招商引资协议中税收优惠条款的效力

创业 2024-11-05 18:22 北京

摘要：

《公平竞争审查条例》禁止政府将给予企业的奖励补贴与企业缴纳的税收相挂钩，但政府与企业签订的招商引资协议中约定的税收优惠条款是否有效，最终仍取决于法院裁判。本文对历年来法院的相关裁判文书进行梳理总结，围绕：1.税收优惠条款是否因违反税法的强制性规定而归于无效，2.政府应否履行税收优惠承诺两个争论不休的问题提炼各方观点，展示司法图景，并提出了改进建议。

作者 | 黄薇

原文出处 | 《中国价格监管与反垄断》2024年第10期

《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）于2024年8月1日起正式施行，各地税收优惠、财政奖补面临全面审查、清理，同时，全国多地开始停止涉税奖补支出。

根据《条例》，地方政策文件将给予企业的奖励补贴与企业缴纳的税收相挂钩的，违反公平竞争原则，应予整改无疑。但地方政府在招商引资时，往往还要与企业签订协议，就奖补条件、金额的计算方式进行具体约定。当政府以协议内容违反法律法规的强制性规定为由拒绝支付奖补资金时，企业倾向于将政府诉至法院。法院是否同意相关条款违法无效？法院在裁判中所持态度是否会影响各方当事人对制度执行的预期，进而影响制度的执行效果？为此，本文检索了2016年至今全国法院公布的涉税奖补协议行政诉讼判例。相关判例共17件，其中法院支持协议有效、政府履行奖补义务的共10件，占比59%；支持协议无效、政府无须履行的共6件，占比35%，余1件发回重审后未检索到后续结果。具体如下表：

表2016年至今全国法院公布的关于涉税奖补协议行政诉讼判例统计

（点击图片可放大查看）

在表列案件中，各方当事人主要围绕两个焦点问题展开争辩，分述如下：

关于税收优惠条款是否因违反税法的强制性规定而归于无效

（一）原告（企业）主张

1.协议虽以税收为基数计算奖补的具体金额，但奖补支出系一般财政支出，与税收收入无关，不属于改变法定税率或先征后返，故协议合法有效。

2.国发〔2015〕25号文【1】确立了“新人新办法、老人老办法”的基本原则，故国发〔2014〕62号文出台前签订的涉税优惠协议应继续有效。

3.政府承诺的奖励补贴为税收的地方留成部分，未超出其支配权限范围，故承诺合法有效。

（二）被告（政府）主张

1.协议名为税收奖励，实为税收的先征后返，违反税法的强制性规定，故而无效。

2.政府承诺税收优惠缺乏行政法上的依据，违反行政机关“法无明令授权不得为”原则，应属无效。

3.本案被告作为区政府的派出机关，在未经区政府授权情况下，无权承诺返还区级财政留成部分，故相关承诺无效。

（三）法院裁判

1.支持原告（企业）

（1）协议是对奖励的计算方式进行约定，有别于税收的先征后返，按后者定性并认定无效，显非当事人签约时的本意。

（2）随着公共行政的领域不断扩大，行政机关作出的行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据不现实。在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。对缺少行为法依据，但具有组织法依据的涉税优惠承诺，不应以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。

（3）协议约定企业征迁补偿所得应缴纳的税款由第三人“三旧”改造工作指挥部承担，只是改变了承担税负的具体主体，不会导致国家税款流失，不违反法律的强制性规定，故而有效。

（4）所得税的地方留成部分属于地方财政性收入，地方政府享有自主支配权，相关税收优惠约定不违反法律、行政法规的强制性规定。

（5）依据国发〔2015〕25号文规定，各地与企业已签订协议中的优惠政策继续有效。因此，国发〔2014〕62号文发布前签订的涉税优惠协议继续有效。

2.支持被告（政府）

（1）协议约定以企业缴纳税收的一定比例作为奖励，虽非直接返还税款，但因财政支出资金来源于国库，事实仍是对应纳税款的先征后返，形成减轻纳税人应纳税义务的最终结果，变相减轻税负，损害了国家税制的统一，违反税法规定。根据《合同法》第五十二条第五项（《民法典》第一百五十三条）【2】，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。

（2）《财政部国家税务总局证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号）规定，就个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税，系出于“进一步完善股权分置改革后的相关制度，发挥税收对高收入者的调节作用，促进资本市场长期稳定健康发展”的需要。被告允诺的涉税优惠违背了前述通知的征税目的，故而无效。

（3）《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）规定：“先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策”。涉案协议签订日期晚于该文件发布的2000年1月16日，故而无效。

关于政府应否履行税收优惠承诺

（一）原告（企业）主张

协议系双方真实意思表示，政府应当信守承诺，保护企业的合理预期。

（二）被告（政府）主张

1.被告按照协议履行后，上级纪律检查委员会提出依法依规追缴奖补资金的书面建议，被告依据纪委建议作出追缴决定。

2.政策文件中有关税收优惠的意见为允许性规范而非强制性规范，具体落实应以协议为准。双方协议未约定返税，故被告无返税义务。

（三）法院裁判

1.支持原告（企业）

（1）政府以税收优惠允诺吸引企业投资，现又出于新的目的推翻允诺，这种从先前的允诺中受益后，又从违背允诺中再次受益的行为违反诚实信用原则，不具备正当性，法院不予支持。

（2）根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，继续履行协议可能损害公共利益时，政府可以行使行政优益权，解除协议。但是，公共利益不等于政府自身利益、财政利益或地方利益。公共利益的认定不能止于抽象的共享性，最终还应能够还原为具体的个体受益，否则就失去了正当性基础。政府起先承诺给予企业税收优惠，在项目完工后又以该税收优惠损害公共利益为由而中止执行，属于对公共利益的任意解读，不予支持。

（3）政府行使行政优益权解除协议的成因需为突发事件，该事件应是不可归责于双方当事人的国家政策调整、客观情况变化、第三方行为等客观情形。如果损害公共利益的情形是政府自身过错甚至违法行为所致，则不应将由此产生的损害全部转嫁给企业，使企业无条件牺牲期待利益，而应按照双方当事人的过错程度来分配风险负担。

2.支持被告（政府）

行政行为的合法性原则高于信赖利益保护原则，法院不能以违反法律法规或牺牲公共利益为代价，强调行政机关对违法允诺的遵守。行政机关违反法律、法规作出的允诺无效。

评析

法官判案常常需要在法律保护的不同价值之间作出选择，例如在小错重罚行政诉讼中，法官需要衡量效率和公平两种价值孰轻孰重，进而决定是否变更合法但不合理的行政处罚。但在本文所述案件中，法官衡量的不是哪种价值更值得保护，而是哪种错误更不值得提倡。企业诚然不应获得额外的税收优惠，但政府明知违法仍签协议，获得企业投资后，又自指违法脱身，有失诚信，有损威信。此时，仅以协议违法无效为由支持政府不履行，由企业单方承担全部不利后果，未免有失公平。本文认为，此类案件中，在认定税收优惠条款无效之余，可进一步落实财产返还、折价补偿等补救措施，最终实现当事人根据各自的过错程度分担责任，避免使不诚信的当事人因合同无效而获益【3】。如此，方能打造诚信社会、诚信政府，维护可持续发展的良好营商环境。

文中注释及说明：

[1]《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）规定：“现就《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）中涉及的相关事项通知如下：一、国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。二、各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”

[2]《合同法》第五十二条第五项规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”

[3] 最高人民法院关于印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》的通知（法〔2019〕254号）第32项：“在确定合同不成立、无效或者被撤销后财产返还或者折价补偿范围时，要根据诚实信用原则的要求，在当事人之间合理分配，不能使不诚信的当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”

✨免责声明：本文仅为我们对相关法律、法规及政策的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬律师事务所联系咨询事宜。

作者介绍

黄薇，法学博士，北京观韬律师事务所行政法业务委员会副主任、合伙人，兼任北京市律师协会行政法与行政诉讼法专业委员会副主任、北京市公平竞争审查联席会专家、中国人民大学法律硕士实务导师。黄律师长期服务于产业促进部门、市场监管部门，主持过关于产业政策的公平竞争审查专项课题，并发表公平竞争审查的实务文章多篇，对公平竞争审查实务具有深入的理解和认识。黄律师先后担任十余家各级政府机关的常年及专项法律顾问，并代理相对人多起重大行政争议，被评为2024年度LEGALBAND风云榜行政法15强律师。

Email：huangwei@guantao.com

-END-

律所合伙人千人峰会

为什么要来参加「2024律所合伙人千人峰会」？

一是，听观点。现场将有著名经济学家、民商法学者、刑法学者以及优秀律所管理者进行前沿理论、管理经验的分享。

二是，交朋友。来自全国律所的核心管理者及优秀合伙人、法律科技机构及其它专业机构的成员，都会齐聚这场年度峰会。

三是，逛市集。峰会设置了法律科技市集，邀请顶尖的法律科技公司展示各类前沿的法律科技产品及应用解决方案，大家可以自由参观体验。

期待11月23-24日（周六、周日），和大家在峰会相见，一起听观点、交朋友、逛市集。

识别海报中二维码即可报名参与～⬇️

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4MjM2MTc3MQ==&mid=2670242897&idx=1&sn=ab6382acdd9c8d249bf0888d069bc704

法天使

法天使-中国合同库（fatianshi.cn），中国合同标准发起者，已发布上千类标准范本。秉承着“推广中国合同标准，提升中国社会合同水平”的使命，推出了标准的合同起草审查方法、工具及服务。

最新文章

新《公司法》背景下国有企业董监高责任义务的落实及建议

动产浮动抵押合同、医药委托推广服务合同、技术开发（委托）合同...最新文本

临近年底，有哪些法律行业话题值得重新思考？

法天使双11优惠，将于今日结束

法天使双11优惠，倒计时1天！

股东实缴出资与否的实务判断标准研究

「酒店委托管理」可能需要用到的9个文本｜推荐模板

抵押、质押财产的转让是否必须抵押权人、质权人同意？

非因本人原因变更劳动合同签订主体时，签订次数累计吗？

跑起来，就有风 | 2024合同大会

第二届律所文化市集 | 邀请特色律所加入

千人峰会｜律所管理年度演讲

如果你是地处偏远的律师，也想来“见见世面”

李建伟：75万律师同仁共同关注，如何冲破行业迷雾？

首届法律科技市集｜参与机构介绍

「承包经营/委托经营/租赁经营/联营」4类合同，如何选择适用？

学习笔记｜《民法典》合同编第十九章运输合同

债权转让协议、知识产权维权合作合同、加班知情同意书...最新文本

中国企业外派用工的模式选择及合规建议

「股权代持」可能需要用到的10个文本｜推荐模板

如何应对附履行条件的合同条款｜办案手记

CISG下货不对板解除合同的认定规则

2024律所合伙人千人峰会｜穿越迷雾

AI审合同到底发展到哪一步了？

竞业限制协议起草审查指南：条款体系与18个要点（附模板）

国有企业公司章程模板丨实务分享

招商引资协议中税收优惠条款的效力

10月合同模板更新汇总，别错过～

倒计时4天！律新社2024银行与金融法律实务发展论坛11月9日邀您来（附参会指引）

「建设工程内部承包合同」的效力、场景与审查要点（附模板）

新公司法涉分公司、子公司、母公司规定梳理

建设工程合同的常见争议焦点问题

思维导图：2024年11月1日起，央行实施新的商业性个人住房贷款利率定价机制

不满于现状，又无力改变的时候

论股权投资协议回购权条款的优化设计

房屋抵债协议（以自身二手房屋抵债）可能用到的5个文本｜推荐模板

AI审合同真的好用吗？

如何认定劳动关系？

写一份合同而已，为何电脑上要打开这么多窗口？

新《公司法》下股东知情权的修订要点及行权指引

股权收购vs资产收购，如何实现交易目的？

出海法务丨各国企业信息查询网站汇总

法天使双11优惠正式开启｜智能合同审查全新上线

梳理汇总：法律要求书面形式的合同

AI重塑一切，律所和律师应该如何拥抱AI？|千人峰会预告

刘润年度演讲2024：进化的力量（演讲全文）

如何在合同中约定解除权条款

外卖餐饮店铺合作合同、货物买卖及代发货合同、委托拍卖合同...最新文本

当前经济形势下，律所如何适度扩张？ | 千人峰会预告

常见酒店投资及租赁合同签署要点

分类

时事

民生

政务

教育

文化

科技

财富

体娱

健康

情感

旅行

百科

职场

楼市

企业

乐活

学术

汽车

时尚

创业

美食

幽默

美体

文摘

原创标签

时事社会财经军事教育体育科技汽车科学房产搞笑综艺明星音乐动漫游戏时尚健康旅游美食生活摄影宠物职场育儿情感小说曲艺文化历史三农文学娱乐电影视频图片新闻宗教电视剧纪录片广告创意壁纸头像心灵鸡汤星座命理教育培训艺术文化金融财经健康医疗美妆时尚餐饮美食母婴育儿社会新闻工业农业时事政治星座占卜幽默笑话独立短篇连载作品文化历史科技互联网

发布位置

广东北京山东江苏河南浙江山西福建河北上海四川陕西湖南安徽湖北内蒙古江西云南广西甘肃辽宁黑龙江贵州新疆重庆吉林天津海南青海宁夏西藏香港澳门台湾美国加拿大澳大利亚日本新加坡英国西班牙新西兰韩国泰国法国德国意大利缅甸菲律宾马来西亚越南荷兰柬埔寨俄罗斯巴西智利卢森堡芬兰瑞典比利时瑞士土耳其斐济挪威朝鲜尼日利亚阿根廷匈牙利爱尔兰印度老挝葡萄牙乌克兰印度尼西亚哈萨克斯坦塔吉克斯坦希腊南非蒙古奥地利肯尼亚加纳丹麦津巴布韦埃及坦桑尼亚捷克阿联酋安哥拉