地“三权分置”改革须在价值选择上对此作出明确的响应，即公平、效率、稳定应成为宅基地“三权分置”的价值追求。2.协同意旨：乡村社会变迁对全面推进乡村振兴的牵引乡村振兴是一项复杂系统工程，涉及农村经济、政治、文化等诸多方面。全面推进乡村振兴，重点是抓好产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。而乡村社会变迁在农村产业转型升级、农民居住理念选择等方面已对乡村振兴产生了诸多正向冲击影响。总体来看，乡村社会变迁对全面推进乡村振兴的牵引就在于明晰乡村振兴与城乡融合发展的协同意旨，全面推进乡村振兴须在协同意旨上对乡村社会变迁做出明确的响应，即保持目标的一致性、过程的联动性应成为乡村振兴与城乡融合发展的协同意旨。中国土地政策与法律研究中心主任 | 朱道林
审核 | 王健
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