司法判例:住建局作出的燃气闪爆火灾事故调查报告不可诉
文摘
2024-11-20 19:29
山西
新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
上诉人张某某、单某与被上诉人和静县住房和城乡建设局(以下简称和静住建局)、原审第三人某某有限公司行政行为纠纷一案,不服新疆维吾尔自治区和静县人民法院(2024)新2827行初6号行政判决,向本院提起上诉。本院于2024年8月1日立案后,依法组成合议庭,于2024年8月23日公开开庭审理了本案。上诉人单某,上诉人张某某及其委托诉讼代理人孙睿婕,被上诉人和静住建局局长阿某某某某及委托诉讼代理人靳光明,原审第三人某某有限公司的委托诉讼代理人高某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为:《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款明确规定了不属于人民法院行政诉讼受案范围的十项情形。本案中,原告对被告和静住建局出具的《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》不服,认为其侵害了原告合法权益。经本院核实,依照国务院《城镇燃气管理条例》第五条的相关规定,和静县住建局负有负责本行政区域内燃气管理工作的法定职责。该条例第四十三条规定,燃气安全事故经调查确定为责任事故的,应当查明原因、明确责任,并依法予以追究。对燃气生产安全事故,依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律、行政法规的规定报告和调查处理。本案中,被告和静县住建局作为城镇燃气管理部门,在发生案涉事故后,经调查后出具的案涉事故调查报告中,并未将其认定为一起责任事故,案涉事故也不是燃气安全生产事故。被告出具的案涉事故调查报告是一份对案涉事故通过现场勘查、专家分析、相关调查后确认导致燃气闪爆事故发生原因的事故调查报告。案涉事故原因的分析认定不构成对原告权利义务的实际影响。原告认为该调查事故报告对其权利义务产生实质上不良影响侵害其合法权益的意见不能成立,本院不予采信原告张某某、单某请求撤销《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》的请求,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。遂裁定驳回原告张某某、单某的起诉。上诉人张某某、单某不服上诉称:请求撤销新疆维吾尔自治区和静县人民法院作出的(2024)新2827行初6号行政裁定书,依法改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由:上诉人请求撤销《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》(以下简称火灾事故调查报告)的诉讼请求,属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院认定事实错误,适用法律不当,存在明显错误。一、《火灾事故调查报告》为行政机关和静住建局做出的具体行政行为,具有可诉性。《火灾事故调查报告》一旦作出,即成为其认定的火灾责任人承担民事责任甚至刑事责任的重要依据,对当事人的权利义务影响重大。它不仅适用于特定的火灾事故及特定的当事人,且是对特定的火灾事故及特定当事人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行判断,给予确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。《火灾事故调查报告》是具有强制力的行政行为,能产生行政法意义上的法律效果。火灾原因一经认定,非经法定程序,行政机关及火灾事故特定当事人不得随意变更,都要受该认定内容的约束。该认定对上诉人的权利义务产生了实质性的影响,导致一系列可能产生的法律后果、法律责任,是一项对相对人权利义务产生实质性影响的具体行政行为。其一,《火灾事故调查报告》是由和静县建筑设施和城乡燃气安全生产专业委员会(以下简称生产专业委员会)与和静住建局做出的,但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十条第一款规定,行政机关委托的组织所做的行政行为,委托的行政机关是被告。因此《火灾事故调查报告》所作出的主体应当为和静住建局。其二,《火灾事故调查报告》系和静住建局依法定职权作出的行政行为。《新疆维吾尔自治区消防条例》第六十五条规定,发生燃气火灾事故的,移送住房和城乡建设部门,因此住建部门有权对火灾作出一系列的行政行为,包括出具《火灾事故调查报告》。其三,《火灾事故调查报告》在事故认定上具有相对独立的价值。涉案事故可能还涉及民事上的赔偿责任,也需要根据《火灾事故调查报告》的责任认定确定当事人的过错程度,进而决定民事赔偿。其四,《火灾事故调查报告》具有可诉行政行为的外部性特征,对当事人的权利义务产生实际影响。在后续与洪通燃气的诉讼中,洪通燃气将此《事故调查报告》作为证据使用,用来证明起火原因和事故责任,并作为法院作出最后判决的重要依据。因此,该报告已被明确界定为单某的责任,该认定具有公定力和约束力,阻断了当事人向相关主体主张赔偿和救济的途径和渠道,并成为后续可能承担民事责任的重要依据。《火灾事故调查报告》为后续的具体处理程序确定了责任性质及程度,产生拘束力,而非仅仅是建议性,后续的处理是建立在责任认定的基础之上;二、行政诉讼的受案范围不能仅限于具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定,将“具体行政行为”修改为“行政行为”,已经从法律规定上扩大了受案范围,即“行政行为”原则上均可诉,以“不可诉”为例外,条文中明确表示“行政行为”可诉。即使认为《火灾事故调查报告》不属于具体行政行为,至少是和静住建局作出的一种准行政行为,准行政行为仍然属于行政行为范畴;三、虽然《火灾事故调查报告》并不以上诉人为行政行为形式上的相对人,但事实上对上诉人的权益产生实质影响,应当允许其通过行政诉讼实现救济。《火灾事故调查报告》作为行政行为,尽管并不直接设定上诉人的权利义务,但却可能对上诉人的权益产生实际影响,系行政机关以观念表示方式做出的具有间接法律效果的行为;四、《火灾事故调查报告》系和静住建局依法行使职权作出的行为,应当属于行政诉讼的可诉讼范围,通过司法审查的方式监督其正确行使职权。和静住建局行使火灾事故认定这一法定职权,如果其行使职权却不承担法律责任,有违权责统一原则,因此需要通过行政诉讼司法审查形式来监督其正确行使职权,保障公民的合法权益。故依据权责统一原则,《火灾事故调查报告》属于行政诉讼的可诉讼范围,上诉人可以通过行政诉讼救济《火灾事故调查报告》对自己权益的侵害,并监督行政机关的行为。故依法撤销一审法院作出的裁定书,依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人和静住建局辩称,一、和静县建筑工地施工和城乡燃气安全生产专业委员会与和静住建局作出的《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》不属于具体行政行为,该调查报告未对上诉人产生法律上的约束力,也未对上诉人的权利义务产生实质上的影响,是不可诉的;二、上诉人主张撤销调查报告的请求,根据行政诉讼法及其司法解释的相关规定,不属于行政诉讼受案范围;三、火灾事故的认定依据的是消防部门的职责,由消防部门管理,针对燃气火灾事故需要移送住房和城乡建设部门,而依据《城镇燃气管理条例》第四十三条的规定,针对责任事故以及在燃气方面的生产安全事故,才能依照有关生产安全事故报告和调查处理的法律行政法规的规定进行,本案不属于此类案件;四、事故发生以后,和静住建局是受和静县委、县人民政府的安排和指导进行处理。在处理过程中,消防救援大队、公安局、住建局、应急管理部门、燃气企业的相关人员到现场进行救助、处置。根据和静县县委、和静县人民政府的安排部署,2023年7月25日和静住建局委托自治州城镇燃气专家库的三名专家成员对燃气闪爆事故的现场进行了勘查,专家成员出具了一个分析报告,然后和静住建局根据分析报告,结合和静县消防救援大队火灾事故调查案卷、和静县消防救援大队移送案件的通知以及调查和静洪通燃气公司的相关材料,由和静住建局代表和静县建筑施工和燃气安全生产专业委员会出具调查报告,最终确定了该闪爆事故系一起居民燃气使用不规范所造成的天然气泄漏而引发的燃气闪爆火灾事故。该事故不是安全生产事故,也不是责任事故,故该份调查报告不具有终局性,不具有可诉性,也不涉及到法律责任的划分,并未影响到上诉人的任何权利,包括上诉人的人身权以及财产权。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据,一审法院作出的行政裁定适用法律正确,程序合法,请求依法查明案件事实,驳回上诉人的上诉请求。原审第三人某某有限公司述称,某某有限公司已经履行了必要巡检义务,该事故发生后,某某有限公司充分配合有关部门进行事故救援和事故调查工作。本院认为,本案争议焦点为:和静县建筑工地施工和城乡燃气安全生产专业委员会与和静住建局作出的《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》是否属于人民法院行政案件受案范围。行政案件的受案范围是指因行政机关在执法中对被管理者的某一事项直接作出的决定而发生的行政案件。和静县建筑工地施工和城乡燃气安全生产专业委员会与和静住建局作出的涉案《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》仅是对和静县河北新村2号楼101室“7.20”爆炸事故的原因分析、判断,就各方当事人行为与爆炸事故之间事实因果关系作出的结论,是一种事实性认定,其本身并未直接确定当事人的权利义务。根据《公安部关于对火灾责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》规定;“火灾事故责任认定是根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系,以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论,其本身并不确定当事人的权利义务,不是一种独立的具体行政行为,不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的,可申请重新认定”。(公安部该批复指的是中华人民共和国行政诉讼法修改后的第十二条)故和静县建筑工地施工和城乡燃气安全生产专业委员会与和静住建局作出的《和静县河北新村“7.20”燃气闪爆火灾事故调查报告》不属于具体行政行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上,张某某、单某的上诉请求不能成立,应予驳回;一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:审判长 孟 梅 君
审判员 张 娟 娟
审判员 海力且木·热合曼
二〇二四年九月三日
书记员 张 丽 娜