健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，中央农村工作会议为何强调？

文摘 2023-12-27 12:00 北京

中央农村工作会议日前在北京召开。会议分析了当前“三农”工作面临的形势和挑战，部署2024年“三农”工作。会议提出，加强耕地保护和建设，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，适当提高投资补助水平。

如何健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系？如何优先发展东北黑土地区等3个地区的高标准农田？记者日前采访了自然资源部土地工程技术创新中心主任、二级研究员郧文聚，农业农村部农村经济研究中心副研究员胡钰。

守住耕地这个命根子，加强耕地保护与建设

“刚刚结束的中央农村工作会议再次重点强调，要守住耕地这个命根子，加强耕地保护与建设，并做出了明确部署。”郧文聚说。

郧文聚指出，首先是坚决整治乱占、破坏耕地违法行为，确保耕地数量有保障。“改革开放以来，中央三令五申加强耕地保护，但实际效果并不令人满意。”第三次全国国土调查发现，2009—2019年间，全国耕地净减少1.13亿亩。“南方一年两熟、一年三熟耕地，特别是水田大量减少，北方一年一熟旱地，特别是需要调水灌溉的耕地增加，1.75亿亩耕地‘非粮化’转为林地、园地。一些地方侵占永久基本农田建房屡禁不止。”因此，必须“严格执法”，打赢耕地数量保卫战。2021年、2022年连续两年，全国耕地实现了净增长。

其次，加大高标准农田建设投入和管护力度，适当提高投资补助水平，确保耕地质量有提升。“维护国家粮食安全，不仅靠稳定的耕地面积，也要靠不断提升的耕地质量。”郧文聚表示，充分发挥良田、良种、良法、良机的综合集成效应，良田是基础。我国已经建成10多亿亩高标准农田，实现了旱涝保收、高产稳产。“中央要求把15.46亿亩永久基本农田逐步建成高标准农田。这将要建设的5亿亩高标准农田，自然条件相对较差，必须付出更大的建设成本。”高标准农田不仅需要高标准建设，更需要高标准管护。“这也需要根据需要予以保障。因此，必须落实‘数质并重’，切实提高耕地质量，稳步扩大耕地抗灾防灾基础能力，有效应对‘极端农业气候灾害’常态化。”

第三，优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田。郧文聚表示，尽管我国耕地保有量有19亿多亩，但真正与作物生长期相匹配的气候资源、土壤资源并不丰厚。“迫于吃饱饭的压力，我国不得已耕种了不少本不该开垦的边际土地，致使耕地退化普遍发生。”而得天独厚的黑土地、平原地区、大中小型灌区的耕地并没有得到有效的特殊呵护，甚至成为“非农化”“非粮化”的重灾区。因此，必须“系统推进”耕地保护，突出对自然生态本底条件优越地区耕地的特殊保护，稳定优势、优质粮菜作物产区。“耕地保护，生态为本。耕地格局大位移带来的耕地生态变化，不能再继续下去了。必须突出‘永续利用’，着眼长期稳定可利用要求，切实加强耕地生态保护。”

最严格的耕地保护，必须建立在数量、质量、生态三个基本支撑点之上

中央农村工作会议提出，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，强调扎牢制度的笼子。

郧文聚指出，耕地保护制度最大的特点是“三位一体”，数量是前提、质量是关键、生态是根本。“没有数量的质量是无法保障口粮绝对安全的，难以想象一人不到一亩耕地，就能够建设粮食强国。没有质量的数量同样是不靠谱的，难以想象15.46亿亩永久基本农田都是望天田、雨养农业，还能够为14亿人提供充足的农产品保障。”粮食生产的95%以上是在自然开放空间中进行的，作物生长离不开阳光雨露滋润，没有自然生态格局安定的耕地，同样是不可想象的。

“最严格的耕地保护，必须建立在数量、质量、生态三个基本支撑点之上，缺一不可。”郧文聚强调。

制度管根本、管长远。郧文聚指出，完善最严格的耕地保护制度，关键中的关键是不断更新迭代、健全完善制度建设。“不好用、不管用、不会用、不敢用的制度，不管怎么逻辑严谨、用词考究，也终究是‘空制度’、是‘稻草人’。”

“耕地保护制度规范多个不同的利益主体，只有法度、缺乏温度的制度，不可能经得起历史检验。”郧文聚告诉记者，“当下，恢复耕地政策就迫切需要创新，跨区域耕地补偿政策也需要创新。浙江20年‘千万工程’实践所提供的方法论，非常值得各地耕地保护制度创新借鉴。”

走人与自然和谐共生的耕地保护道路

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。胡钰表示，“党中央高度重视耕地保护问题，习近平总书记对耕地保护和耕地质量提升念兹在兹，在出席重要会议、实地考察调研等不同场合，反复强调要落实最严格的耕地保护制度。”胡钰认为，2023年中央农村工作会议中提出了加强耕地保护和建设，健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。“不仅强调了耕地保护作为系统工程，要突出量质并重、系统推进、永续利用等重大要求，更是体现出耕地保护要遵循人与自然和谐共生的中国式现代化道路。”

量质并重，是耕地保护和建设的根本要求。胡钰表示，党的十八大以来，党中央先后实施农田水利骨干工程、高标准农田建设工程、黑土地保护工程、耕地土壤污染治理和修复工程等，划定耕地和永久基本农田保护红线，建立省级党委和政府落实耕地保护责任制。这一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势，耕地质量得到有效提升。

生态保护，是耕地保护和建设的重要内涵。胡钰介绍说，在推进耕地保护和建设的实践中，无一不体现出关于生态保护的要求。2021年9月，《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》正式印发，“其中明确通过田块整治、土壤改良、灌排沟渠和田间道路配套等综合措施，不断改善农田基础设施条件，集中力量打造集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田。”在黑土地保护工程中，大力推进保护性耕作，通过“秸秆覆盖、免耕少耕”的耕作方式，更加强调资源循环，农田生态多样得到有效恢复，土壤有机质显著增加，同时实现防风固土、抗旱保墒、节本增效的效果。“在耕地占补平衡中，自然资源部明确要求禁止在生态保护红线、湿地、河道湖区等范围开垦耕地。”

胡钰告诉记者，“良田无晚岁，膏泽多丰年。”打造“良田”的背后蕴含着中华传统农耕文明“天地人”和谐统一的理念，更是中国式现代化的重要体现。要进一步加强耕地保护建设，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚持粮食产量产能、数量质量、生产生态一起抓，将耕地保护与农田生态功能提升、国家生态环境安全互融互促，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，筑牢中华民族永续发展的根基。

来源：中国环境APP

中国土地政策与法律研究中心主任 | 朱道林

审核 | 王健

编辑 | 吴昭军

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