编者按：
2024年6月28日，中国人大网在《法律草案征求意见》专栏公开发布《矿产资源法（修订草案二次审议稿）征求意见》，向社会公众征求矿法修改的意见，征求意见截止时间为2024年7月27日。具体内容为：
十四届全国人大常委会第十次会议对《中华人民共和国矿产资源法（修订草案二次审议稿）》进行了审议。现将《中华人民共和国矿产资源法（修订草案二次审议稿）》公布，社会公众可以直接登录中国人大网（www.npc.gov.cn）或国家法律法规数据库（flk.npc.gov.cn）提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会（北京市西城区前门西大街1号，邮编：100805。信封上请注明矿产资源法修订草案二次审议稿征求意见）。征求意见期限为30日。
矿法征求意见稿一共八章七十八条，个别条款历经数十次反复修改、调整，仍存在诸多争议。从今日起，矿业法治创新研究联盟发起人、北京市矿产资源法律事务部主任、北京律协能源自然资源环境保护专业委员会副主任、全国律协环境资源与能源专业委员会委员、中国矿业联合会法律专业委员会副主任、中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院自然资源法治研究中心研究员、矿业律师曹旭升，将就矿法修改发表一系列文章，并定于2024年7月21日上午由矿业法治创新研究联盟联合全国律协、北京律协、朝阳律协、北京市京师律师事务所及矿业法治创新研究联盟成员中国地质大学（北京）法学系、中国矿业大学（北京）法学系等，在北京市京师律师事务所京师律师大厦一层京师大讲堂召开矿法修改研讨会，欢迎各界针对《中华人民共和国矿产资源法（修订草案二次审议稿）》的具体条款，提出书面修改意见和修改理由，并于2024年7月19日19时之前，在文尾留言或发邮件至caolaw@126.com。届时将邀请提出书面修改意见和修改理由的矿法修改建议者参加7月21日上午的矿法修改研讨会现场交流。
建议明确保留申请在先取得探矿权的方式
《中华人民共和国矿产资源法（修订草案二次审议稿）》第十五条第一款规定：“设立矿业权,应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性出让方式,法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。”
1986年《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定：“勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”
1996年修改的《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”
2009年修改的现行《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记;但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”
通过比较上述法条可以看出，1986年矿法规定探矿权的取得采取登记制，采矿权的取得采取申请制；1996年矿法第三条第三款和2009年矿法第三条第三款内容一致，规定探矿权和采矿权的取得均采取申请加批准再加登记制，并且在采矿权矿区范围内勘查无须申请、批准、登记。
1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十六条第一款规定：“探矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。”
1998年《矿产资源开采登记管理办法》第十三条第一款规定：“采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。”
也就是从1998年8月12日起，国家在保留申请在先方式无偿取得矿业权的同时，开始推行招标投标的方式有偿取得矿业权。
2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第三条规定：“本办法所称探矿权采矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。”“本办法所称探矿权采矿权拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。”“本办法所称探矿权采矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。”第十条规定：“有下列情形之一的，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予：(一)探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权；(二)符合矿产资源规划或者矿区总体规划的矿山企业的接续矿区、已设采矿权的矿区范围上下部需要统一开采的区域；(三)为国家重点基础设施建设项目提供建筑用矿产；(四)探矿权采矿权权属有争议；(五)法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情形不适于以招标拍卖挂牌方式授予的。”
根据这一改革性规范性文件，除第十条规定的情形外，其他矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌的方式有偿出让。注意，这里用的是应当，而不是可以，也就是没有特殊情况，除第十条所列情形外全面招拍挂。并且第三条对什么是招拍挂进行了解释。
2023年07月26日实施的《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》自然资规〔2023〕6号第一条规定：“ 一、全面推进矿业权竞争性出让”“除协议出让等特殊情形外，矿业权一律按照《矿业权出让交易规则》（自然资规〔2023〕1号）以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。在矿业权交易中推广使用保函或保证金，探索建立相关规则，确保矿业权交易顺利进行。”“竞争出让油气（包括石油、烃类天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物）探矿权，按照自然资源部、财政部《关于制定矿业权出让收益起始价标准的指导意见》确定起始价。”第二条规定：“严格控制矿业权协议出让”，“稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。自然资源部协议出让矿业权应当征求省级人民政府意见，地方自然资源主管部门协议出让矿业权须报请同级地方人民政府同意。”“基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，自然资源主管部门可以直接以协议方式出让探矿权或采矿权。”
也就是6号文的发布，相当于彻底终结了申请在先方式取得矿业权的历史。因为6号文第一条明确规定“全面推进矿业权竞争性出让”，第二条明确规定“严格控制矿业权协议出让”，也就是矿业权取得方式全面实行有偿制，竞争性招拍挂有偿出让是原则，有偿协议出让是例外，并且从严控制协议出让。至此，申请在先方式无偿取得矿业权成为了历史。
如上，就是我国矿业权取得方式，从无偿申请至全面有偿招拍挂的演进简史。
《中华人民共和国矿产资源法（修订草案二次审议稿）》第十五条第一款规定：“设立矿业权,应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性出让方式,法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。”该款规定的“法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外”，是矿法修改和征求意见过程中各方争议较大的地方。现在的审议稿将“其他方式”作为例外，并且将申请在先方式隐含在了其他方式之中。其他方式的适用前提是法律、行政法规或者国务院规定的，现行矿法、国务院240、241、242号行政法规中，都包含了申请在先方式，一旦修改后的矿法消除申请在先方式，随后修改240、241-242号行政法规过程中必然消除申请在先方式，意味着申请在先方式将失去法律、行政法规依据，国务院又无权作出超越法律、行政法规的规定，显然，此次矿法修改中若不明确保留申请在先方式，将来“其他方式”中将得不到包含申请在先方式的结论，即使将来修改的矿法保留“其他方式”的条款，最终在执行过程中也不会让申请在先方式复生。因此，本次矿法修改中，必须明确是否保留申请在先方式，而不能采取回避方式，用“其他方式”隐含申请在先方式，否则将来针对“其他方式”是否包含申请在先方式会产生巨大争议，并且否定申请在先方式将成为主流。
事实上，关于申请在先方式应否保留，现在有三种观点。第一种观点认为，新中国成立至今通过多轮地质调查和找矿活动，我国已经反复开展多轮不同精度的地质调查和找矿活动，我国已经没有找矿空白地。申请在先方式取得矿业权制度的初心是激励矿业权人在国家没有开展工作的空白地上自投资金自担风险找矿，既然现在国家已经没有空白地，那申请在先方式已经完成历史使命，因此认为申请在先方式应当退出历史舞台。第二种观点认为，申请在先无偿取得矿业权方式是国际成熟矿业国家的通行做法，这种矿业权取得方式的主动权在申请者，可以调动矿业权人的积极性，保障矿业权的充足供应；一旦放弃这种取得矿业权方式，矿业权取得的主动权将在行政机关，行政机关若不释放矿业权，则导致矿业权供应不足，不但不利于激发矿业权人的积极性，而且还会导致矿业权一级出让市场萎靡，导致矿业权二级转让市场没有后劲，会使矿产资源安全无法得到保障，强烈要求保留申请在先方式。第三种观点认为，申请在先方式无偿取得矿业权是计划经济的产物，十年前的审计风暴让多个地矿局长和国土厅长落马，说明申请在先方式取得矿业权是滋生腐败的沃土，因此，希望申请在先方式退出历史舞台。
持有第一种观点的，往往是那些对地质找矿和矿业开发风险不太了解的人，他们认为国家投资进行地质调查或找矿了，就应当有回报，否则就是国有资产流失，而忽略了矿业本身是高风险行业，花钱找不到矿和开采收不回成本是必然，找到矿和挣到钱是偶然。持有第二种观点的，往往是真正做过矿、管理过矿、对矿业有深入了解的矿业人，认为找矿采矿都应当遵循地质规律、科学规律、经济规律和国际惯例，认为矿业是高风险行业，是国家经济发展的基础，矿业良性发展才能保障国家经济安全，认为探采选治是科学，随着技术和应用的改变，曾经做过地质调查和找矿工作的区域，可能是科学意义上的空白地。曾经认为没有价值的放弃地，可能会有重大找矿突破。通过申请在先方式调动找矿积极性和开发积极性，可以让国家没有发现没有开发的矿产资源被发现被开发，实现国家利益的最大化。同时找矿工作是为国家找矿，一旦找到矿是为国家增加资产，一旦开发是为国家增加财富，所以应当保留申请在先方式。持有第三种观点的，往往是矿政管理人员，一些矿政管理人员纷纷落马，让这些矿政管理人员人人自危，认为多一事不如少一事，认为有作为可能就会出事、不作为就不会出事，若不释放矿业权，矿业权自然越来越少，管理风险自然越来越少，所以，从自保的角度，很多矿政管理人员从骨子里希望申请在先方式退出历史舞台。
上述三种观点似乎都有道理，但从战略角度、从国家利益角度、从百年大计角度审视上述三种观点，保留申请在先方式应当更为明智和更有前瞻。
曹旭升律师认为，申请在先方式取得探矿权，关乎我国矿业的生死存亡，关乎我国矿业走出去能否被排斥，关乎我国矿产资源安全和我国经济安全。具体理由为：
一是申请在先方式取得探矿权是成熟矿业国家的通行做法，也是我国融入国际矿业市场的基础
矿产资源深埋在地下，有没有矿、有什么矿、有多少矿、有没有开发价值等，作为矿产资源所有者的国家一无所知。探矿就是替国家干活，就是探矿权人自行出资替国家查明有没有矿、有什么矿、有多少矿、有多少可以开发的矿。所以成熟矿业国家不但要通过申请在先方式免费授予探矿权，而且还要给探矿权人相应的补贴或允许探矿权人充抵成本，同时会出台一系列配套的鼓励、支持、扶持政策。我国已经提出全球利益共同体理念，若想融入全球利益共同体之中，就应当尊重地质规律、科学规律、经济规律，遵守国际惯例，否则将难以融入全球利益共同体之中。
我国一旦特立独行，放弃申请在先方式取得矿业权，我国矿业走出去目的地国将会纷纷效仿，全面推行招拍挂，提高获取国外探矿权的成本或者不允许我国矿业走出去投资者享受申请在先待遇及由此衍生的利益，让我国矿业走出去铩羽而归。
二是申请在先方式取得探矿权曾为我国矿业发展奠定了坚实的基础，并且能够调动我国的找矿积极性
申请在先方式取得探矿权，曾经吸引众多地勘单位和矿业人获取了大量探矿权，调动了我国的探矿积极性，并因此引发过矿业热，出现过投资人和地方政府排队探矿，地勘队伍忙不过来的现象。
2013年我国地质勘查投入1246亿元。其中，财政投入214亿元，占比为17.2%;社会投资1032亿元，占比为82.8%。而现在却出现了财政投资后社会投资不跟进，财政投资远高于社会投资的投资倒挂现象。
三是申请在先方式取得探矿权可以有效避免地方政府不释放探矿权，可以避免矿业的全国统一大市场无法构建
申请在先取得探矿权方式，意味着只要申请人提出申请，就启动了矿业权释放的按钮，只要申请不违反法律法规的规定，行政机关就应当授予探矿权。一旦申请在先取得探矿权方式退出历史舞台，意味着探矿权是否释放，取决于矿政管理机关和当地政府，如果矿政管理机关不高兴或者地方首长不高兴，那么，探矿权自然不会被释放。现在个别县市和地区一年甚至十年不释放探矿权的现象，已经不是个案。
无矿县、无矿地区成为了个别领导的施政理念，且有扩大化趋势。江西、福建、浙江个别地区已经出现了禁止矿产品外流，关停本地矿山鼓励外购矿产品的极端现象。这显然与我国构建全国统一大市场的国家政策方针相悖。
四是申请在先方式完成历史使命说是个伪命题，找矿是科学是风险投资，那些尚未发现矿的地方，恰恰是新一轮找矿的空白地
无数真实的找矿案例表明，曾经被认为没有找矿价值的区域，最终找到了矿；曾经没有价值的区域，由于市场价值上升，反倒成了矿；曾经很有潜力的区域，最终被放弃。随着某一矿种应用场景、市场价值、供需关系、找矿方法、找矿技术等发生变化，矿与非矿往往随之发生颠覆性的变化。因此，申请在先方式并没有过时，并没有完成历史使命，空白地是相对的，没发现矿就是空白地，发现矿就是矿产地。找矿就是格物致知，就是望闻问切，就是科学探索，就是不断反复的从零突破。
五是对于成矿不稳定的高风险矿种的探矿权，进行有偿出让本身是违背地质规律、科学规律、经济规律的
成矿不稳定的高风险矿种，探矿如赌石一样，属高风险投资，能否探到矿具有极大的不确定性。因为最新国际统计数据显示，成矿不稳定矿种的找矿成功率为千分之三，也就是找不到矿是必然，找到能开发的矿是偶然。对高风险矿种探矿权进行一刀切式招拍挂，相当于国家划地为矿，违反地质规律；相当于国家点石成金，违背科学规律、相当于国家画饼变现，悖离经济规律；相当于国家梦想谋利，让政府公信力受到质疑。
六是申请在先方式取得矿业权是极端情况下保障矿产资源安全的最后一道防线和抓手
对于那些高风险矿种，保留申请在先取得探矿权方式，不但调动探矿积极性，不但会在查明资源后让国家矿产资源资产增加，而且还会在国家遇到极端情况下迅速释放产能，成为保障矿产资源安全的最后一道防线和有效抓手。
七是全面推行招拍挂将会让矿业成为资本的玩物，会如同房地产行业一样将矿业推向泡沫的深渊
矿产资源法一旦全面推行招拍挂，那些热门矿种比如之前被炒的炙手可热的锂矿、石英岩矿、建筑石料矿等矿种，会遭受资本的捧杀和豪赌，如同房地产行业迅速炒高楼面价和囤积居奇一样，使矿业产生数倍泡沫，形成众多烂尾矿或僵尸矿或呆死矿，摧毁我国矿业行业，将我国实体经济拖入深渊，让国际矿业巨头不断割我国矿业的韭菜之后再断供卡脖子，置我国于死地。我国反复上演几十亿元百倍溢价竞争锂矿和非热门矿种相继流拍现象，已经给我国敲响警钟。
八是从探矿到转采是一个漫长的过程并且概率越来越低，只有保留申请在先方式，才能保障我国矿产地的基本供应
一个探矿权从初始取得到找到可以转采的矿，少则几年，多则十年甚至几十年，并且能够找到可供开发的矿的概率，已经由原来的不足5%，降低到了国际最新统计的3‰，并且还有持续下降的趋势。《2023年中国f自然资源公报》显示，截止2023年年末，我国共有探矿权12173个，共有采矿权 30514 个，共有矿业权42687个。根据这组数据，如果我国不释放大量的探矿权，那么，我国将面临后继无矿的困境。
而目前我国矿政主管机关迫于环保风险、安全生产风险、腐败风险的压力，主动释放矿业权的动力不足。只有保留申请在先方式，才能倒闭矿政管理机关释放矿业权，才能保障我国当前正在推进的找矿突破战略行动，才能实现增储上产，才能保障我国矿产资源安全。
九是建议将《中华人民共和国矿产资源法（修订草案二次审议稿）》第十五条第一款修改为：“设立矿业权,应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性出让方式和协议或申请在先方式,法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。”
保留协议和申请在先方式，可以确保国家某一矿种出现危机之时，能够迅速调动找矿积极性，实现增储上产，保障该矿种的矿产资源安全。并且，全面招拍挂一旦无人问津或流拍，通过协议或申请在先方式，可以保障探矿权的基本供应。
