城市区域主义中的争议性分配政治：珠三角城市区域飞地产业园发展实证

导  读

        2010年以来，中国区域一体化在多层级政府间的密切合作与市场经济体制的促进下蓬勃发展，并形成了具有中国特色的城市-区域主义（city regionalism）。然而，在经济增长与人口集聚的同时，市场竞争与科层利益分配围绕区域发展不平衡而产生的矛盾逐步凸显。现有的城市-区域主义话语主要立足于新自由主义背景下的空间的组成秩序与社会生产的再分工研究，这些研究阐明了地方政府在空间积累与社会福利供给中不断演变的角色。然而，鉴于中国与西方国家的政治和经济框架大相径庭，探索超越新自由主义假设的分配政治（distribution of politics）势在必行。

        本期推荐文献来自Transactions of the Institute of British Geographers最近更新的一篇研究论文，该文章通过研究广东省两个飞地产业园的发展历程、府际关系与利益分配模式，提出并验证了中国话语体系下的由中央定制的分配政治模型（centrally orchestrated distribution），旨在阐明中国城市区域发展与建设中涌现的分配政治现象。文章建构了一个理论框架用于描绘了多层级政府的演化性的部门决策理性，从主体行动理性（transitional nodal rationality）、政治重构（political restructuring）和地方修复（territorial fixing）解释政府利益与和地方利益的争取过程，反思多层级政府在区域发展中扮演的关键角色。

期刊简介

       作为英国皇家地理学会的官方期刊，《英国地理学家学会汇刊》（Transactions of the Institute of British Geographers）是最重要的国际地理研究期刊之一，出版了来自地理研究各个领域的最佳学术成果。期刊发表对地理学科进步做出实质性的理论及实证贡献、或刺激和塑造了地理学科内的研究议程的研究文章。

 作者简介

张衔春，浙江大学公共管理学院土地管理系，研究员，博士生导师

周子航，香港中文大学地理与资源管理学系，博士研究生

宋阳，浙江大学中国新型城镇化研究院，研究员

       城市-区域主义体现了超越行政区边界的区域一体化发展模式，这些相互联系的区域的特点是其组成部分之间在经济、政治、文化等方面相互依存。在新自由主义背景的政治制度下，城市-区域由自发权力下放和精心策划的地方发展议程所塑造，在不受限制的市场行动与国家监管干预之间取得平衡。这些过程阐明了城市企业家政府在重塑区域治理和加强战略发展方面的作用。因此，分配成为一种治国方略（municipal statecraft），通过放松管制与战略重组的方式重构空间资源，以加强资本主义背景下的国家能力。同时，分配是一种补充手段，被认为可以缓解市场造成的区域发展不平衡，一定程度上反映了国家在晚期资本主义中的空间选择性。

       在新自由主义框架内，分配主要被理解为生产和消费空间之间的战略性平衡行为，最终目标是实现福利平等。然而，现有文献在很大程度上忽视了对分配的潜在政治驱动因素的考量，这一缺失超出了对资本主义制度的一般假设，也忽视了近年来民族国家重新回到地缘政治舞台的动态。从地缘政治的角度来理解城市区域动态及其由此产生的不均衡地理分布，研究不同的国家背景和分布在多样化的政治和社会经济环境中至关重要。虽然关于新自由主义城市区域内分配紧张的研究已在西方语境下形成了较为成熟的话语体系，但有一个关键性问题仍未得到充分研究，即：在中国关于权力、话语、资源、空间管辖权上存在差异的背景下，地方政府行为如何建立分配政治并形成与西方中心主义截然不同的治理模型？

      本文试图通过研究中国近期城市区域建设举措中分配的替代地缘政治来解决文献中的空白。我们超越新自由主义假设，探讨多层级政府如何在这一背景下协商发展利益和机会。具体而言，我们重点关注“飞地产业园”作为一个有趣的区域治理案例，考察其发展过程中跨行政区界的分配政治。通过实证，我们探讨了两个关键问题：（1）分配政治作为多层级政府、多尺度利益关系协调的手段与机制；（2）“飞地产业园”在城市-区域主义下的分配政治谋求发展利益一致的过程中出现的博弈和妥协过程。

       过去三十年，城市-区域主义的兴盛反映了国家治理转向地方治理的权力过渡动态，由此，学者们对城市区域建设提出了截然不同的观点。一些人认为，这是全球化资本主义背景下由“竞争国家”推动的区域治理特征，这是一种自上而下的治理路径；另一些人则强调城市企业家精神和资本驱动下形成的经济本地化，这是自下而上的权力塑造过程。在这两个动态之中，市场与政府之间的模糊界限导致国家在城市区域发展中的角色不断演变。政府通过调配各类发展资源、机会与空间管辖权提升自身竞争实力，获得市场投资，扩大空间积累，但同时加剧了区域经济差距。

       虽然有些人认为城市区域可以成为经济治理的非国家空间，但其他人则强调国家权力在国家、地区和城市范围内的持久性。国家理论认为，民族国家通过跨越各种边界、尺度和空间表现形式的地方管辖权重构控制并赋予地方政府权力，并通过地方政府作为国家意志的代理人实现社会经济目标。城市区域发展通过对治理事权的重构和发展机会的创造，以平衡福利供给和缓和投机性空间生产带来的危机。这种领土创造通过两种机制实现：偶然性的经济投机和深思熟虑的分配政治。

       关于国家能力变化的研究强调了在晚期资本主义下，重新调整的国家如何加剧区域内发展的不平衡。因此，分配成为一种平衡监管干预和市场效率的机制，旨在实现相对的社会平等。投机和分配是新自由主义城市区域建设中的两股对立力量。受利润驱动的投机提高了地方精英的竞争力和积累能力。相反，国家主导的分配旨在缓解地区不平等。

       在中国，城市区域通过大城市的再地方化实现区域发展，该过程涵盖了一系列社会经济活动和跨管辖权边界的合作。基于自上而下的政治授权与上级政府对正式治理权威的垄断，中国的区域治理构成了一种权威形式的分配体制，并根植于国家中心主义；同时，分配政治又与改革开放和地方权力下放的议程相结合，社会再生产和分配的责任和控制权被下放至地方政府。

       尽管进行了市场导向的重组，但改革后中国的城市区域建设不能仅仅理解为新自由主义的松绑经济管制的简单平移。相反，它往往受到促进“区域一体化”和“区域合作”的中央政策的约束。从分配政治的角度看，这一过程体现在自上而下的管辖权充足和地方层面的治理应对。区域治理的实施效果通过自上而下的行政体系网络得到监管与保证，并通过“晋升锦标赛”等干部制度体系发挥作用。

同时，中国的城市区域建设呈现出多尺度治理结构。省市政府制定、完成与开展分配政治，但它们的资源调动能力差异很大。城市的政治地位由官僚体系的政治排序决定，这一地位影响着它利用资源和支持的能力。例如，北京和天津在京津冀城市群中的优势地位使它们能协商将污染行业迁往边远地区。同样，深圳市受益于在广东省内的经济特区地位，使其在与周边城市的利益分配谈判时具有巨大优势。

       改革后的区域发展议程将经济增长与保障区域发展公平的目的交织在一起，这种权力分配模式通过国家层级以及跨尺度联盟运作。中国的城市区域建设通常由自上而下的区域和城市发展政治计划推动，然而，这些计划往往伴随着以成本和收益为描绘为“政府企业家精神”，被当作促进区域合作的市场化工具，体现了国家通过私营部门的参与来实现经济目标的治理动机。“政府企业家精神”的概念揭示了去中心化和再中心化这两种看似矛盾的方法共存的景象。然而，现有的学术研究往往忽视了国家分配能力对区域发展的关键作用，这种能力不仅塑造了城市-区域的塑造过程，同时也受到城市-区域塑造过程的影响。多层级政府如何协商分配方案、中国分配政治与新自由主义语境下分配形式的核心差异究竟在哪里，这些问题仍未得到充分研究，但值得进一步探索。

多主体行动理性（transitional nodal rationality）：与强化市场作为国家利益提供流动性与发展动力的新自由主义方法相反，中国的党国体制（party state）依赖于多层次治理结构，其中有各级政府充当国家发展意志的代理人，制定地方战略、促进合作和调整利益分配方案。省、市政府既充当政治调解人，又充当企业家化的市场参与者，他们的发展目标在城市投机和社会经济平等之间摇摆不定。为了解决区域不平衡发展，地方政府通过行政区之间的行政隶属关系与空间利益为基础开展分配政治。

政治重构（political restructuring）：地方政府间的时而冲突、时而一致的行动理性导致城市-区域治理结构的重建。中国政府间关系因政治权力受限而重塑，相比新自由主义模式强调分散的决策和市场机制、优先考虑个人能动性和城市企业家精神，中国的区域治理强调一种更为权力集中化的区域治理形式。在省级政府层面，省政府推进中央发展指令、战略和任务，调解市县之间的跨辖区权力和资源（例如有限的建设用地指标）部署。此外，省政府控制地方官员的评估和晋升，对城市治理施加影响。反过来，市和县利用分配的资源在既定分配方案中争取更多的本地利益。

地方修复（territorial fixing）：中国的城市区域发展方法与新自由主义的最低限度国家干预和以城市为中心的治理原则不同。相反，区域和城市发展是通过自上而下的规划实现的，这些规划试图确立省、市之间的发展目标相一致。然而，政府发展目标差异导致了“行政区经济”，因此会出现去地方化与再地方化交替往复的治理过程。

       本研究考察了广东省两个飞地产业园的发展历程，包括深汕特别合作区和广德（英德）产业园。这两个“飞地产业园”始于广东省在21世纪初提出的“双转移”政策，包括产业转移和劳动力转移，是广东省为平衡珠三角地区和粤西、粤北、粤东地区发展差距而做出的政策尝试。在广东省“双转移”政策的支持下，深汕特别合作区和广德园先后设立，经过了十多年的发展，深汕特别合作区已发展成为具有独立城市体量的一个区域，而广德园在数次合作方调整之后仍然为一个功能依附城市的产业园。

      在深汕特别合作区的发展中，深圳市逐步利用自身的政治优势地位和强烈的发展诉求主导了合作区开发，并对汕尾市施加了政治、经济与基础设施供给上的影响力。尽管广东省政府的初始目的为均衡地方发展水平，但这一目的逐步被深圳政府“扩张建设用地规模、转移劳动密集型产业”的需求所取代。因此，广东省顺应了深圳市的发展需求，将深汕特别合作区的行政隶属关系调整深圳市特殊的“市辖区”，以此协调深圳与汕尾的发展利益争端。

       在广德（英德）产业园的发展中，最初是顺德与英德建立的对点帮扶关系，在粤北山区英德市建立了一个顺德的“飞地产业园”。产业园的发展过程并不顺利，2014年前后经济增速变缓后，顺德为优先保障自身产业发展，将拟迁往飞地产业园的企业通过“腾笼换鸟”等政策留在了本地。因此广东省政府不得不为英德寻找新的合作伙伴。通过自上而下的行政指令，最终广州市黄埔区建立了和英德的新合作关系，原“两德园”（顺德-英德产业园）也更名为“广德园”，在广东省政府的政策偏扶下，这一飞地产业园的得以稳步发展。

      首先，当代中国的区域治理具有实验性特征，这是改革开放浪潮下地方政府探索新发展途径、新治理工具的体现。省、市政府通过分配资源、权力与发展机会重构地方发展格局，以弥补市场缺陷。为确保分配政治的可行性，地方政府通过科层体系与地方管辖权的调整，引入新的政府层级来分割行政管辖范围、开展城市治理、提升空间积累效率与维护本地利益。

       其次，中国的区域治理是一种政治工具，这与“实现共同富裕”和“全面脱贫”等国家战略交织在一起。在这一发展目标的指导下，区域治理需要不断调整地方政府的科层结构与空间管辖权范围，来重新分配跨边界的资源和发展机会。飞地产业园的成功取决于城市间的深度合作，这加强了中央和省级对区域发展的监管。飞地产业园案例揭示了城市-区域分配中固有的紧张的利益关系与矛盾。虽然有些学者认为强大的国家可以完美地利用市场来实现自上而下的发展愿景 ，但我们认为，对增长的不懈追求是中国区域治理战略的核心原则，这种对地方增长的痴迷可能会导致政治和经济精英为自己的利益而重新塑造分配方案。这种动态反映了威权主义和新自由主义城市区域发展方法中观察到的类似挑战。

       中国的城市区域分配方法具有独特的政治与社会经济背景。区别于西方新自由主义通过对空间再生产环节的分配提升福利供给与社会保障，中国的分配政治则直接介入到空间积累环节，通过调配产业、资本、劳动力主动塑造区域发展格局。自上而下的正式权威和对空间管辖权的分配使得省政府在分配政治中具有主导地位，分配方案决定了区域发展格局，同时为新建构的科层-空间关系（如“新区管委会”）的合法化背书。地方修复过程在分配政治格局下为本地发展谋求新的资源、利益与发展权限。这一治理模式反映了当代中国社会经济体制中的独特性，重组城市区域分配的权力牢牢掌握在政府手中，这与“民族国家退出区域治理”的新自由主义形成鲜明对比。

       总体而言，研究发现，上级政府享有正式权威并主导分配的模式虽然实现了对市场的干预与操纵，但本质上并不妨碍地方对行政权力、发展话语和资源的分配。同时，科层和空间管辖权的调整重构了地方发展机会，延续了威权主义背景下权力、资源与发展机会战略性再分配的空间发展思路，加剧了区域发展不均衡的现象。

【引用】

Xianchun Zhang, Zihang Zhou*, and Yang Song*. (2024). Contested Geopolitics of Distribution in the City-region-building: Promoting Enclave Industrial Parks in the Pearl River Delta, China. Transactions of the Institute of British Geographers,1-18. DOI: 10.1111/tran.12697

https://rgs-ibg.onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/tran.12697