经济日报：耕地撂荒现象背后的原因是什么？近年来，我国如何加大力度整治耕地撂荒？
孔祥斌（中国农业大学土地科学与技术学院教授）：耕地种粮成本不断提升、比较效益持续降低是耕地撂荒的直接原因。一是农业生产要素价格持续上涨。耕地利用过程中种子、农药、化肥、塑料薄膜等要素投入成本不断增加，2000年至2020年我国三大主要粮食作物的生产成本由282元/亩增加到881元/亩，增加了2.12倍。二是种粮机会成本持续上升。城镇化、工业化建设为广大农村劳动力提供了充分的就业机会，可以通过城市务工获得比种粮更高的经济效益。三是粮食收购价格特别是水稻价格增长缓慢。为保障国家经济社会稳定，粮食收购价格长期保持在每斤2元以内。
农村劳动力不断减少是耕地撂荒的重要原因。农村青壮年劳动力不断向城市转移，务工收入已成为农民家庭收入增加的重要来源，占家庭总收入的80%以上。农村人口老龄化进一步加剧了劳动力短缺问题。现在丘陵山区耕地利用以老人为主，由于劳动力供给短缺，部分偏远山区和丘陵耕地被迫撂荒。我国一些区域耕地资源规模小、细碎化、距离远等加剧了耕地撂荒。丘陵山区耕地普遍规模小，多则2亩至3亩、少则几分地，细碎化严重，这些耕地与林地、草地、园地等交错分布，距离农村居民点远，进行农业生产的难度不断加大，种植成本不断上升，难以保障适度规模经营和生产效率的提升。农村居民点加速整治是导致耕地撂荒的加速器。在城镇化推进过程中，一些地区为增加耕地数量，对边远山区的农民进行整体搬迁，留下的居民点通过土地复垦方式增加为耕地。但是，由于劳动力转移、居民点消失，导致规模小、距离远和质量差的耕地加速撂荒。生态空间管控日趋严格也间接推动了耕地空间的被动收缩。近年来，我国大力开展植树造林、天然林保护、退耕还林还草还湿等生态修复和国土绿化工程，森林覆盖率从12.98%增至23.34%。在自然保护区与耕地重叠区域，生态条件改善、动植物资源增加，导致这些区域耕地细碎化程度加深，耕地空间呈收缩状态。撂荒地增加直接导致农作物有效播种面积减少，耕地基础设施毁坏，进而致使农田规模缩减、生产潜力下降。撂荒行为会导致耕地物理结构如田埂和堤坝崩塌，灌溉系统因缺乏维护而失效，不仅削弱了土地的稳固性和水土保持能力，还降低了水资源的分配效率和灌溉系统的整体效能。撂荒地增加导致农民增收的生产资源减少，进一步加速了人口外流。耕地撂荒导致农业生产资源减少，限制了农民扩大生产规模或改进生产技术的可能性。这不仅影响了当地农民的收入水平，还削弱了其对未来改善耕作条件的期望和投资。耕地撂荒还与农村人口流失相互促进，形成恶性循环。农村人口的流失往往是耕地撂荒的诱因之一，而一旦耕地撂荒，又反过来加速农村人口流失，这不仅阻碍了农村地区的持续发展，还加深了丘陵山区农村低收入农户的贫困状况。党的二十大以来，党中央高度重视撂荒地的治理。2023年中央一号文件首次明确提出加大撂荒耕地利用力度。2024年中央一号文件再次提出因地制宜推进撂荒地利用，宜粮则粮、宜经则经，对确无人耕种的支持农村集体经济组织多途径种好用好。为巩固粮食安全根基，提高土地利用率，各地积极响应，加大力度整治耕地撂荒，发展适合丘陵山区的现代农业，激发农户复垦积极性。一是采用多技术融合摸清撂荒底数，识别不同区域撂荒成因。组织实施南方丘陵山区耕地撂荒调查工作，通过卫星监测、近地面遥感、入户调查等技术手段，初步摸清撂荒底数，构建撂荒地评价与监测平台。二是因地制宜拓展特色农业，发展适合丘陵山区的现代农业。各地根据丘陵山区耕地立地条件，宜粮则粮、宜特则特，增加多样化产品供给，发展南方“水稻+”种养结合模式，如稻虾模式、稻蟹模式、稻螺模式、稻菜模式，延长产业链，提高农产品市场竞争力。加大再生稻、耐寒耐旱耐涝玉米等作物的研发，增强作物抗灾耐旱的能力。发展轻巧便携、操作方便的农机装备，探索“天—空—地”一体化无人智慧农场建设，提高丘陵山区农产品科技含量。三是强化政策保障，调动经营主体复耕生产积极性。各地充分发挥政策导向作用，对丘陵山区撂荒地恢复粮食生产、南方双季稻主产区给予补助，进一步提高耕地地力保护补贴的导向性，多渠道筹措建设资金，完善保险政策，尽可能针对丘陵山区耕地面临的自然灾害、野生动物侵犯等风险，设计完全成本保险和收入保险，切实提升农户保障水平。四是协调空间冲突，调整自然保护与野生动物保护政策，扫清丘陵山区耕地复垦障碍。从顶层设计上统筹“三区三线”划定，协调空间冲突。合理处理永久基本农田保护红线和生态保护红线之间的关系，从单一地类管理转向山水林田湖草沙整个生命共同体保护，协调生产、生活、生态空间布局。五是整体规划南方丘陵山区农业生产建设，提高撂荒耕地质量与设施水平。从全局出发，整体规划和连片推进南方丘陵山区农业生产建设，通过龙头企业、农民合作社、家庭农场推动土地流转，有针对性地加大投入力度，借助全域综合整治等项目，配套完善灌溉排水、农田输配电、田间道路、农田防护等基础设施，提高耕地利用率。![]()
中国土地政策与法律研究中心主任 | 朱道林
审核 | 王健
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