《社会学评论》 |林盼、朱妍：组织互动与权力重塑——对计划经济时期上海街道联管组的制度分析

在街居层面设立专门管理生产工作的组织，是1961年8月上海市闸北区城市人民公社工作领导小组提出的。该小组在向市委呈交的报告中指出，企业生产任务下放之后，街道里弄层面暴露出所谓“三糊涂”的问题，即“进货发货存货没有完全记录，产量质量配料原材料燃料消耗无定额标准，生产各道工序活动无产量质量耗用原材料的记录和检查”。具体表现为街道里弄的生产工作混乱不堪，时常出现物资减损，甚至被周边居民拿去自用的情况。管理不力导致里弄生产的议价能力降低，组员表示工作量和企业固定工差不多，工缴费却很低，“甚至比临时工还差”，工伤医药费、劳动保护用品发放等事务也没有保障，抱怨“里弄只晓得收加工费，其他事情两方面都不管”，人员缺勤现象频发。报告指出，企业的生产任务下放后，街居事实上成为大生产工业体系的有机组成部分，街居既有管理体制无法适应企业的生产需求，建议成立专门领导和管理里弄生产组的机构。

加强对街居生产组织功能的管理，一大诱因是1961年之后大规模的职工精简。据统计，1962年上海各大企业的职工人数为233.33万人，比1961年减少了31.07万人；“非单位人”数量则从1961年的376.81万人增长到1962年的402.51万人，增加了25.7万人（杨丽萍，2022：38）。社区有大量闲散劳动力，亟须发放救济资金，致使社会性支出进一步增加，因此必须尽快采取措施进行统筹安排。

在这样的背景下，上海进行了基层治理的制度创新。1963年年初，市人大常委会发布指示，要求各区下属街道设立专门的生产管理机构，定名为“生产生活联合管理组”。政策要求，一个街道办事处一般下设一个联管组，负责管理该街道所有的里弄生产组，如果街道办事处拆分，联管组通常也会跟着重新划分。如果街道范围大、人数多、情况复杂，个别街道也会设立多个联管组；如果行业生产相对集中，形成连片的加工场所，经过区办批准，还可以建立跨街道的联管组。联管组同时受工业部门和街道党委的领导，各工业局负责管理组织生产，街道党委负责管理人员的思想政治工作。

联管组究竟管什么？在回答这个问题前，我们首先要了解20世纪60年代初，街居的劳动力通常以何种形式从事经济生产。根据既有研究，街居的劳动力大体有三种。

第一类是为街道工厂工作的劳动力。街道工厂通常被称为“小集体”企业，产供销一般不纳入国家计划。因兴办主体不同，街道工厂的隶属关系曾经比较多元，有属于街道或居委的，也有属于机关或全民企事业单位的。经过1963年的调整，大多数的街道工厂被归口至各区手工业管理局垂直管理，企业边界清晰，专业化协作关系日益稳定，职工队伍规模变动不大，街居组织几乎不参与对街道工厂劳动力的管理。

第二类是被各类里弄生产组所吸纳的劳动力。里弄生产组的兴办过程与街道工厂类似，都是50年代后期为了鼓励家庭妇女参与劳动而出现的一种生产组织模式，由居委会出面组织，性质上是合作形式的集体工业，生产任务也大多是为全民或大集体企业做工序和产品配套。里弄生产组独立核算、自负盈亏，从事灵活机动的加工生产，活多则多干，活少则少干，无活则暂停劳动。相比于街道工厂，里弄生产组的用工更为灵活，薪资与福利待遇也更低（上海社会科学院《上海经济》编辑部，1983：229-231）。

第三类则是数量最为庞大且不断增长的零工/散工群体。这一群体形成于60年代初期，随着国民经济调整、紧缩政策出台，很多职工被迫从全民或集体工厂中退出，绝大部分就成为零工和散工。零工/散工的突出特点是工作单位、工作内容都不稳定，有时有工作、有时则无业。他们的边界和身份十分模糊，对其称呼也多种多样，他们有时会进入劳动服务队，有时又成为里弄生产组中的一员（上海社会科学院《上海经济》编辑部，1983：228）。

设立联管组的目标是将第二类和第三类劳动者管理起来，也就是负责里弄生产组和零工/散工的组织、管理和动员。联管组工作的重要目标，是通过对接企业需求和街居劳动力供给，增强经济生产的计划性，它需要对街居劳动力的生产/服务内容、组织规模、人员安排、经营方式等做出安排，并不断调整，以配合完成企业的生产计划，防止因配合不当而“造成内部生产脱节停工待料的危险”。

虽然联管组所管理的生产组织工作并不纳入国家整体经济计划，但即便没有所谓的“大计划”，也要在以下方面做好“小计划”：第一，负责对生产组织中的人员统筹管理，积极安置有劳动能力的居民参加生产，就劳动力的使用、调配、提拔等工作向上级行政部门（主要是指市手工业合作社联合社的各区办公室）提出意见建议。第二，负责帮助生产组和协作厂订立业务合同，尽可能把协作关系固定下来，督促生产组严格按合同办事，帮助生产组解决与协作厂的工缴争议等问题。第三，负责确定工资分配形式，在保证激励的前提下管控劳动力的收入，使之不致超过同行业、同等技术条件和同等劳动生产率的街道工厂的标准。第四，落实生产计划，让基层的生产组定期编制生产技术措施、制定原材料和辅助材料供应方案、汇总统计资料等。

对于一时无法组织起来的零工/散工，联管组也必须承担责任，负责对他们进行社会主义和爱国守法教育，检查加工服务的质量、价格、经营业务范围、网点设置等情况，敦促他们遵守国家法规法令，照章纳税，帮助受理有关登记、歇业、改变经营项目和经营地点等方面的申请，协助其解决工具、材料等问题。联管组一般会有一名专职干部负责管理零工/散工，定期了解零工/散工的生产和思想情况，按照行业、地段成立行业小组和互助组，建立小组会议制度和政治学习制度。

由上可见，为了应对“非单位人群”膨胀的问题，有关部门一方面采取“街道工厂化、居民劳动化”的方式，将闲散居民组织到集体生产之中，引导生产资源从企业向社区转移；另一方面采取“街社合一”等方式将人、财、物集中起来，由社区提供生活设施和服务功能，构建生产生活一体化的空间，支持企业的生产活动。类似的情况，在其他规模较大的城市也有出现。例如，根据1958年的一项统计，由家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、独立劳动者、无业及失业者组成的“非单位人群”占天津市总人口的50%以上，因此，天津市提出将街道作为“大工业生产所需劳动力的仓库”。1964年，天津市劳动局、手工业局派干部来到上海学习经验。他们在报告中提到，联管组帮助里弄生产组和工厂单位订立加工合同，“生产组遵照合同规定，按时、按质、按量完成加工任务，工厂按规定交给生产组加工费，生产组人员和工厂不发生任何直接关系”，并表示“这是一个很值得学习的经验”。此后，天津设立街道劳动服务站，由街道办事处领导，其业务分别接受区级有关业务主管部门的指导和工商劳动行政部门的监督检查，组织街道闲散劳动力对接企业，从事适宜发包的半制品的加工和包装工作（林盼，2024）。

从上述分析可见，为了解决街居生产的有效管理问题，地方政府在街道设立联管组这一专管机构，意在联结企业和街居、“条”和“块”，将街居中的闲散劳动力组织起来，与生产企业构成稳定的协作关系，采用的管理方式和工作手段与全民所有制企业的做法十分类似，包括组织间订立业务合同、定期编制生产方案、建立劳动人事关系制度、确定并执行工资与福利分配制度等，意在强化街居层面生产组织工作的计划性和可预期性。但在实践中，联管组强化统筹管理的努力受制于两方面的因素，即企业对于保留和扩张生产灵活性的诉求，以及街居的闲散劳动力对于劳动灵活性的诉求，以致计划性不断受阻。

科尔奈的经典研究业已阐明，计划体制下的企业通常受制于原材料、设备、劳动力等资源的供给，为了克服短缺带来的资源约束、顺利完成生产任务，企业会采取各种调节和替代的方式（科尔内，1986：57-68）。因此，计划经济时期的全民所有制企业有扩张灵活性的强激励，越是强化计划体制，往往越会催生灵活生产，就像50年代末期企业重组合并、规模扩大的同时，催生了街道/村社工业的大发展所展现的那样（林超超，2018），企业保有相当比例的灵活生产既是计划体制衍生出的非正式制度，又成为计划体制持续运行的润滑剂与缓冲（朱妍，2020）。

本文所讨论的联管组也需要放置于计划体制的固有特征中加以考察。街居工业发展的定位是城镇正式工业体制的补充部门，所利用的资源，无论是场地、工具，还是劳动力、原材料，也多不属于正式工业体制的计划内部门。在实际运行过程中，街居生产活动常常被作为城镇正式工业体制机动性的主要来源。比如，在生产内容、流程、交货时间等方面，联管组都难有决定权，既不能决定要承接什么生产任务、承接多少生产任务，也无法决定以何种方式生产、何时交货。在企业面临的产量压力较大，或是上级有突击性任务需要按时完成时，联管组需要统筹街居的生产小组和生产人员，及时“抽调人员支援生产，多做少息”，而当原材料短缺导致生产任务不足时，又要协调“少做早歇或者轮流作息”。

对联管组工作的计划性造成更大影响的是闲散劳动力自身的灵活性诉求。很多劳动者有料理家务和看管子女的日常任务，因此会期待工作时间和工作地点的高度灵活，就近生产和居家生产也成为首选，他们会根据自己的即时需求选择那些更灵活的生产任务。联管组尝试将生产组和企业的协作关系固定下来，这让他们感到三个“不自由”，即“品种固定不自由，场所固定不自由，归口管理不自由”。

联管组试图将闲散劳动力的收入也置于计划管理之中，但遭到了更广泛持久的抵制。未被组织起来的零工/散工很像劳动者中的“个体户”，他们只要有时间、有体力，就会不断投入生产。如果原料不断供，这些“个体户”的月收入很容易就会超过全民所有制企业的正式职工。据资料记录，当时全民所有制企业正式职工的月收入一般不超过40元，但从事类似工作的街居劳动力中有些人的月收入可以达到50元，极端情况甚至能达到80~100元。此类情况带来的严重后果是，不仅会助长工人的“经济主义”思想，还会影响全民所有制企业劳动力队伍的稳定性，甚至导致正式部门的职工向非正式部门“倒流”。一些固定工为此“心神不定”，宁愿流回里弄从事生产。对此，联管组采取多种方法限制“个体户”的收入，使之不超过同行业、同等技术条件和同等劳动生产率的街道工厂的标准，更不能超过全民所有制企业职工的收入水平，措施包括增加管理费抽成、限制工作时间、压缩加工任务、规定计件单价、增加集体积累的提留等，甚至还出现了具有累进税制意味的“分层抽成策略”，把组员收入分成不同层级，每个层级抽取不同比例的管理费，最终使组员的工资都控制在一定范围内。

联管组“限薪”的种种做法，导致被组织起来的闲散劳动力收入显著下降，大大影响了联管组的组织效力。根据1963年某生产组统计，进入生产组之前，零工/散工每月能拿65元，联管组成立之后每月只能得45元。“限薪”让闲散劳动力利益受损，以致对联管组的组织管理心生不满，甚至出现抵制和退出等行为。有调查报告提到，一些劳动者反映从事生产五六年之后，收入不增反降，对手工业生产缺乏信心；也有劳动者就此申请退出生产组，不愿意被组织，表示还不如由人介绍去给工厂当临时工，那样更自由，收入也高些。当有其他方法可以获得更高收入时，街居中的闲散劳动者开始“情绪不安定，普遍要求增加工资，改善福利”。在联管组成立三年后，仍有超过半数的闲散劳动力没有被任何方式组织起来，他们希望过一种“做多做少、做与不做均由自己决定”的日子，还向上级部门表示，自己“现在干得动，不吃你们的饭”，排斥联管组的组织和管理。

为了最大限度吸纳和组织劳动“个体户”，提高街居工业管理的计划性，联管组设计了一系列制度，限制劳动“个体户”的权益。然而，工厂对灵活生产的强烈诉求影响了制度执行的效力。例如，在领料环节，规定由联管组或生产组统一前往工厂领任务和原料，零工/散工不能自行前往；在生产环节，联管组会协调工厂的技术人员上门辅导，零工/散工没有这一待遇；在交货和质检环节，有组织的劳动者可以在街居等待工厂的检验员上门验收质检，零工/散工只能自行前往工厂交货。但实际操作过程和制度设计并不一致。工厂急于完成产量指标和各类生产任务，导致派发生产任务和原材料时并不考虑接收方是零工/散工还是有组织的劳动者；在生产和交验环节，只要零工/散工提出要求，厂方同样会安排技术人员上门辅导，甚至会给自行交货的零工/散工提供交通补贴。

可以看出，全民所有制企业受制于计划体制的僵硬特征与供给短缺的不确定性，更希望保留街居生产的机动性，无论是生产任务的派发，还是生产过程的把控，企业都力图通过最大限度地扩张“灵活性”来保证“计划性”。由于企业对强化计划管理的不配合，街居闲散劳动力便乐于维持零工/散工的身份，这样既能赚取更多的经济收益，又可以保有足够的工作自主性。因此，联管组对劳动力的组织和管理困难重重，生产管理和生活管理并重的目标也难以实现。

前文曾提到，联管组同时接受工业部门和街道党委的领导：生产业务和行政管理由手工业局领导，属于“条”的管理；劳动者的思想政治工作等则由街道党委负责，属于“块”的管理。制度上的清晰区分在实际操作中往往无法实现，甚至会“打架”。例如，联管组没有成立党支部，党员的组织关系都在街道里弄，日常需要参加街道党委或里弄委员会的生活会，这就使得街道党组织会经常介入联管组对劳动力的调配，包括要求联管组优先安排困难户参加生产，以减少救济费或回乡补贴费的开支，等等；联管组则因考虑到生产力而不愿意做此类安排，以致出现困难户前往联管组闹事、矛盾升级的情况。

一份调查报告显示，某联管组的日常工作包括做好支边青年家长的思想工作、动员部分人员回农村工作、卫生工作、计划生育宣传工作、民众业余教育工作、防汛防台工作、替生产组人员买团体戏票等，真正与生产相关的工作仅有解决生产中的纠纷、工缴费争议，对生产组搬离生产场地的安排做思想工作等。从资料中可以看到，联管组在生产管理方面的职能往往无法充分行使。像提升生产效率、改进管理流程、增产节约、技术革新等直接与生产相关的工作经常被烦冗庞杂的生活管理任务所挤占。

“管生产”与“管生活”两个目的打架，归根结底源于联管组的两个上级部门，即工业部门和街居管理机构之间的资源争夺。首先是经费资源。新中国成立后，街居面临越来越大的工作负荷，虽然一系列的规章制度明确街居办公经费由上级专项拨付（郭圣莉、高民政，2002a），但随着街居职能扩张，行政开销和福利支出的资金缺口越来越大。在此情况下，街居生产组织向街道里弄缴纳管理费就十分重要。根据文件要求，各类生产小组需要按照工缴费总额或销售总额，每月缴纳1%～7%的管理费。成立联管组后，这部分管理费上交工业主管部门，再作为工作经费下拨给联管组，不由街道党政部门支配。这就引起了很大不满，一些街道干部认为，“事业是里委辛辛苦苦办起来的，归口后一点庑啥啥”“经济关系割断后用钱不方便了”。

其次是场地资源。联管组将闲散劳动力组织起来生产，通常都会需要一些放置生产工具、存放原材料的场地，这就需要占用街道里委的闲置房屋。制度规定，街道里委要根据生产需要，提供场地支持，配合工业部门进行生产，但实际上他们时常向联管组讨还房屋，尤其是在企业生产任务较少的时期，街道里委往往以“不用就收回”为由，将房屋用作辖区老年人活动室，或者兴办托儿所。与此同时，工厂又会向联管组施压，表示必须稳定解决场地问题，否则就将生产任务派发至别的联管组，进一步加剧了联管组的工作难度。

最后是人力资源，联管组的主要任务是“管生产”，但实际上工作人员则由街道派出，而且人员配备严重不足。按照规定，一个联管组管理的生产组员数量一般在1000人以内，联管组干部与生产组员的比例在1%左右。但是，从目前掌握的材料来看，联管组管理的生产组员人数往往超过标准，管理人员则低于1%。例如，根据卢湾区淮海街道1963年12月的统计，联管组共有7名干部，包括负责人1名、人事劳动2人、生产业务2人、个体户管理1人、财务统计2人。联管组下辖生产组43个1329人，其中集中生产组15个，462人；分散生产组28个，867人。根据这一统计，7位联管组干部需要管理1329名生产组员，干部与组员之比为0.53%。这种情况普遍出现在当时各类联管组和里弄生产组中。例如，南市区有13个联管组，115名管理人员；766个生产组，20475名生产组员，干部与组员之比为0.56%。雪上加霜的是，联管组人员的干部人事关系隶属于所在街道里委，他们往往不是专职干部，街道里委会给他们分派各类与生产管理毫无关系的活计，以致“本事再大也难以应付”。

如何解决生产管理与生活管理目标的资源争夺问题，许多部门提出了建议，大多强调联管组在组织机构、党组织关系、资金来源、干部人事配备等方面要进一步独立。例如，普陀区手工业局提出建议，将联管组改变为区手工业局的派出机构，更名为“街道生产管理所”，任务是代表区办对里弄生产组织进行业务领导和行政监督，主要事务包括生产、供销、劳动保护、财务与个体户管理，这样有利于业务工作的开展，对外可以通过区办的名义联系工作，接洽任务，且进一步明确与街道办事处的关系，避免在业务工作上的摩擦。有不少区手工业局提出，联管组应单独成立党支部，在街道党委的领导下负责所属生产组的思想政治工作，密切结合生产组的具体情况，保证生产任务的完成。卢湾区手工业局提出，经费由市手工业合作社联合社办事处拨付，工作人员工资福利参照街道工厂建立合作社后的中等的工资福利水平办理。南市区手工业局提出，改进区手工业局的管理体制，适当增加行政编制，联管组的支部书记和正副组长一级的干部应相当于行政机关的科级干部，不再兼顾里委工作，财务出纳也应配备专职人员。在当时，这些建议都停留在纸面上，没有在实际工作中落实。

由消费型城市向生产型城市的转化，是新政权建立之初就已确定的发展方针。一方面，工业部门要充分动员和利用劳动力资源来完成生产目标；另一方面，将所有的劳动力尽数吸纳进单位体制，又会使得财政负担过重，不利于实现快速积累。因此，相当数量的适龄劳动力只能留在社区之内，由街居负责将他们组织动员起来，投入经济生产之中。这就要求街居除了担负居民社会服务和救济福利等方面的职能之外，还要对基层社会加以整合，将其按照全民企业的生产架构进行运作。联管组的建立使得街居和企业形成了紧密的互动关系，里弄生产组和街居闲散劳动力进入整体性的工业大生产体系之中，加强了国家政权向基层社会的渗透与控制。

通过上文分析可以看到，依托联管组实现“组织起来”搞生产，促进“就地生产”稳定有序的制度设计，在实践过程中出现了计划性和灵活性的结构性矛盾、“管生产”和“管生活”的目标张力等问题。联管组要实现经济生产组织的计划性困难重重，一方面，企业需要街居的灵活生产来调节与缓冲计划体制；另一方面，闲散劳动力的实际诉求和激励结构需要最大限度地维持灵活性。同时，如同联管组这个机构的全称——“生产生活联合管理组”——所示，联管组在进行生产管理的同时还得兼顾生活管理：不仅要在街居层面进行生产组织和管理，更需要承担对闲散劳动力进行政治教育和社会动员的职能。在“条”和“块”缺乏共同目标（即“管生产”还是“管生活”），在“条”无法感知和回应“块”的实际需求（即完成闲散劳动力的就地组织化）的情况下，强制性的协作难以解决“条块”矛盾。资料显示，分散在街道里弄中的外包工究竟应该由谁来管，相关部门始终存在争议。在参与讨论和决策的部门中，有些区（如南市区、卢湾区、闸北区）主张应该由街道为主体的“块”来管理，但其他区则持反对意见，认为生产企业和上级工业部门是用工单位，应当由这些“条”负责管理。也有部门提出过渡性建议，即先由“块”管理，后续再归口到“条”统一管理，但反对者认为由“条”来组织管理会引发不同用工类型之间的攀比，外包工可能会要求参照系统内的街道工厂或大集体企业职工待遇，导致更多的矛盾。“条块”矛盾的情况也呼应了当下的一些经验研究（过勇、贺海峰，2021；孟天广等，2021；叶敏，2016），对于重塑和理顺“条块”关系的实践能够起到一定的借鉴作用。

通过对联管组的案例分析可以看到，经济生产与社区管理在上海的基层社会治理中长期存在着矛盾，究竟是打造旨在提高效率的生产型组织，还是发展成兼顾各种政治动员和社会整合功能的行政管理机构，两个目标之间始终难以平衡，联管组制度在实际推行中面临重重阻碍。例如，联管组吸纳妇女、老人、困难户等弱势群体，为其提供福利，所谓“留一口饭吃”，究竟要做到什么程度，这个问题始终辩论不清，执行尺度模糊。

要解决这一问题，只能重新定位街居功能。1966年后，部分生产能力较强的生产组转为街道工厂，成为正式生产体制的一部分，灵活性削减，但福利与保障增加；与此同时，另一些生产能力较弱的生产组则逐步减少生产任务，逐渐变成福利事业性质更强的灵活劳动组织（刘刚等，1980：8）。在这样的情况下，街居的经济生产组织功能逐渐淡化，更着重于社区管理，为了促进经济生产而建立的联管组的作用也就不断弱化。1978年，各区集体事业管理局正式撤销联管组，并成立专业管理部门——街道工业公司。街道工厂和街道工业公司接受区集体事业管理局和街道办事处双重领导，区集体事业管理局负责管理生产经营，街道办事处负责政治思想工作、人事、安全知识和组织生产，生产业务归口市手工业局，财务归口市、区财政局，劳动工资归口市、区劳动局（上海市轻工业局，1986：6）。这些制度调整的目标，就是将街道里弄对接企业的生产组织功能剥离出来。“居委会经济”仍然存在，但不再以参与工业大生产为目标，而是退回到社会保障和救济福利的领域。

通过对联管组实践的案例分析可以看到，新中国成立后城市基层社会治理的整体方向，是建立由国家主导的经济生产和社会生活体系，形成上下高度同构的调控机制。街道联管组的制度设计目的就是将游离在正式经济生产体系之外的组织和个人纳入其中，加强对社会的全面管控。然而，联管组在实践中遭遇了张力和冲突，体现出指令性计划经济体制下国家-社会关系的复杂性。在行政力量介入基层社会，对社会群体的日常生活进行管控的同时，也得到基层社会的强力回应（孙立平，2010）。一方面，这些“非单位人群”具有能动性，一定程度上抵制了被组织起来的努力，并对制度实践的后果产生重要影响；另一方面，计划体制的刚性也需要更多的制度和社会“间隙”，以此抵消和缓冲正式制度推行过程中的阻力。由此，在理解新中国的国家-社会关系时，我们特别需要重视科层式的正式机构与社会群体之间的互动方式，进一步关注那些看似边缘的群体（或称“从属群体”）对正式制度和权力的限制和重塑过程。