2010年6月,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)中,第一次对“地方政府融资平台”作出定义,即“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。
同年7月,财预〔2010〕412号文进一步列举了地方政府融资平台所涉及的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,同时强调了投资项目的公益性。
2010年,银监发〔2010〕244号文将地方政府融资平台划分为“综合性公司、行业性公司、政府性机构、土储性公司(中心)四类”;银监办发〔2011〕191号文进一步拓展地方政府融资平台范围,涵盖“由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。
01
城投企业融资平台“名单”制
早在不同口径下的名单制出台之前,各地政府通常会依据企业业务、财务及战略管控与地方政府的关联度以及企业对地方政府的重要性来判断是否将其纳入本地的政府融资平台。后在城投类“地方政府融资平台”的发展过程中,随着各监管机构对于城投企业融资约束、债务管理等方面的要求,逐渐出现了名单制管理。
所谓名单制,就是有相应监管机构,根据标准,将某些城投企业为认定为“正式的地方政府融资平台”,在其融资时,以地方政府融资平台的特征进行审核认定。通常名单内的城投企业,其属性是经过官方认证后的“真城投”,市场认可度较高。此类主体往往享有一定的政策和资金支持。若其出现债务偿付问题,政府通常会协调还款,因此违约风险较低。
目前,“名单制”已成为政府分类监管地方国有企业的重要手段,已有的主要名单包括:银监会口径下为规范平台贷款而设立的融资平台名单、财政部口径下为剥离平台公司政府融资职能而设立的地方政府融资平台债务及中长期支出事项监测平台名单以及网传的为化解地方政府隐性债务而设立的“借新还旧”名单。
(一)2010年银监会口径下的“融资平台名单”
2010年以来,为全面评估和有效防范地方政府融资平台风险,银监会出台多部政策文件,加强了对融资平台贷款的跟踪检查及清理规范工作。
2010年8月,银监会基于上半年平台贷款自查整改工作中出现的工作进度和力度差异大、对平台贷款认定标准不一、基础数据统计不足等问题,印发了《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》(银监发〔2010〕244号),要求各银行金融机构进一步核清平台贷款的详细数据,逐户建立台账,并对不同类别平台贷款按照“全覆盖、基本覆盖、部分覆盖、无覆盖”的标准定性甄别、分类处置。
其中,在关于地方政府融资平台贷款清理报表填报说明中,提及《地方政府融资平台贷款明细表》用于反映融资平台具体名单情况。自此,银监会口径下的地方政府融资平台名单诞生。
此后,银监会陆续下发银监办发〔2010〕309号、银监办发〔2010〕338号、银监发〔2011〕34号等文件,明确要求深化名单制管理,建立定期报送机制,同时对名单内的平台贷款进行定型性甄别、分类处置、严格信贷准入条件,以有效缓释和化解平台贷款风险。2012年3月,《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险的指导意见》(银监发〔2012〕12号)文件,进一步强调“保持开展融资平台贷款清理规范工作以来所有政策不变”,并完善了退出条件及程序。
从定期公布的名单数据看,机关、事业、企业三类平台法人均被纳入地方政府融资平台范围,并具体涉及基本情况及授信、贷款期限结构、投向、风险定性及还款来源结构等要素,每期数量维持在11000+家左右。2018年末,该名单停止更新。
(二)2014年财政部口径下的“融资平台名单”
2014年以后,伴随着新《预算法》正式颁布实施,财政部开始主导此阶段的地方政府存量债务置换清理工作。
2014年9月,国务院发布国发〔2014〕43号文(以下简称“43号文”),要求加强地方政府性债务管理。其中在加快建立规范的地方政府举债融资机制中,文件提出应通过剥离融资平台公司政府融资职能,加强对地方政府或有债务的监管。
同年10月,财政部根据43号文相关要求印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号),拟对2014年12月底前对所有地方政府债务进行集中登记,并按照先清理、后甄别的顺序展开全面的存量债务清理工作。针对此轮债务置换清理工作,财政部还陆续下发了财预〔2017〕50号、财金〔2018〕23号等监管文件,全面收紧融资平台的融资。
后由于城投企业违规举债致使地方政府债务逐渐隐性化,并形成了一批新增隐债。2018年8月,《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。在此背景下,监管部门开始了新一轮的新增地方政府隐性债务摸底化解工作。
经过上述两轮的地方政府存量债务甄别认定工作,逐渐形成了财政部口径下的“融资平台名单”,此名单的设置旨在理清地方政府与融资平台的关系,动态收集融资平台债务和政府中长期支出事项等相关信息,通过对融资平台进行名录管理和中长期支出事项风险评估,以有效控制地方政府债务。
2021年7月,银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监〔2021〕15号),进一步明确了政府融资平台认定标准为财政部口径下的名单而非银保监会口径下的名单。
文件提出“银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台,根据查询结果实施分类管理”,并指出“各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜”。
目前,财政部口径下的“融资平台名单”并没有对外公布具体数量。但不在该名单管理下的城投企业,依据国办发〔2015〕42号文规定,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,且部分可回避财预〔2017〕87号文对于政府购买服务的限制。同时城投企业可不受地方财政债务监管政策,尤其是财政部的约束,可以以更为市场化的方式融资,如抵押资产、第三方增信担保等方式在债券市场公开融资。助力国央企打造可知、可见、可控的资产管理体系,点击了解
(三)2023年35号文下的“融资平台名单”
2023年下半年,我国开启新一轮地方隐性债务化解工作。7月24日,中央政治局会议提出,要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案。9月,国务院密文下发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办发〔2023〕35号),拟对地方国企及融资政策进行分类管理、区域与品种进行差异化约束。文件要求金融机构支持化解存量风险,同时明确了重点省份及融资平台名单。
据公开资料显示,重点省份包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西等12个地区;融资平台名单是由财政部向交易所、交易商协会下发,经各省行政主官签字并上报至国务院,数据截至2023年6月底,网传共涉及3899家主体。
此前,由于部分城投企业出于规避融资约束的目的,或是基于转型发展的客观情况,已经宣布退出政府融资平台。另外,近年来城投企业整合、重组、合并、新设等情况也较为普遍,很多企业并不在相关名单内。因此35号文下的融资平台名单是经过重新梳理的,并不沿用此前银监会口径下的融资平台名单以及财政部口径下的地方政府融资平台债务及中长期支出事项监测平台名单。
纳入该名单内的城投企业,监管层对其新增融资会有一定约束,发债也仅限于借新还旧,旨在进一步推进不符合要求的城投企业市场化转型、符合要求的城投企业隐性债务显性化。
02
城投企业“退平台”及要求
关于城投企业“退平台”的原因,主要受到政策和自身经营发展两方面的影响。自新预算法和43号文实施以来,监管部门全面推进城投企业政府融资职能的剥离,并不断加强对城投企业的融资监管约束,城投企业经历了政策从积极到收紧的转变过程。退出政府融资平台后,城投企业可以更好地松绑融资限制,畅通融资渠道。
另外,城投企业普遍面临着传统业务结构单一,投资端和负债端收益、期限不匹配等问题困扰,这些问题不仅加重了自身的债务负担,还会对地方政府债务造成影响。因此城投企业转型的必要性明显提升:通过退出政府融资平台,城投企业可以真正实现由“融资导向”向“经营导向”的转变,提升盈利能力,形成稳定的经营性现金流,进而分担财政偿债压力,稳妥化解以企业债务形式形成的地方政府存量隐性债务,实现政企双赢。点击了解云资管,唤醒沉睡资产
从发展现状看,城投企业“退平台”现象仍在持续进行中,并且现多以公告形式退出。退出数量分别在2017年、2018年以及2022年之后明显增多。根据相关数据显示,2023年各地官宣退出政府融资平台共计249家,其中16家为发债主体,占比6.43%。
“退平台”和“退名单”有所不同。“退平台”是城投企业主动或被动地剥离地方政府举债融资职能,真正转变成为市场化经营主体。而“退名单”则是指在当前“名单制”管理下,城投企业从某些特定的名单中退出,以摆脱在该名单管理下对其造成的相关约束。由于各类名单口径不一,或存在城投企业出现退出某名单后,仍在其他名单内并受相关政策管控的情况。因此,城投企业应更多的从实质“退平台”的角度考虑退出,以实现可持续的发展。
(一)退平台,退出地方政府名单
退出地方政府的平台名单,主要是在2014年国务院43号文明确规定“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”的政策背景下,由城投企业在相关政府网站上以公告形式宣布的退出。从已披露的公告看,各城投企业侧重于强调“不再承担地方政府举债融资职能”。但城投企业退平台公告不等同于实质退出平台。还需要基于实质重于形式的原则综合判断。
(二)退平台,退出金融监管机构名单
为规范政府投资项目授信业务,银监会在所发布的相关文件中,对平台贷款退出条件及程序均作出过明确表述。各银行业金融机构则按照“降旧控新”的精神,着力推进平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵押物、增提拨备等工作。
2011年3月,银监会在《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发〔2011〕34号)中首次明确退出平台贷款管理的条件。文件提出,满足以下全部条件的企业法人类平台贷款,银行可整改为一般公司类贷款,并按照商业化原则运作:
一是符合“全覆盖”原则,即各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖;二是符合“定性一致”原则,即各债权银行均同意整改为一般公司类贷款;三是符合“三方签字”原则,即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致,并通过三方签字(地方政府相关部门、融资平台及各债权银行)进行确认。
同年6月,银监会在《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》(银监办发〔2011〕191号)明确退出程序,即按照“由牵头行发起,所有贷款人共同参与,属地银监局组织协调(也可根据实际情况交由地方银行业协会组织)”的程序规范操作。
2012年3月,《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发〔2012〕12号)中强调各银行业金融机构应以缓释风险为目标,以降旧控新为重点,以现金流覆盖率为抓手,继续推进地方政府融资平台贷款风险化解工作。
(三)退平台,退出财政部债务名单
与历史时期纵向比较看,2021年公司应收票据占当期营业收入比重有明显提升,同比增长7.79%,由于应收票据期限较短,有利于提高企业的回款效率。公司应收账款中账龄在1年期以内的比例为65.14%,也体现出公司应收账款管理较为良好,一般可以保证正常的回款速度。公司应收款项低于应付款项,且二者比例差异较大,也侧面反映出中信博对上游原材料供应商的议价能力大于对下游能源企业的议价能力。
(四)退平台,退出35号文“3899”名单
退出35号文下的地方政府融资平台名单,除表明城投企业不再承担政府融资职能,隐性债务已经化解完毕外,更多的是希望城投企业以市场化的身份参与政府项目,强调城投企业从资产、业务等方面的彻底转型。戳这里,让国有资产评估有重点,盘活有抓手
目前该名单退出条件及程序也并未公开。但根据交易所关于城投类企业的相关定义以及有关资产、收入等监管指标要求,仍可对自身是否被纳入名单内以及对应的退出标准作出一定判断。
上海证券交易所《公司债券发行上市审核规则适用指引第1号——申请文件及编制(2023年修订)》(上证发〔2023〕167号)中,将城市建设企业定义为“主营业务主要为市政基础设施项目建设与运营、土地一级开发等业务的地方国有企业”。其中,市政基础设施项目包括城市建设企业在所在城市区域内从事的城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装项目。
土地一级开发包括城市建设企业按规定对国有土地、集体土地实施征地、拆迁、安置、补偿和相应的市政基础设施建设,以达到土地供应条件的土地开发。
除从业务角度判断自身属性外,也可从股权结构以及收入、现金流等财务指标角度辅助判断。根据相关资料显示,从股权结构来看,若城投企业的母公司、子公司或担保人涉及各省汇报的城投名单和财政部隐债名单的,其关联主体也会受到一定影响。
从财务情况来看,参考相关监管文件对城建类企业设定的指标,若相关指标测算结果能够达标,一般可以认为城投企业已转型成功,因此也就能够突破35号文下的融资监管约束:
非经营性资产(城建类资产)占总资产比重不超过30%;
非经营性收入(城建类收入)占总收入比重不超过30%;
财政补贴占净利润比重不得超过50%。
其中对于城建类资产,交易所在上证发〔2023〕167号文中提及,重点关注资产包括“重公益性资产,未缴纳土地出让金的土地使用权,无证土地、房屋等”;对于城建类收入,沿用此前交易所对城市建设企业的定义,主要包括了与市政基础设施和土地一级开发业务有关的收入。
文章来源:和毅咨询
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