国有私募基金监管政策梳理和实务解析

国有基金，是指由国有企业发起设立或者以国有企业作为主要出资人的私募基金。一般情况下，国有企业投资股权投资基金，如国有成分达到50%以上，则股权投资基金会被认定为国有性质，需履行相应义务。

对于合伙型基金，如果国有企业担任基金管理人，则该基金可认定为国有基金（有特殊约定除外）。

1. 国有企业参与型；2. 政府引导型；3. 中央企业型；4. 地方国有企业型

1. 产业投资基金；2. 基础设施建设基金；3. 创业投资基金

4. 特定目的的基金：政策性贷款担保基金、救灾保障基金等

• 政府投资基金（财政部）

• 政府出资产业投资基金（发改委）

• 国资基金（国资委）

国有基金涉及的监管文件，按照效力层级，从上往下依次为法律、行政法规、部门规章、自律规则。

• 《证券投资基金法》、《企业国有资产法》

• 《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委）

• 《中央企业基金业务管理暂行办法》（国资委）

• 《政府投资基金暂行管理办法》（财政部）

• 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改委）

《中共中央  国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）；《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号）；《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）；《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（国家发改委第45号令）；《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委第7号令）；《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税[2017]38号文）;《关于扩大有关政府基金免征范围的通知》（财税〔2016〕12号）。

• 《省属企业投资监督管理办法》

• 《市属国有企业投资监督管理办法》

• 北京市：

• 《北京市国有企业投资监督管理办法》

• 《市国资委关于推动市管企业私募股权投资基金规范发展的指导意见》（北京市）

• 《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》（北京市）

• 《市管企业私募股权投资基金业务监督管理暂行办法》（征求意见稿）（北京市）

《中央企业基金业务管理暂行办法》是国务院国资委为规范国资委下属中央企业基金业务于2023年制定和发布的指导性文件。该办法对中央企业基金的设立、运作、退出等环节进行了全面规定。

1. 基金设立

企业申请设立基金业务，必须经过股东大会或者董事会批准，并经过监管部门的审核。基金设立后，必须按照规定进行信息披露，定期报告基金业务情况，确保基金业务运行的透明度。

2. 基金运作

中央企业应当建立健全内部控制机制，确保基金运作的安全和稳健。同时，要加强对基金运作的风险管理，防范各种风险。在投资决策方面，中央企业应遵循市场化原则，根据市场情况制定合理的投资策略，确保基金的投资收益。

3. 处罚措施

对于违反规定的企业，监管部门将依法进行处罚，确保中央企业基金业务的规范运行。

1. 明确基金业务的监管主体和监管职责

该办法明确了国资委作为下属央企监管主体，负责指导、监督和检查中央企业的基金业务管理工作。此外，中央企业应按照国资委的授权和要求，制定和完善本企业的基金业务管理制度，并报国资委备案。

2. 加强风险管理和控制

中央企业基金业务的风险管理和控制是该办法的重点之一。中央企业应建立健全风险评估、监控和预警体系，对基金业务进行全面的风险管理和控制。同时，应建立完善的信息披露机制，及时披露基金业务的经营情况和风险信息。

3. 规范投资行为

该办法要求中央企业制定严格的投资策略和决策程序，确保投资行为符合国家法律法规和企业内部规定。在投资过程中，应遵循价值投资、长期投资的原则，避免短期投机行为。

4. 强调合规性和透明度

中央企业基金业务必须遵守国家法律法规和国资委的规定，确保合规性和透明度。同时，中央企业应建立完善的内部监督机制，防止利益输送、权力寻租等不良行为的发生。

5. 强调专业能力和职业操守

从事基金业务的人员必须具备相应的专业能力和职业操守，这是保证基金业务规范、安全、有效运作的基础。中央企业应加强对相关人员的培训和管理，提高其专业素养和职业道德水平。

企业国有股权转让应当依法履行批准程序。例如：转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条规定：“…履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。”

《企业国有资产交易监督管理办法》第七条规定：“…因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。”第八条规定：“…对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准…”

企业国有股权转让事项经批准后，应由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计，并应依法委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估。

《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立…，以非货币财产对外投资…或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”

《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定：“产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计…”第十二条规定：“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估…”

企业国有股权转让事项经批准、审计评估后，除国家规定可以直接协议转让的以外，股权转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行；当征集产生的受让方为两个以上主体时，应竞价交易。

《中华人民共和国企业国有资产法》第五十四条规定：“…除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式…”

《企业国有资产交易监督管理办法》第十三条规定：“产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以…通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方…”第二十二条规定：“…产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价…”

根据国资委和财政部2016年32号令第三十一条，以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：

1. 涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；

2. 同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

公司型国有基金转让受限于进场交易法律法规要求，合伙型国有基金转让参照相关监管规则执行。

关于合伙型基金的财产份额转让是否适用于32号令（ 《企业国有资产交易监督管理办法》 ）规定的“国有”企业国有股转让要求以及是否需要进场交易，一直存在争议。关于此问题目前尚未有正式文件出台，但是在2019年国资委官网的互动交流问答选登部分，给出了官方答复。

“《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）适用范围是依据《中华人民共和国公司法》设立的公司制企业。国有企业转让有限合伙企业份额的监督管理另行规定。”

部分地方监管文件对该情形做出了具体安排。

1. 基金清算：基金到期后，基金管理人应当组织清算，将剩余资产按照基金份额进行分配。

2. 份额转让：基金投资者可以将基金份额转让给其他投资者或者基金管理人。

3. 份额回购：基金管理人可以按照约定价格回购基金投资者的基金份额。

基于前述分析，合伙型基金投资人从基金退出可以不用强制进场交易。以北京市金融局联合六部委发布的下列文件，可以看出北京市对于私募基金份额转让做了具体规定。投资人可以通过基金协议约定是否进场交易。

《关于推进股权投资和创业投资份额转让试点工作的指导意见》（北京市）

支持各类国资相关基金份额（包括但不限于国家出资企业及其拥有实际控制权的各级子企业出资形成的基金份额、各级政府投资基金出资形成的基金份额），通过北京股权交易中心份额转让试点转让交易。对于存续期未满但达到预期目标的政府投资基金出资形成的份额，经该基金行业主管部门审核后，可在北京股权交易中心份额转让试点转让交易。基金设立协议等对基金份额转让有明确规定或约定的，从其规定或约定。

另外，文件还支持发起设立专业化的私募股权二级市场基金（Secondary Fund，简称S基金）。

1. 国有资产保值增值

2. 防止国有资产流失

3. 符合国家战略和政策导向

1. 合理评估投资项目

2. 制定科学的退出策略

3. 加强风险控制

4. 做好沟通和协调工作

【结语】

国有私募基金监管政策涵盖面广、监管要求严、管理要求高、涉及问题多。同时，各项要求也在不断发生更新和变化。因此，对政府部门、国企单位以及相关从业人员提出了更高的要求。

来源：股权实务

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