摘  要

海域使用立体分层设权既要满足效率用海的要求，亦要兼顾权属清晰的原则。以海域天然层次进行物理划分并设立多层海域使用权的方式和在同一海域设立多个空间范围一致海域使用权的方式，都不能同时回应效率用海和权属清晰要求。空间划分应当以用海项目和用海方式之差异为基础，在宗海空间内对用海项目的用海空间、立体用海层空间和可兼容用海层空间进行划分，明确宗海内用海项目的内部和外部可兼容用海层空间。底土下方断层空间的用海项目应当设立单项海域使用权；宗海内存在用海空间为底土至水面全部空间的用海项目时，应当采用单一海域使用权模式，由海域使用权人采用租赁的方式为兼容用海人设立兼容用海权；宗海内用海项目只使用底土至水面部分空间时，应当采用复合海域使用权模式，由兼容用海人分别取得纵向空间范围不一致的海域使用权。

伴随陆地空间和资源持续消耗，人们逐渐将目光投向占据地球表面70%的海洋以及其他隐藏资源。海洋经济活动呈现出高增速和多样化态势，对海洋空间的需求随之增加。不仅传统用海项目正在持续加大对海域空间的占据，新兴的新能源项目对海域空间的需求也伴随着科技进步而急剧增长，迫使人们对海域立体开发从理论逐步走向实践。海域立体开发又称多用途用海，是指在同一海域空间中整合不同海洋经济活动，以达到空间集约、基础设施设备等技术共享、开发成本和风险控制等目的。海域使用立体分层设权是海域立体开发背景下海域空间资源优化配置的实现路径，是国家推进自然资源资产产权制度改革的任务之一，目的是契合“五个用海”指导思想，实现优化海洋开发空间布局和提高海域资源利用效率。目前国内对海域立体开发的学术研究多集中技术层面，只有少数学者在法律层面对海域立体开发背景下的分层设权模式进行探讨，即主要从空间权独立、海域天然层划分结合用海方式、用海项目功能性兼容的角度来构建分层设权模式。然而，本文认为，现有分层设权模式存在空间划分不合理或者产权不清晰的问题，不能有效实现海域空间资源优化配置目的。因此，有必要从同时满足提高用海效率和权属清晰之目的出发，对海域空间划分与设权模式进行重新建构。本文拟从海域使用权空间属性和范围识别出发，对海域立体开发分层设权之法理和现实依据、划分思路与设权路径等议题进行深入研判，期冀构建我国新型海域空间划分与设权模式，并就我国现行相关实定法如何回应这一新模式提出相应的对策。

一、逻辑前提：海域使用权的属性和范围的辨识

1.1 海域使用权的空间属性和资源属性

建设海洋强国是我国重要的战略任务。海域开发利用承载了推动国家经济发展、建设海洋强国的经济功能，也面临着人民利用海域创造美好生活的现实需求，但由于海域国家所有权不具有市场流通性，无法直接进入产权市场，故而，为实现海域所有权与市场经济接轨的目标，我国创设海域使用权，在维护海域国家所有的同时，赋权私主体参与海域开发利用。

《海域使用管理法》和《民法典》均规定我国海域归国家所有，从民法层面规范了海域国家所有权。但学者们对“海域国家所有权”性质的认识并不统一。如海域所有权人不享有直接对海域进行开发利用的权益，国家作为所有权人在海域所有权下被赋予的是保护海域的责任义务。或者海域所有权的出现是为了解决用海主体的利益冲突，实质上是对海域的垄断。亦有学者从自然资源的角度对国家所有权进行剖析，提出国家作为所有权人，享有的是管制权。不可否认，海域国家所有权在社会主义公有制下具有公权性质，但是“对自然资源国家所有权的定性，需嵌入整个自然资源权利链条中”，从《宪法》第9条到《民法典》第247条再到第328条，海域国家所有权已经完成了从全民所有形态向宪法上所有权、私法层面权利的转换。海域所有权人兼具管制和保护的责任，但除此之外，已经转化私法层面的海域所有权人设立海域使用权的行为本身，与民法上其他不动产所有权人设立用益物权没有本质不同。

通说认为海域使用权是由海域所有权派生的用益物权。海域所有权人有依其意思分离出海域所有权中蕴含权利的若干权能，由海域使用权人实际享有，海域使用权人对海域享有占有、使用及收益的权能。而海域本身就是一个充满资源的立体空间。海域所有权和海域使用权中的海域系指“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”，是“一个包含水体、水文、大气、生物等要素的立体空间，包括特定范围内的连续海水水体空间，覆于水体以上一定范围内的大气圈空间、盖于水体之下的底土及底土之下的空间等”。海域空间内富含各种资源，有海水本身所含的生物和矿物质、海床和底土的海底土壤、水面的空气等。但是，海床、底土及底土下蕴藏的矿产资源，不属于海域使用权的客体范围。根据《中华人民共和国矿产资源法》第3条第1款规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”该法制定于1986年，彼时立法没有考虑未来海底矿产资源开发问题。本文认为，法律虽然未对海床、底土及底土下方的矿产资源的权属进行规定，但是对法律条文的解释应当结合时代和环境的客观发展，因此“地表或地下”应被扩张理解为“地表或地下，海床、底土及底土下”，即海床、底土及底土下的矿产资源属于国家所有，不因其所依附的海域使用权的不同而改变。

不同海域使用权对空间和资源的利用程度不一。首先，任一海域使用权均需要利用特定空间，但对于空间内资源而言，是否利用、利用何种资源、如何利用则需依据用海目的而定。比如，养殖用海需同时利用空间和海洋动植物资源，而工业用海则着重对空间的利用。其次，不同海域使用权的空间利用程度不同。填海造地项目和海底输油管道项目对空间的利用程度和纵向范围差异显著。再次，同一海域使用权对空间利用存在时间差异。如跨海大桥或海上光伏，在桩基建设阶段对海域底土海床利用较多，但是建成之后，除桩基本身所占据的海域空间外，其主体主要位于水面及水面上方空间。综上所述，海域使用权是权利人对特定海域空间及空间内蕴含资源进行占有、利用和收益的权利，兼具空间和资源双重属性。

海域使用权的上述属性与土地使用权类似。基于土地利用而形成的“用益物权，有宅基地使用权、建设用地使用权、承包经营权”，其中宅基地使用权和建设用地使用权主要是利用地表及地表上下的立体空间，而承包经营权则同时利用空间和土地自身所蕴含的土壤、微生物等资源。换言之，海域使用权与土地使用权本质上均是对空间及空间内资源的占有、使用和收益的权利，同属于用益物权。有学者认为海域使用权的母权应当是土地所有权，否则无法调和填海造地后海域使用权变换为建设用地使用权后用益物权吞噬母权海域所有权的悖论。填海项目竣工后形成的土地归国家所有。诚然，填海行为呈现出海域使用权行使之后消灭海域使用权的表征，使用添附制度难以解释周延，但是，从所有权消灭这一角度观察，海域转变成土地实则是海域的灭失。填海造地背后需探究的是国家作为海域所有权人是否有权将全民所有的海域消灭的问题，而不是海域使用权吞噬海域所有权的问题，不能以此否认海域所有权和海域使用权的独立性。

前述学者“海域使用权的母权是土地所有权”的观点未得到普遍认可。本文认为，海洋是陆地的延伸是源自“广义土地”的概念以及国家通过陆地权利扩张而对邻接陆地的海域享有控制权的领海概念，但是我国民法体系下，土地作为使用权的客体时，其内涵和外延并不及于海域之上，一方面《民法典》在所有权分编分别规定海域和城市土地及法律规定的其他土地属于国家所有，在用益物权分编分别规定海域使用权、建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权，无论从文义解释还是体系解释均无法得出海域使用权的母权系国有土地所有权的结论；另一方面现行土地使用和管理的相关法律规定并未对海域进行规范，如果让海域适用土地开发利用的相关制度，将不可避免地导致法律适用上混乱与冲突。换言之，我国法律语境下的海域使用权与土地使用权的内涵和外延并不一致。

1.2 海域使用权的空间范围

利用三维定位技术，以数据形式可以明确海域使用权的空间范围。横向范围以宗海界址线为准，纵向范围包括水面、水体、海床和底土。有学者主张水面是水体的表面，对水面的利用本质上是对水体的利用，因而水面不能成为海域使用权的客体，这样的观点难谓合理。正如地表是土地表面一样，在地表种植农作物或者建设房屋必然会使用地表和与地表连接的上下空间。对土地空间的利用是无法完全割裂地表和土地的。同样，“水面”并不是平面的，而是一个立体空间，包含水面相连垂直上下的空间。对水面的利用也同样涉及对水面上下一定空间的利用，对海域空间的利用也无法完全割裂水面和水面之外的海域空间。水面当然属于海域使用权的空间范围。不过，值得探讨的是，水面上方断层空间，和底土下方空间是否属于海域使用权的空间范围呢？

本文认为，水面上方断层空间不应当划归海域使用权的空间范围。原因在于，未来对空中断层空间的利用是海域和土地共同面临的课题，尽管海域和土地有地理差异，但是两者上方的断层空间本质一样，均是与地球表面不相连的大气空间。如果将对海域上空断层空间和土地上空断层空间的利用分别划为海域使用权和土地使用权，则使得对同一类空间使用需要适用不同的法律规定。

但是，底土下方空间应当属于海域使用权的空间范围。因为对底土的利用无法避免对底土向下连续延伸空间的利用，正如地表建筑需利用地表下方一定的空间。而对底土一定深度以下的断层空间的利用，通常涉及矿业或在底土下方断层空间进行建设，需要从海床着手施工，无法在不使用底土上方海域的情形下进行。将底土一定深度以下的断层空间纳入海域使用权的空间范围，可以更好地规范和管理海底空间开发。

二、现实考量：海域立体使用分层设权的空间划分依据

海域使用权的空间可分性和用海方式的可兼容性是海域使用立体分层设权的两个不可或缺的考量因素。

2.1 海域使用权的空间可分性

（1）海域使用权的空间范围是有限的

海域使用权的空间范围包括水面、水体、海床、底土、与水面相连垂直向上一定高度的空间及底土下方空间，但此处的“海域使用权”是抽象的概念。具体海域使用权是以特定用海方式为基础享有的用益物权，擅自改变海域用途的海域使用权人拒不改正的，其海域使用权将丧失。具体海域使用权的空间范围是有限的，可以从两个方面来理解。

其一，具体海域使用权需利用的空间范围有限。任一具体海域使用权的设施、设备、构筑物、建筑物所占据抑或使用的空间范围根据用海项目而定，这是一个确定且有限的空间范围。除填海造地项目，其他用海项目较少需利用某一宗海全部空间。如网箱筏式养殖、浮鱼礁、其他浮动式构筑物、开放式港地等用海空间为水面和水体；跨海桥梁桥面用海空间为水面；海底隧道、海底场馆等用海空间为海床和或底土。

其二，具体海域使用权的空间范围应当被限制。海域和土地在立体开发分层设权层面面临同样的理论障碍，即权利人从国家处获得的使用权可以支配的空间范围有多大。本文认为，海域或土地使用权人的权利范围应当“以满足实际利用的空间为限”，否则用海论证和城市规划等便沦为空谈。如果使用权人有权利用的空间在纵向上没有范围限制，那么海域或土地的立体开发主体便被限制在特定使用权人之上。在特定使用权人不予进行立体开发时，海域或土地的立体开发便无从谈起。国家除非采用“征收”制度，否则难以对相应的海域或土地进行重新分配开发利用，这显然不符合自然资源集约、绿色、可持续开发政策。因此，海域使用权的空间范围在纵向上应当被限制，以满足用海实际利用或拟利用的空间纵向高度为限。

（2）海域使用权的空间可以纵向划分

海域使用权空间的划分有横向和纵向两个维度。横向上体现为“通过现代技术手段，可以对海域进行划区、编号，或者划分为若干单元”的宗海。纵向上的划分包括对水面、水体、海床和底土进行天然层划分，也包括对底土下方空间和水体的划分。对海域底土下方空间和水体的纵向划分具有现实意义，因为海域底土下方存在可利用空间，而不同深度的海水营养价值不同，可以用于不同海洋生物的养殖。

（3）海域所有权人有权对海域空间进行横向和纵向的划分

前述论及，海域所有权是海域使用权的母权。海域所有权人有权依其意思分离出海域所有权中蕴含权利的若干权能，由海域使用权人实际享有。海域所有权同样具有所有权对物的支配权。所有权的支配性决定了海域空间的可分性。海域所有权人有权对海域进行横纵划分，这是所有权支配性的应有之义。现有法律并未规定具体海域使用权空间范围是该特定海域从水面到底土的全部立体空间，海域所有权人有权对海域空间进行横纵划分，并将不同空间范围的海域授予给不同的权利人享有用益物权。

2.2 用海方式的可兼容性

不同用海项目对空间纵向高度和资源的需求各异，海域使用权之间可以共享空间，实现兼容用海。

同类用海项目可以进行立体开发，例如，需人工投饵喂食的动物、以浮游生物为食的贝类生物、部分藻类，以及生活在靠近海床和海床浅层中的动物，可以养殖于一个综合系统中，在同一海域纵向分布，这种养殖模式既提高了养殖空间容量，同时也结合了生物特质达到一定程度上的可持续生产。这类养殖模式涉及对海域的立体综合利用，是养殖用海集约开发的典型代表。

不同类型的用海项目可以从“空间排他性、用海活动安全性、海域环境质量、空间连续性等方面考虑，以检查涉海兼容情况”。兼容用海并非停驻于理论，其在国内外的均有实践，如平潭深远海养殖海上风电融合发展实验项目中海上风电和海上牧场的兼容用海项目等。目前，欧洲很多国家开始在已开发的海上发电项目的同一海域开展深海养殖项目。

三、法理检视：现有海域立体使用的空间划分与设权模式之反思

部分学者对海域如何分层设权进行了探讨，总括来说有三种模式：海域使用权和海域空间权分离模式；水面、水体、海床和底土分层设权模式；功能型海域使用权模式。这几类模式都存在一定局限性，侧重于设权，而对空间划分未予同等重视，呈现的分层设权效果无法同时兼顾高效用海和权属清晰两大目标。

3.1 海域使用权和海域空间权分离模式

我国空间权的概念起源于土地立体开发研究的学术讨论，学界对空间权之性质内涵尚未形成共识，有新型物权说、建设用地使用权说、综合物权说。海域使用权和海域空间权分离模式比较接近“新型物权说”，该模式认同海域使用权的空间范围以实际使用为限，但是海域空间权和海域使用权相互独立，海域使用权人并非当然取得海域空间权。

该模式在理论逻辑上稍欠周延。其一，该模式认可海域使用权的空间范围应以实际利用为限，但是未认识到抽象和具体的海域使用权的空间范围并非一致。具体海域使用权有空间范围限制，不属于具体海域使用权的空间原则上可由所有权人另行分配给其他用海人享有另一具体海域使用权。其二，海域使用权内在的对其空间范围内空间所享有的权利是海域使用权的主要权能之一。海域使用权人将其部分空间以租赁方式或转让交由他人使用时，其本质是由他人实际对该部分海域占有、使用和收益，他人取得的是使用海域的权利或海域使用权。其三，海域使用权下对海域空间利用的权利，与水面上空断层空间权并非属于同一个概念范畴，前者是海域使用权的权能之一，后者是一个新的权利领域，应当予以区分。其四，“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠”并没有“对空间权作出暗示”。并非所有的用海项目都需要申请海域使用权，临时用海未达到三个月以上期限，并且对安全或其他用海活动不存在重大影响的，无需申请海域使用权或办理临时海域使用证。该规定的重点是海域使用权人对非排他性的用海活动，有相应的容忍义务。如果海域使用权人为了提高自身海域的利用效率而不得不进入相邻海域，在不存在排他性使用时，相邻海域使用权人应当容忍，此时可由相邻制度调整。若存在排他性使用的情形，可以参考地役权制度与相邻海域使用权人协商签订役权合同设定不动产役权。此处无须设置空间权而弃用相邻关系制度和役权制度。

3.2 水面、水体、海床和底土分层设权模式

该模式提出海域使用权应当按照用海项目具体使用的水面、水体、海床还是底土分别设权。以海洋纵向上天然分层结合用海方式进行划分设权的模式，有可参考之处。但是该模式忽视了三点，首先，用海项目的立体用海层空间和用海空间并不完全一致，其次，水体和底土本身亦可纵向进行划分，再次，用海项目对空间的利用存在时间维度上的差异，因而使用该模式对用海效果最大化的帮助存在局限。

首先，如此分层设权看似可以清晰地展示具体海域使用权的空间范围，实则不然。用海项目的立体用海层空间和全部用海空间不一致时，分层时究竟按照哪种来划分？如果以前者所处的天然层划分，用海项目的海域使用权空间将小于其全部用海空间，不能满足权利人的用海需求；如果以后者所处的天然层划分，则没有考虑用海项目之间可以交叉层叠用海的可能。其次，不同用海项目同时使用水体或底土不同深度空间时，取得的都是水体使用权或底土使用权。此时，使用权的空间范围仍须进一步明确。最后，海域使用权的设立早于实际用海，建设类用海项目的用海方式存在时间维度上的变化，建设期间和建设完成后的用海范围并不一致。此类用海项目在申请海域使用权时，需使用几乎全部宗海空间，只能设立“综合海域使用权”，显然并不存在兼容用海余地。事实上，建成之后的立体用海层空间只是部分宗海空间，具有兼容用海可能。

3.3 功能型海域使用权模式

功能型海域使用权模式的思路是摒弃以特定物理空间的排他性支配作为权利核心，按照经济资源可区分可兼容的方式，让不同海域使用权拥有同一海域空间。该模式可以有效解决兼容交叉用海的实际需求，但忽略了不同用海项目对海域空间的排他性占用需求，以牺牲权属清晰为代价追求用海效率的模式，值得商榷。

海域空间的排他性占有是指海域使用权人必须独占性使用部分海域空间，该空间关乎海域使用权能否完满行使。宗海内设立多个海域使用权却不对空间进行划分，各兼容用海的海域使用权人之间权属不清晰，容易产生争议。因为，该模式下，宗海内每个海域使用权的空间范围一致，但是海域使用权人并无使用整个宗海的权利，而是仅能在有限的空间内行使完全的海域使用权，否则会对宗海内其他海域使用权人造成严重影响。为了解决权属不清可能引起的争议，使用该模式时，需在设立各个海域使用权时对权利的边界进行具体规定，这一前提下，不进行宗海内的空间划分而设立多个海域使用权将失去意义。

综括上述模式，学界对海域立体开发分层设权虽有一定探讨，但上述几种划分与设权模式在平衡高效兼容用海和权属清晰上均存在不足。

四、应然表达：海域立体使用的空间划分与设权模式之选择

海域使用立体分层设权的目的是在兼容用海的情况下，各权利人在行使海域使用权时既可以保障自身权利，同时也不会因行使权利给其他兼容用海权利人造成重大影响。通过对学界现有海域开发分层设权模式的探讨可知，海域立体开发背景下的分层设权中，合理的空间划分和清晰的权属设立均不容忽视，二者重要性相同，缺一不可。

基于海域使用权的空间属性，对海域空间进行合理划分，可以为后续设权提供依据，进而避免权利交织引发不必要争议。以不重叠为标准对空间进行横纵划分，虽然在一定程度上增加了用海密度，但是不能达到最大集约的效果。本文认为，空间划分是否合理应当结合具体用海项目的用海方式和用海空间差异来判断。

根据自然资源部发布的《海域立体分层设权宗海范围界定指南（试行）》规定，立体分层设权项目所占特定立体空间根据项目主体工程所占海域空间或用海空间所使用的主要海域空间界定，按水面、水体、海床和底土分层界定用海空间。自然资源部对用海项目的立体用海层空间作如上区分，系为了明确某一海域使用权的立体用海层空间和可兼容用海层空间，为立体兼容用海提供参考，以及便于登记和统计。从自然资源部公布的各个用海示意图来看，多数海域使用权的空间范围纵向跨越多个天然层，而立体用海层空间并非海域使用权的全部空间范围。换言之，海域使用权的空间范围和海域使用权的立体用海层空间范围并不一致，前者大于后者。

因此，本文认为海域使用立体分层设权应将水面、水体、海床和底土这四个自然层作为纵向参考纬度以明确与区分某一用海项目的立体用海层空间和可兼容用海层空间。海域使用立体分层设权应当分步进行：第一步，按照具体用海项目的用海方式，明确用海项目的宗海空间、用海空间、立体用海层空间和可兼容用海层空间；第二步，根据用海项目所占据的海域纵向位置以及可兼容方式对底土至水面的空间分别适用单一海域使用权模式或复合海域使用权模式，而底土下方断层空间在利用时设立单独的海域使用权。

4.1 海域立体开发利用如何划分空间

海域使用权以用海论证作为获权前提，因此具体海域使用权设立之前，海域空间中可能存在设施、设备、构筑物、建筑物抑或可能被具体使用到的海域空间的大致范围是可以明确的，即宗海、海域使用权、立体用海层和可兼容用海层的空间可以被预判。本文认为，在海域立体开发背景下，空间划分系在宗海空间内对用海项目的海域使用权空间、立体用海层空间和可兼容用海层空间进行划分，进而明确宗海内可以兼容用海的空间范围。

（1）宗海空间

宗海是海域使用权登记的基本单位，是权属界址线所封闭的用海单元。宗海空间应当是平面权属界址线内的全部海域空间，上至水面以及水面上方一定高度的空间，下至底土及底土下方空间。

（2）用海空间

用海空间即海域使用权空间，空间范围依用海方式而定，由立体用海层空间和内部可兼容用海层空间组成，是该用海项目在用海活动中所需占有或使用的空间。除填海造地项目外其他用海项目均没有使用宗海全部纵向空间。以建设类用海为例，尽管海域建筑物占据了底土、海床、水体、水面及水面上方一定高度的空间，底土下方仍存在可开发空间。

有学者提出在海域立体开发时海域使用权的物理空间和权利空间是不同的，而主要空间与权利空间对等。前述所谓“”“物理空间”，其实就是本文所指的用海空间。如前文所述，任一海域使用权均需要利用特定空间，海域使用权的行使必然涉及对海域空间的利用，海域使用权的权利空间应当与用海空间一致，只是用海空间中权利分布并不完全一致。有学者提出从所有权到排他权和容他权再到共有、用益权和临时占有和使用的三层权利构造模式。容他权体现了权利人对财产权的某种安排，在不涉及处分的场合，用益物权作为财产权的一种，也存在排他权和容他权。海域使用权人在不违反海域功能区划规定和不改变用海目的时允许他人进入其支配海域进行一定排他性的海洋经济活动，本身就是容他权的体现。立体用海层空间是海域使用权排他权的主要行权空间，而内部可兼容用海层空间作为可以共享的空间则是容他权的主要行权空间。海域使用权在立体用海层空间、内部可兼容用海层空间和外部可兼容海层空间的“排他权和容他权”的强弱程度不同，但是海域使用权在整个用海空间，即物理空间都是存在的，而不是仅存在于前述的“主要空间”。

（3）立体用海层空间

立体用海层空间是该海域使用权的主体工程所占海域空间或用海活动所使用的主要海域空间。具体海域使用权必须占据一定的海域空间，否则该具体海域使用权无法行使。立体用海层空间关乎海域使用权是否能够行使，是海域使用权人享有排他权的空间。任何人非经海域使用权人同意不得侵入立体用海层空间，海域使用权人有权在他人进入其立体用海层空间后主张排除妨害，要求侵入人退出立体用海层空间。

（4）可兼容用海层空间

可兼容用海层空间是可以交叉用海的海域空间。可兼容用海层空间有两个层面的界定：宗海立体范围内除海域使用权空间范围外的其余空间；海域使用权空间范围内除立体用海层空间外的其余空间。我们将前者称为“外部可兼容用海层空间”，后者称之为“内部可兼容用海层空间”。既存一个海域使用权的情况下，宗海内的全部可兼容用海层空间包括外部可兼容用海层空间和内部可兼容用海层空间。

但是，值得注意的是，填海造地工程建成之后形成土地，原本的海域空间已经完全消失，此时对该土地地下和地下空间的利用，应当适用建设用地使用权制度，而非海域使用权制度，因此填海造地项目建成后原则上不存在兼容用海。但是，填海造地项目建设过程中，如果存在对该海域空间底土下方的空间的利用项目时，仍然应当适用海域使用立体分层设权的相关制度。此时，底土下方的空间属于外部可兼容用海层空间。

4.2 海域立体开发利用如何设权

通过上述方法进行宗海空间划分后，用海项目的用海空间、立体用海层空间和可兼容用海层空间的范围均得以明确。立体开发背景下的设权应结合前述几种空间范围之间的差异，用海空间占据的宗海空间位置，以及海域开发现况进行。

用海项目按照其用海空间所处海域纵向位置，可分为三种类型：底土下方断层空间型、水面至底土全部空间型、水面至底土中部分空间型。

海域根据开发现况可分为既存海域使用权和未设立海域使用权的海域，前者称之为“非净海海域”，后者称之为“净海海域”。非净海海域进行立体开发时，应当适当兼顾考虑既存海域使用权人的权益，在法律未做调整之前，应当认为已取得海域使用权的权利人对宗海全部海域空间享有利用的权利。此时，并不存在外部可兼容用海层空间，而仅存在内部可兼容用海层空间。净海海域本身不存在既存的使用权和使用权人，不存在前述非净海海域的现实困境。净海海域使用分层设权时，同时存在外部可兼容用海层空间和内部可兼容用海层空间。

不过，值得提出的是，除非以立体综合开发利用为目的的兼容用海综合项目，其他非净海海域，通常只存在一个用海项目。建设用海项目对海域空间的利用是分阶段的，在建设过程中对海域空间的利用需求较高，此时并不宜开展立体用海，而建设完成后，除了建筑物或构筑物主体占用的海域空间外，其余海域空间的利用度很低，此时可根据具体项目的兼容用海技术要求，开展立体用海。换言之，建设型用海项目的用海人，在申请用海时，其海域使用权的范围应当是底土及底土上方的宗海空间。

（1）底土下方断层空间海域使用权

占用底土下方断层空间的用海项目应当取得独立的海域使用权，该海域使用权的空间范围仅为用海项目在底土下方所需占据的空间，不属于下述讨论的兼容用海下的单一海域使用权模式和复合海域使用权模式中的海域使用权范围。之所以要将其区别开，是因为底土下方断层空间是否利用，对于底土至水面的海域空间的分配不存在影响，采用单独设置海域使用权的方式既便于管理和登记，也无需将其纳入相对复杂的兼容用海权属分配中进行讨论。所以，下文讨论的内容，是针对占用水面至底土空间型和占用水面至底土中部分空间型这两大类用海模式在非净海海域和净海海域中如何进行权属分配。

（2）单一海域使用权模式

单一海域使用权模式又称兼容用海租赁模式，是指由最先申请用海的申请人取得宗海的海域使用权，海域使用权人将可兼容用海层空间出租给兼容用海人，达到立体兼容用海目的。占用水面至底土全部空间型的用海项目应当采用单一海域使用权模式，由用海项目的用海人取得单一海域使用权，再由该海域使用权人将宗海内的可兼容空间出租给其他兼容用海人。

单一海域使用权模式优势在于权属清晰，且实际被广泛应用，被接受度和灵活度都较高。单一海域使用权模式下，该海域使用权空间与宗海空间一致。此时不存在外部可兼容用海层空间，只有内部可兼容用海层空间。各兼容用海项目需交叉用海时，相关权利人可以直接在租赁合同中进行约定，较为灵活。如海上风电项目的立体用海层空间在水面及垂直延伸的上方空间，而可兼容用海层空间为水体、海床和底土，与养殖项目兼容用海时，养殖项目的立体用海层空间恰好是海上风电项目的可兼容用海层空间。以海上风电项目的用海人为海域使用权人，由其将可兼容用海层空间出租给养殖用海人，双方可以在合同中对海域使用权人和兼容用海人在可兼容用海层空间的活动做出适当的限制，使得双方均可以在合同基础上最大程度行使其用海权利。

用海租赁在实际的海域开发领域，有着广泛的应用。尽管此类租赁均是横向的划分租赁，但是在立体开发时亦可参考。

单一海域使用权模式存在一定的缺陷：其一，兼容用海人是以租赁的方式取得的兼容用海权，属于债权而非物权。债权在遭受侵害时，救济模式难以比拟物权。其二，兼容用海须由海域管理部门进行严格的用海论证审查。而债权具有相对性，除非海域使用权人和兼容用海人主动申报，海域管理部门难以知晓实际情况，不利于管理。其三，海域使用权人有权选择出租或不出租，造成海域空间的闲置，无法真正达到立体分层设权的目的。

（3）复合海域使用权模式

复合海域使用权模式是指，宗海内设立的海域使用权的空间范围由具体用海方式确定。在满足兼容用海条件时，海域所有权人可以将外部可兼容用海层空间交由海域使用权人以外的他人进行开发利用，他人取得纵向位置不一、空间范围不同的海域使用权。复合海域使用权模式适合占用水面至底土中部分空间型的用海项目。

复合海域使用权模式在非净海海域和净海海域中的适用应当有所区别。净海海域初期不存在已设定的海域使用权，在权利的设定与分配方式上，较非净海海域的情形所受限制更少。非净海海域已存在海域使用权，以传统用海人的观点来看，其取得的海域使用权空间范围和宗海空间范围一致。在非净海海域立体开发时，须优先处理既存海域使用权未实际使用的海域空间回收问题，之后才能开展再分配。未实际使用的海域空间回收可以通过由海域管理单位回收再分配给其他申请人。海域管理机构回收再分配方式可以参照提前收回海域使用权的征收制度，对既存海域使用权人被收回的海域空间进行补偿。

复合海域使用权模式可以有效避免单一海域使用权模式下兼容用海存在的债权相对性、用海论证不足、登记缺失、海域使用权人低效用海等问题。但是，该模式也存在单一海域使用权模式不会面临的问题，即层叠交叉用海的问题。

（4）复合海域使用权模式下交叉层叠用海问题探讨

宗海内各海域使用权人的用海空间在纵向上完全独立，是复合海域使用权模式下最理想的形态，既符合集约用海的目的，同时各权利人之间权属分明。此时不存在内部可兼容用海层空间的问题，在需要利用到相邻海域时视利用的时间和强度分别适用相邻制度和役权制度。但是，如果海域使用立体分层设权是指不存在交叉层叠用海的立体分层，则难以发挥海域资源的最大价值，无法满足绿色用海、经济用海、持续用海的目的。所以，有必要对交叉层叠用海问题进行探讨。

需要注意的是，除非以整体项目形式进行多途径兼容用海，宗海内用海项目之间不宜设置特别复杂的兼容用海模式。因为提高用海效率不能以牺牲权属清晰作为代价，两者应当尽量平衡。在前述条件制约下，交叉层叠用海主要有两种情形。第一种是某海域使用权的可兼容用海层空间可以容纳另一海域使用权的用海空间。第二种是宗海内各海域使用权人的立体用海层空间在纵向上完全独立，但是可兼容用海层空间存在重叠。

第一种情形可以采用局部单一海域使用权模式，即以可兼容用海层空间的权利人作为海域使用权人，由该海域使用权人以出租的方式将其可兼容用海层空间出租给兼容用海人，双方权利义务通过合同进行约定，以解决层叠用海下的权利义务问题。

第二种情形相对复杂，需引入空间共享的相关制度探讨合适的法律适用路径。可兼容用海层空间交叉重叠时，可以通过空间共享来合理分配权利人之间的权利和义务。本文所指的空间共享是一种特殊形式的共享。特殊之处有三：第一，权利人在重叠空间可能同时用海。第二，权利人在重叠空间的用海方式不同。第三，权利人在重叠空间的容忍义务较高。

空间共享意味着空间范围的重叠，由于海域使用权的设立存在时间差，在存在可重叠空间兼容用海时，应当遵循“在先权利优于在后权利”原则保护先权利人利益。在复合海域使用权模式下，海域使用权人对宗海内可支配的空间是有限的，尽管其内部可兼容用海层空间存在可兼容用海的可能，但是不能为了提高用海效率而强制要求该海域使用权人对其内部可兼容用海层空间对他人开放共享。在海域使用权人同意将其可兼容用海层空间对他人开发共享时，可视先后海域使用权的用海方式、权利人之间的协商结果分别采用共享经济模式和设立役权模式，同时结合相邻关系制度来调整权利人之间的权利和义务关系。

①共享经济模式。有学者提出物权的排他性和贡献价值不被重视使得一物多权和物的共同利用受到限制，在具有稀缺性的自然资源的利用过程中，应当引入共享价值的概念，在共享的方式，实现同一物在不同时间空间下的多重利用。共享经济契合了节约资源、物尽其用、绿色环保等多方面的现代社会发展理念。但是，共享经济模式下的共有是分时段共有，在已有人在使用的这段时间内，实际是排除了他人同时使用的可能性。

本文认为，共享经济模式对可兼容用海层空间交叉重叠时的空间利用问题有一定的适用余地。但是，由于共享经济模式对同一空间在时间的分配上存在较高的要求，适用该模式时，需要从时间上对共同使用可兼容用海层空间的各权利人进行分配和限制，所以共享经济模式仅适用于兼容用海人对同一空间的利用存在时间差的情形。用益权是可以共有的。在该模式下，重叠海域空间可由多个权利人共有海域使用权，采用合同方式对各权利人使用空间的具体时间进行约定。各权利人应当按照用海方式和用海频率分配海域使用金。

②设立役权模式。重叠的海域空间中多个用海项目难以通过时间分配达到共享空间，却又具备兼容用海条件时，可以通过设立役权，由该空间的海域使用权为其他兼容用海人设立役权，以达到兼容用海的效果。

前述论及，在海域使用权人不愿意开放空间共享时，不宜强制之。当然在涉及公共利益的时候，所有权人仍可以通过征用、征收制度来取得部分用海权利。

五、规范建议：海域立体使用分层设权之推进

5.1 海域立体使用分层设权的推进要求

2020年之前海域使用是在全国及省级的海洋主体功能区规划，全国及各沿海海洋功能区划下进行的。我国内水、领海的主体功能区分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，专属经济区和大陆架及其他管辖海域分为重点开发区域和限制开发区域。2020年之前海洋功能分区为农渔业区、港口航运区、工业与城镇用海区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区、特殊利用区和保留区八类。我国《海域使用管理法》明确了海洋功能区划的法律定位，使我国的海域使用在全国与各地的海洋功能区划下合理进行，2003年至2020年间，我国的海域使用情况在海洋功能区划的指导下，在规范用海、合理用海，以及统筹国家发展政策用海方面取得了较大的成就。但是由于海洋与陆地在制度以及管理方面缺乏有效衔接，陆海呈现分裂状态，造成违规填海造地、海岸带环境污染，沿海湿地资源破坏等负效应用海用地的问题。2018年中华人民共和国自然资源部挂牌成立，旨在对我国自然资源施行统筹全局管理，解决前述因为海洋陆地等分部门管理造成的法律、制度上的不协调问题。2019年自然资源部发布关于全面开展国土空间规划工作的通知，要求将主体功能区规划、海洋功能区划等编制进国土空间规划中。自此，我国海域使用管理从传统海洋管理部门主管走向了陆海统筹管理的新道路。

2019年我国首次于《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出“探索海域使用权立体分层设权”这一全新海洋发展理念，并提出要根据自然资源资产产权制度的改革进程，推进海域使用管理法及相关行政法规的修订。自然资源部于2023年发布《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》，进一步提出，海域立体分层设权需要在《海域使用管理法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》，关于印发《调整海域 无居民海岛使用金征收标准》的通知财综〔2018〕15号等法律法规的规范之下进行，同时应当符合国土空间规划以及海洋功能区划的要求。2020年至2024年间，河北、浙江、海南、广东四省已经陆续发布了关于推进海域使用权立体分层设权的相关通知。通过梳理自然资源部以及上述四省的相关通知，海域立体分层设权的推进应当满足以下条件，即：

第一，海域立体分层设权以海洋生态、环境、经济的可持续性为首要原则；

第二，海域立体分层设权应当按照我国《海域使用管理法》以及相关法律法规的规范要求进行；

第三，海域立体分层设权应当符合国土空间规划和海岸带专项规划对海洋以及海陆统筹管理的要求；

第四，海域立体分层设权的论证要求包括分层设权的必要性、合理性或可行性，不同用海活动的可兼容性，以及既存海域使用权人、相邻海域使用权人、兼容用海人等利益相关者协调一致性；

第五，不同用海活动的可兼容性论证应满足海域基本功能和兼容功能的整体要求；

第六，净海海域的海域使用权设置以用海项目所需的用海空间为限。非净海海域须区分已分层设权和未分层设权类型，已分层设权类型原则上可以直接设立新的、可兼容的海域使用权，未分层设权类型应当与原海域使用权人协商并达成一致；

第七，海域立体分层设权下的海域使用金征收应当按照“一物一权、一证一缴”的原则进行。

整体看来，海域立体分层设权需要在我国《海域使用管理法》及相关法律法规的规范下进行，须符合国土空间总体规划、海岸带空间专项规划及海洋功能区划的综合要求，须满足海洋环境保护、海洋生态与资源能力维持的效果，达到集约高效绿色用海与权属责分明的目标。

5.2 海域立体使用分层设权推进的规范困境与完善建议

无论底土下方断层空间单独设立海域使用权、还是底土至水面空间采用单一海域使用权模式或复合海域使用权模式，现有的关于海域使用方面的规定均存在一定的适用障碍，如海域使用权空间范围定义问题、海域使用金的征收标准问题、既存海域使用权权利保障和限制问题、兼容用海人的权利保障问题等。上述问题之所以产生，主要在于海域立体分层设权的有效推进必须立足于现行法律法规的规范调整之下，按照前文所总结的条件进行，然而围绕海域使用的相关规范是以我国《海域使用管理法》为中心建立的，是以平面划分设权为基础建立的海域有偿使用制度，在海域立体开发背景下无可避免会产生分层设权模式与现有规范的衔接问题。

（1）海域立体使用分层设权须从法律上明确海域使用权的空间范围

我国海域虽然是个立体空间概念，但是《海域使用管理法》并未对具体海域使用权的空间范围予以明确规定，从该法第18条、42条、46条的条文来看，海域使用权仍是以面积作为界定标准。《海域使用权管理规定》第14条、18条、22条、23条、41条、47条的条文中对海域使用权的申请、论证、审批等方面均使用的是用海面积的概念，同样并未对具体海域使用权的立体范围进行限定。“海域使用权登记以宗海为基本单位”，《海籍调查规范》中对宗海的定义是“权属界址线所封闭的同类型用海单元”。实践中，用海论证中所附的宗海图包含位置图和平面图，其中位置图是指地理位置图，而不是立体坐标图。即现行宗海定义和登记均是以平面化为基础的，没有包含立体的高度层面。以上海市为例，用海论证中需提供拟申请的用海面积，已公示的用海项目的用海范围也均以平方展示。根据《不动产登记暂行条例》第5条和第8条的规定来看，海域使用权的登记簿应当记载“坐落、界址、空间界限、面积、用途”。由此产生的冲突是，登记所要求记载的空间界限从未出现在申请、论证、审批的要求中。换言之，海域使用权的空间范围一直是宗海的全部立体空间。

在海域立体开发、分层设权的背景之下，海域使用权的空间范围不等同于宗海海域全部空间，应当以用海项目实际需要为限。值得一提的是，前述概念尽管十分契合我国对海域立体开发的政策目标，但仍属学术讨论范畴，现有法律法规无论在权利范围、用海论证要求和登记要求上均只规定了用海面积，而没有对纵向维度上进行任何规定，不同的海域使用权只有面积、用途和地理位置的差异。根据《海域立体分层设权宗海范围界定指南（试行）》中对立体分层设权项目宗海的界定来看，海域平面划分的单元——宗海，并不是海域立体开发背景下海域使用权的空间范围。从法律规范一致性角度来看，《海域使用管理法》《海域使用权管理规定》及相关法律法规对海域使用权的申请、论证、审批等程序应当要求体现具体海域使用权的纵向高度，即传统的用海面积应当向用海体积或者用海面积结合纵向范围的概念转换。从“一物一权、一证一缴”的角度来看，对海域使用权的空间范围的明确有利于海域立体开发背景下的物权界定。

以修改现行法或以司法解释方式，明确海域使用权空间范围以用海项目所需为限，明确用海项目的立体用海层空间和可兼容用海层空间的空间范围当然是最直接有效的方式。但是在实体法调整需要一定时间的背景下，本文认为，可以由各地对用海论证材料和海域使用权的登记细节先行调整，将用海论证材料中的用海面积调整为用海体积，并要求明确立体用海层空间的体积；宗海图中的范围图具体展现实际用海范围、位置图具体展示为地理横向和纵向的位置；将海域使用权登记的用海面积调整为用海体积，并细化为立体用海体积和兼容用海体积。

（2）海域立体使用分层设权下的海域使用金应当与用海体积和立体开发程度适配

现行海域使用权金系以海域等别、用海方式、用海面积为主，以与海岸线的距离为辅的标准制定的，具体来说，海域等别越高、对海洋环境影响越大、用海面积越大、距离海岸线越近的用海项目所应缴纳的海域使用金更多，体现了支持公益性用海、鼓励养殖用海、限制工业用海的用海政策。其中用海面积和用海方式是同等别海域下海域使用金的决定因素。

在海域立体分层设权制度之下，现行的海域使用金征收标准应当进行适度调整。首先，平面划分设权时，海域使用权人对整个宗海海域享有使用权，用海面积实际上与用海体积是同一指标，即海域使用金是由宗海海域体积和用海方式共同决定的。在海域使用权人仅对纵向部分海域空间享有使用权的同时要求其仍然按照平面划分设权下的标准缴纳同等的海域使用金并不合理。其次，海域立体分层设权势必相对地增加海域的承载压力，对海洋生态环境的影响更大，如果某一宗海内立体分层设权缴纳的海域使用金总和与平面划分设权的海域使用金一致，那么海域立体开发所带来的海洋承载压力将超出海域使用金所应承载的生态环境损害成本和管理成本。因此，海域立体开发背景之下的海域使用金征收标准应当将用海体积与海域立体开发程度同样纳入考量范围，既充分保障海域有偿使用制度的合理性，亦兼顾保护和维护海洋生态环境的可持续性。

在此基础上，单一海域使用权模式下，海域使用权人自行立体开发或以部分海域空间出租的方式进行立体开发时，同样应当适当增加海域使用金金额。同时，如果任何原海域使用权人过度偏离海域使用金的计算依据而任意定价，则后申请用海的兼容用海人将支付显著高于其应当承担的海域使用金，这将不利于立体分层设权的开展。所以兼容用海部分的租金应当参考兼容用海所占的体积和用海方式隐含的海域使用金。复合海域使用权模式下，交叉层叠用海时，各权利人在重叠的可兼容用海层空间如何分配海域使用金也需要有一定计算依据和制度引导。海域使用金应当以不重叠时较高的海域使用金为准，并根据各权利人使用的方式、密度进行分配，使得各海域使用权人均减轻一定的负担，同时维护海域使用金制度的一致性。

（3）海域立体使用分层设权下既存海域使用权人立体开发权利的保护与限制

在海域立体分层设权开展之前，已经取得海域使用权的用海人的利益应当得到保障，应当赋予既存海域使用权人自行立体开发的权利，但是海域使用权人自行立体开发的权利须受到时间的限制。各地出台关于海域使用的地方性法规中，均规定了海域使用权人取得海域使用权后两年内或连续两年未实际开发利用海域的，发证机关应当收回海域使用权。在既存海域立体开发过程中，海域使用权人选择自行立体开发时，若其两年内未实际开发，应当由海域管理部门收回可兼容开发的空间，重新为他人设立可兼容用海的海域使用权或投入二级市场流动。登记部门应当对可兼容用海的海域进行登记公示，便于公众查询和知情。

不同用海方式对海域开发程度不同，影响不同。兼容用海人取得兼容用海权应当设置用海论证程序，并进行兼容用海登记，一方面可以使得租赁用海的情形得以被管理部门所掌握，便于管理。另一方面使得通过租用方式取得兼容用海权在登记后享有对抗第三人的效力。

（4）专属经济区和大陆架海域使用制度有待构建

根据《联合国海洋法公约》和《专属经济区和大陆架法》的规定，我国对专属经济区自然资源享有经济性开发的主权权利。2023年包括农业农村部、自然资源部、生态环境部等八部门共同发布关于加快推进深远海养殖发展的意见，提出拓展深远海养殖空间，推进深远海养殖场建设的养殖空间优化新布局，同时指出在我国内水、领海开展深远海养殖的须依法申请并办理海域使用权证或水域滩涂养殖证，在专属经济区和大陆架内开展深远海养殖，要符合国家的有关管理要求。《海域使用管理法》未对专属经济区、大陆架范围的海域使用管理进行规定，现行其他法律法规亦没有对前述海域使用做出规定，目前专属经济区与大陆架的用海行为缺乏规范，亟待立法的调整。

在我国深远海养殖政策的施行之下，我国专属经济区和大陆架的海域利用率将愈来愈高，更何况除养殖用海之外，还有其他自然资源等经济性开发活动同样可以在专属经济区开展，亦有立体开发的可能性，有必要对之进行规范。一方面可以从物权的角度对专属经济区和大陆架的用海项目进行保护，另一方面也利于对海域使用的整体统筹和规范管理。

六、结语

在海域立体开发已经从理论走向实践之际，相应的法律制度应及时作出回应，否则对海域立体开发的推进，将产生一定阻滞。海域使用立体分层设权是为了响应海域立体开发的实际需求，是我国海域资源利用从“粗放式”走向集约化的重要环节，其开展迫在眉睫。然而，学界现有探讨的分层与设权模式不能同时满足提高用海效率和权属分明的要求，值得探讨并构建新的分层与设权模式。本文通过对海域使用权的空间属性和范围分析，指出在海域立体开发背景下，宗海空间、海域使用权空间、立体用海层空间是三个范围不等的空间，海域使用立体分层设权应当根据用海项目划分立体用海层空间和可兼容用海层空间，并根据具体用海模式选择适用单一海域使用权模式或复合海域使用权模式等。但是，现有法律法规对海域使用立体分层设权的规定存在一定的不足，法律法规应当对海域使用立体分层设权的需求作出回应，对海域使用权的空间范围、用海论证材料要求和登记、既存海域使用权未利用的海域空间进行收回再分配等方面的规定进行修改和完善。