郑庆宇、吴昭军：耕地种植用途管控的现实困境、法理反思与制度设计

文摘 2024-08-14 19:02 北京

摘要

研究目的：分析耕地种植用途管控的法律政策内在冲突，探究其法理基础并提出制度设计方案。研究方法：规范分析法、演绎推理法。研究结果：当前耕地种植用途管控制度存在着执行效果与政策目标的偏离、不同立法导向下规范价值的冲突、公权限制与私权保护之间的矛盾。利益平衡理论可作为耕地种植用途管控的法理依据，其蕴含的系统治理观可有效填补其他理论供给不足的问题，实现多元价值平衡。研究结论：在利益平衡理论下，应改变单纯公法管制思路，引入契约等私法理念，增强管制弹性，平衡公权管控刚性与私法经营自主权；协调耕地的粮食安全保障功能与经济效益功能，遵循经济规律与自然规律，分类分区设定不同的管控强度；根据管制强度建立多元补偿机制，对被管制者予以公平合理补偿。

作者简介：郑庆宇，农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室；吴昭军，中国农业大学中国土地政策与法律研究中心

本文原文载于《中国土地科学》2024年第7期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。

1 问题的提出

近年来，耕地“非粮化”导致粮食播种面积不断减少。国家大力开展“非粮化”整治行动，强调不能单纯以经济效益决定耕地用途，应将有限的耕地优先用于种粮，确保良田粮用、种粮面积稳定，《粮食安全保障法》第13条在法律层面首次明确规定“加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序”。在“非粮化”整治行动中，部分地方的执行效果与政策目标发生了一定偏离，在整治工作取得成效的同时暴露出“农民难理解、经济损失大、管控成本高”等隐性问题，超出了政策本意。这些隐性问题产生的深层次原因可归结为三个方面：第一，管控的实践效果无法契合政策的多重目标要求，导致地方在推动落实中过于追求单一目标实现，而忽视政策的完整期待与要求；第二，以《土地管理法》为代表的强管制型立法与以《乡村振兴促进法》为代表的重发展型立法，在价值理念上存在着一定冲突，导致耕地的用途功能存在法理上的分歧；第三，在充分保障农民土地权益的背景下，耕地经营自主权与耕地种植用途管控在一定程度上形成制度龃龉，导致私权利与公权力难以有效平衡。这使得有必要从耕地种植用途管控的合法依据与合理限度平衡视角，探析耕地种植用途的法理基础，以解决政策法律执行中产生的矛盾冲突与价值抵牾。

2 耕地种植用途管控的制度实践及利益冲突

2.1 制度目标与地方实践：要求愈发严格与落实多措并举

第一，粮食安全背景下种植用途管控的要求愈发严格。当前耕地种植用途管控整体上呈现出“细化耕地、限定作物”的规范特征，且随着管控内容的具体细化和管控手段的丰富完善，制度整体上趋于严格。从中央政策可以看出，耕地用途已不能简单理解为维持农业生产，而且应将有限且优质的耕地用于粮食生产，并提出要探索建立耕地种植用途管控机制，合理安排“非粮化”恢复时序（表1）。法律法规重点从两个方面对此进行了表达：一方面，将耕地利用优先序由政策上升为法律，为落实种植用途管控政策提供了法律依据；另一方面，规定违反种植用途管控需要承担相应的法律责任，增加管控的法律手段（表2）。

第二，地方多措并举实施耕地“非粮化”治理。自2020年国务院办公厅下发防止耕地“非粮化”的意见后，地方政府积极开展整治行动，采取多元手段严格管控耕地种植用途。如广东某地大力开展桉树清理腾退行动；湖南、浙江均出台省级层面的“非粮化”治理工作方案，浙江明确重点整治对象，要求逐步腾退；湖南明确时间节点、区分作物类型，对节点后新增的和破坏耕作层的“非粮化”实行零容忍，对存量“非粮化”耕地，设置一定缓冲期。粮食主产区且经济条件较好的地方，多采取资金激励方式引导种植主体主动腾退，如四川某区设立3000元/亩腾退补贴，两年累计腾退2000余亩基本农田。

2.2 矛盾冲突与规范抵牾：体现在管制与发展、效果与目标之间

第一，强管制与重发展在立法理念上存在一定价值冲突。一方面，《土地管理法》《黑土地保护法》《基本农田保护条例》等法律法规坚持严格管控的立法理念，强调优质耕地应主要用于种粮。另一方面，《农业法》《乡村振兴促进法》等法律注重挖掘农业经济发展的多元性，其支持引导制度构成地方发展特色种植的法律依据。对比两种立法理念，前者更多强调“安全”，后者更多强调“效益”，两者之间存在着法律价值冲突，目前尚缺乏利益协调机制。

第二，管控的实践效果难以契合政策的多重目标要求。耕地种植用途管控的政策目标不应仅指向粮食播种面积，还应指向农民增收和农村社会稳定。调研了解到，个别地方“操之过急”，未能兼顾到多方主体利益。粮食播种面积回升的表面下衍生出三方面问题：经营主体被动停止经营或改变经营，带来的是前期投入“淹没”和改变生产后新的投入成本；执法成本导致地方财政负担加重，补偿标准过低，难以弥补经营主体所遭受的损失；就地就业农民失业，可能影响农村社会稳定。

第三，耕地经营自主权对耕地种植用途管控的执行存在制度对冲。一方面，耕地经营主体可依法自主经营。《民法典》《农村土地承包法》赋予土地承包经营权人和土地经营权人自主利用其耕地进行耕种的权利。另一方面，外部主体不得干涉承包方自主经营。《农业法》第72条明确，地方政府不得随意以行政命令的方式责令农民种植规定农作物的行为。这些规定稳定了经营主体自主经营权，但也与《粮食安全保障法》第66条存在一定的价值冲突，如果没有合理的利益平衡机制，必然会影响《粮食安全保障法》的执行效果。

3 耕地种植用途管控的法理反思与探析：利益平衡下的系统理论观

3.1 耕地种植用途管控的现有法理基础评析

其一，土地社会性理论可一定程度弥补耕地种植用途管控的限权法律基础，但缺乏反向制约机制。土地社会性理论强调私有土地所有权的社会功能，用以矫正个人财产权仅服从于个人的固有观念。将其构成公权力限制私权利的法律基础具有正当性，但对于如何限制以及限制到何种程度，目前尚缺乏具体的量化标准与反向制约机制，会产生公权过度干涉私权的可能，进而导致权利（力）失衡。

其二，土地发展权可提供损益补偿的法律基础，但关于该权利的来源、性质、内容等尚存巨大争议。从设立目标看，土地发展权意在解决土地性质变更或用途改变后的资金补偿问题，能够为我国耕地种植用途管控的损益补偿提供一定的理论依据，但受制于不同的所有制形态和土地管制制度，其本身的权利来源、性质与内容等尚缺乏法律依据和理论共识，使得土地发展权目前在我国的可适用性尚且不足。

3.2 利益平衡理论作为耕地种植用途管控依据的正当性：旨在缓解价值矛盾冲突

利益平衡理论旨在协调解决多元主体间的利益冲突，实现各方利益在法治框架内相容共存。利益平衡理念萌发于古希腊时期，法律规则的硬约束性被认为难以适用于个案，需要寻求平衡之策予以弥补。上世纪中叶，日本兴起利益衡量论，可理解为利益平衡原则在法解释学领域的具体运用。我国公法领域亦渗透着利益平衡理念，如宪法中的比例原则，刑法中的罪刑相适应原则，以及行政法中的合理行政原则。除了实证法学派，社会法学派亦通过法律功能阐释，表达利益平衡原则的价值理念。可以看出，利益平衡原则广泛运用于立法指导、司法解释、行政执法等各领域，普适性与契合性较强，将其作为耕地种植用途管控制度的价值指引和理论基础正当且可行。

在具体运用层面，利益平衡的重点是将不同要素放置于同一法律框架内，确定不同利益价值的优先序，但优先序会随着国家任务的调整而随之变化。耕地种植用途管控即是在国家粮食安全保障任务趋紧背景下提出的重点要求，其涉及国家、社会、集体和个人等多方主体利益，在利益平衡理念指引下，在各主体间探寻一个恰当合理的利益均衡点，以确定国家权力介入的强度和个人权利让渡的限度。因此，在当前缺乏利益协调规则的情况下，以缓解利益冲突为宗旨的利益平衡理论恰能为耕地种植用途管控提供理论价值指引。

3.3 利益平衡理论作为耕地种植用途管控依据的优势体现：价值融合与集成发挥

其一，利益平衡理论可弥补土地社会性理论反向制约机制的缺失。我国实行土地公有制，贯彻共享发展和利益平衡思想，这决定了耕地种植用途管控的终极目标是造福全体公民，由此产生的发展增益亦应由全体民众共享。我国《宪法》第51条规定，公民在行使自由或权利的时候，不得损害国家、社会、集体的利益。反之，国家公权力创设也需尽力维护社会、集体和个人利益，做到不同利益的平衡。《宪法》所蕴含的利益平衡思想为缓和行政管制刚性、解决反向管制缺失问题提供了依据。

其二，利益平衡理论可提供土地发展权本土化改造的条件。我国农地实行“三权分置”，故耕地发展权不仅产生于土地所有权，还包括土地承包经营权和土地经营权，基于土地发展权产生的增值收益或损益负担也应在上述权利主体间进行合理分配。耕地经营主体基于公共利益让渡土地用益物权，可理解为土地发展权的让渡；国家限制经营主体的经营自主权，在法理上应界定为土地发展权的限缩，具有管制性征收的效果。

其三，运用利益平衡思想可构建系统理论观。马克思主义基本原理揭示出，系统观念是理解事物、解决问题的科学方法论，体现出认识论和方法论的有机统一。耕地种植用途管控的法理基础无法通过单一权利或学说解决，利益平衡理论内含系统治理理念，其价值思想可有效扩大土地社会性理论和土地发展权的可适用性。可构建以利益平衡理论为指引，以土地社会性理论和土地发展权等其他理论为支撑的系统论观。

4 基于利益平衡的耕地种植用途管控制度设计

4.1 引入私法理念：平衡公权管控刚性与私法经营自主权

其一，探索通过政府与经营主体订立合同的私法方式，调整耕地种植结构。订立合同的方式能够建立管控者与被管控者之间的协商空间，表达政府与经营主体的利益诉求，消解强管控下私权利主体限于被动选择而引发的抵触情绪。通过合同制度可以有效提高行政管控效能，通过设定权责条款，约束并激励种粮者，积极主动全身心投入到粮食生产经营中。地方政府根据本地粮食安全生产任务，可与耕地经营者签订粮食种植合同，约定粮食种植的种类、面积、期限、季度，以及种粮补偿的种类、数额与支付方式、政府的支持保障措施等条款。此外，合同还应约定违约责任，进一步约束双方均依照合同履行义务。

其二，引入订单农业、兜底收购协议等市场方式，稳定种植主体生产预期。以市场方式实现公权管制目标，一方面可稳定经营主体的生产经营预期，防止粮食产量上升后可能产生的销售困难问题；另一方也可稳定粮食安全供给，让粮食产量能够保持在合理可控区间。地方政府应积极协调好订单双方利益关系，既要做好粮食生产的兜底收购保障，确保农民种粮不受损失；也要创造有利于收购一方的政策条件，通过规范耕地流转规则、发展社会化服务等提高生产效率进而提升粮食收购价格，增加农民种粮收益。

4.2 分类实施管控：区分不同类型耕地设置不同管控强度

其一，划定粮食生产管控区，明确种植用途管控的边界。粮食生产管控区的划定标准应综合考量耕地质量、集中连片程度、气候条件等多种因素，建立包括土壤有机质含量、地形坡度、灌溉率、田间道路通达度等在内的指标体系进行耕地评价。耕地质量是衡量耕地生产能力的重要指标，在耕地利用优先序中，质量越好的耕地应当优先用于粮食生产，落实“良田粮用”，所以，耕地质量是划分粮食生产管控区的标准之一。此外，耕地细碎化容易导致耕地利用效率低下、耕地撂荒、成本增高等问题，耕地的集中连片程度直接关系农业机械化规模化的程度和投入产出比，耕地集中连片程度也应作为粮食生产管控区划分标准之一。

其二，不宜直接以永久基本农田或高标准农田作为依据划为粮食生产管控区。构建耕地种植用途管控正式制度并非完全照搬政策表述，而是贯彻其分类管控的意旨。根据《土地管理法》第33条，永久基本农田包括蔬菜生产基地和粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地等，故不宜直接将永久基本农田全部划为粮食生产管控区实施种植管控。高标准农田是一个技术术语，处于动态过程中，国家通过农田建设将普通耕地建设为高标准农田，已建成的高标准农田应划入永久基本农田，并逐步将永久基本农田全部建成高标准农田，可见，高标准农田不具有稳定性、外观性，不宜直接将其作为实施种植管控的区域划定标准。

其三，可沿用粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的基础，划分粮食生产管控区。自2017年，我国在全国范围内水土资源良好、相对集中连片、灌排等农业基础设施比较完备的永久基本农田上，划定水稻、小麦、玉米三大粮食生产功能区，和大豆、棉花、油菜、糖料蔗、天然橡胶五类重要农产品生产保护区，共计10.88亿亩。其中，在粮食生产功能区应实施严格的耕地种植用途管控，确保功能区内耕地长期稳定用于粮食生产。而在重要农产品生产保护区，可实施有限度管控，例如对于农产品一年两熟及以上的生产保护区，在完成一季重要农产品的生产任务后，允许合理安排轮作、套种计划。

4.3 公平合理补偿：建立在兼顾各方利益基础之上

其一，针对不同的种植用途管控区实行差异化的补偿标准。差异化的补偿标准有助于实现精准补偿的政策目标，发挥资金的集聚效应。按照种粮者优先补偿原则，粮食生产功能区的耕地承担更多的粮食生产任务，受到的管控强度最大，理应获得一般性转移支付的优先补偿或额外的专项补偿；实施有限度管控的重要农产品生产保护区，也面临着种植用途管控的强约束，耕地权利人也应获得与机会损失相当的补偿。此外，不同区域种植的主要经济作物不同，补偿标准也应分别设置，具体可以当地种植业平均产值和种粮产值的差值作为标准。

其二，明确利益损失主体为补偿对象。在耕地种植用途管控中，利益损失主体既包括承担粮食生产任务较重的粮食主产区等区域主体，也包括因落实耕地种植用途管控政策而遭受经济损失的耕地经营者自然主体。前者包括粮食净调出省份和产粮大县，后者包括由经济作物改种粮食的经营者和维持种粮现状的经营者。建议在耕地保护专门立法中明确，承担粮食生产任务较多的地区、为维护粮食稳定安全供给而调整种植结构的经营主体为主要补偿对象；亦应在耕地种植用途管控专门规范中细化具体补偿对象。

其三，探索多元的补偿资金来源和补偿方式。补偿资金来源不应仅局限于国家财政投入，还应包括享受粮食安全生产公共利益的地区，以及因种植其他经济作物而直接获益的经营主体。一方面，可建立实际获益主体主要承担责任制，承担主体既包括同一地区因非粮种植直接获益的组织或个人，也包括因粮食生产责任减少而实际享受土地收益的非粮产区等经济相对发达地区；另一方面，可探索通过粮食种植面积省域内统筹和跨省域调剂等方式，建立横向补偿机制，如粮食主销区的省份向粮食主产区补偿，未完成粮食种植任务的地区向超额完成粮食种植任务的其他地区补偿等。

5 结语

在粮食安全保障任务趋紧的背景下，耕地种植用途管控由政策上升为法律制度，关于其法理基础、公权管控限度、私权保护方式等问题仍需进一步研究。耕地种植用途管控是通过公权力限制土地私权利的方式实现保障粮食安全的公共利益。面对耕地的安全价值与经济价值之间的矛盾，以缓解价值冲突为主要旨向的利益平衡理论可以作为耕地种植用途管控的法理基础，并有助于今后构建具体细化的相关制度规则。未来在制度设计中，限制土地私权利的同时应注意限制公权力、补偿并保护私权利，明确公权管控的范围、边界与程度，并建立与管控相对应的利益补偿机制。

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