编者按：针对矿法修改和矿政改革，很多一线专家、企业家或学者有话要说。编者为此开辟矿业人系列谈专栏，希望百花齐放、百家争鸣、群策群智，为我国矿法修改和矿政改革出谋划策，助力找矿突破，实现增值储上产，保障我国矿产资源安全。并且为第四届中国矿业法治高峰论坛、第三届中国矿业律师30人论坛、第二届中国矿业仲裁论坛、为矿业法治创新研究联盟积蓄力量。今日全文照发辽宁孟琪的文章，希望引起各界和行政机关的思考，同时也欢迎各界积极持续投稿，本公众号将长期择优择时以原创方式刊发。接收投稿微信：caolaw。
作者简介：孟琪，男，1964年10月出生于辽宁省本溪市。1986年毕业于成都地质学院地质仪器专业，工学学士。2014年毕业于北京大学矿物岩石矿床专业在职研究生班，理学硕士。2001年被评为地质矿产经济研究员职称。自2000年起，历任辽宁省地质矿产局工勘处处长、研究室主任、综合处处长；辽宁省地矿集团战略发展部部长、研究室主任等职务。现主要社会兼职有：《中国国土资源经济》杂志编委、中国矿业联合会地勘分会副秘书长。长期从事产业经济、资源经济、企业管理研究，公开发表各类研究文章300余篇。主要代表著作《中国地质科学发展史》（上、中、下三卷）。
为什么笔者对新一轮找矿突破战略行动的前景缺乏信心？因为若想实现找矿突破，仅仅有决心和投入是不够的，还得有先进的体制和机制作保障。说到体制和机制或许有点抽象，但说到政府投资的位置和作用，大家也就都好理解了。本世纪以来，地勘行政管理部门先后启动和实施了多个财政专项，主要包括：新一轮国土资源大调查（1999）、危机矿山接替资源找矿（2004）、地质勘查基金（2006）、矿产资源国情调查（2007）、找矿突破战略行动（2011）、大宗紧缺矿产和战略性新兴产业矿产调查（2015）等等。其中最具代表性的为地质勘查基金。
一、地勘基金的前世今生
2006年1月20日，《国务院关于加强地质工作的决定》（国发[2006]4号）颁布。其中明确：“国家建立地质勘查基金（周转金）”。《决定》颁布后的第五天，即2006年1月25日，财政部致函中国矿业联合会地质勘查协会，委托起草《中央地质勘查基金管理办法》。地勘协会将任务下达给所属的8个副会长单位，要求利用春节7天长假期间完成《中央地质勘查基金管理办法》（代拟稿）。2月7日，笔者代表辽宁省地质矿产勘查局在北京参加了由财政部官员主持的工作会，并提交了全文11章28条的代拟稿。首先对中央地质勘查基金进行了定义：“中央地质勘查基金来源于中央财政专项拨款，是我国地质勘查领域里的创新型金融工具，是地质勘查行业宏观调控的基本手段，是体制转轨阶段市场机制不足的必要补充，是地质勘查产业整合现存生产要素的重要办法，是有效缓解我国当前资源‘瓶颈’约束的主要措施。” 2006年2月25日，《地质勘查导报》（第三版）发表了孟琪的文章《对制定中央地勘基金管理办法的思考》，是较早一篇关于地质勘查基金的论文。
2006年7月13日，财政部、国土资源部联合发布《中央地质勘查基金（周转金）管理暂行办法》（财建[2006]342号）。2006年10月18日，国土资源部、财政部印发《关于成立中央地质勘查基金领导小组的通知》（国土资发[2006]234号）。至2012年底，全国26个省（区、市）建立了省级地勘基金，中央和省两级地勘基金总规模达399亿元，实际投资350.39亿元。
尽管中央及地方两级地勘基金大行其道，但对基金的性质，即公益性主导还是商业性主导，长期未能达成共识。因为地勘基金不自觉地成为了垄断经营甚至谋取部门利益的工具，所以无法明确两级基金是传统意义上的政府财政专项，还是现代意义上的商业投资基金。笔者认为，政府在其中可以存在合理合法的利益，这是《决定》中“周转金”的必然要求。但是如果对所投资金与社会资金“同股同利”，无论地质勘查基金具备哪些宏观意义上的功能，其商业投资基金的本质特征也就“铁板订钢钉了”。如果再在其中享受某些特权，那么则是“凭着权力做买卖了”。
2009年上半年，国土资源部在全国地勘行业掀起了一场为期一年有余的轰轰烈烈的“地质找矿改革发展大讨论”。2010年4月26日，《国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见》（国土资发〔2010〕59号）颁发。其中要求：“按照‘公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破’的总体思路，明确各类地质找矿投入定位。”2011年12月8日，在国务院办公厅印发《关于转发国土资源部等部门找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）的通知》（国办发〔2011〕57号）中明确指出：全面推行“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”地质找矿新机制。十分明显，地质找矿新机制的二十字方针虽然一字未变，但第二句和第三句却在顺序上进行了调整。不难发现，这种重大原则的变化不但十分的急促，而且是十分的无奈。没有认识到，或者虽然认识到但也不愿意承认，顺序变了，语言表达却未随之变化，“衔接”二字已经词不达义。似乎改为“商业衔接、基金跟进”更为准确是了。
二、政府投资的位置为什么总也摆不正？
不难发现，自本世纪以来政府投资矿产资源勘查似乎总是找不到合适的位置，病根究竟在哪呢？
其一，政府不愿意放弃当甲方的权利。市场经济体制下，应当是政府投资企业，企业投资项目。因为只有企业才能够担当起组织和参与社会化大生产的基本职责。矿产资源勘查无疑是专业化程度极高的产业活动。目前，一个虚拟企业（地勘基金管理机构），或工作在省级地勘行政管理机构的非专业的公务员，却有志于自己下场“潇洒走一回”。临时招呼一些由兼职人员组成的评审组，怎能够组织和实施好数以亿计的投资项目，又怎能不造成社会财富的巨大浪费？
其二，政府不愿意放弃招拍挂的选择。“招拍挂”初衷究竟是什么？承认也好，不承认也罢，客观事实就是防止政府腐败的保护伞，或是政府权力寻租的遮羞布。政府廉政建设乏力，于是就拖整个地质勘查行业当“陪练”。或者说让生产力去适应生产关系，以致不惜牺牲地勘生产力而去维护地勘生产关系的和谐与安全。例如近年来地勘行业腐败案例层出不穷。尽管其效果不甚理想，但的确是政府部门“性价比”最高的一种工作方式选择。
其三，政府不愿意放弃探矿权的垄断。本世纪以来，地勘行政管理的基本特征即是，资金留在自己手上，队伍下放地方管理。与此同时，既凭空打造出了探矿权市场，又高度垄断起了探矿权配置（很多地方政府每年甚至多年零配置或零出让矿业权）。其实质是凭借权力截取矿产资源勘查过程中的“高额利润”环节来打个“短平快”。不过未曾料到的，把持了“矿权+资金”，却未能实现地勘基金的正常回流。因为忽略了“人”这种不可或缺的生产要素。最终结果是想“下台阶”都找不到“梯子”了。
三、地勘基金进退维谷的根本原因
其一，政绩评价和产业发展两层皮。十分明显，两级基金给自己私留了一个“旱涝保收”的位置。投资成功时，在利益面前当仁不让；投资失败时，解释为发挥了承担风险的职能；经营亏损时，更可以大肆标榜“不与民争利”。就是从来没有将形成生产力作为评价地勘基金成果的主要指标。个别所谓的成果，如同计划经济时期“工业学大庆”和“农业学大寨”的“人工模”，不但昙花一现，更不能成为找矿突破的长效机制。
其二，项目策划和勘探作业两层皮。现代地质科技的发展尚不能为两级基金管理部门提供“运筹帷幄、决胜千里”的保障，也就是说，地质找矿仍是大众产业，而非精英产业。当前，中央的企事业单位到各地“索要资料”，已经引起了属地化地勘队伍的反感。至今于勘探作业，投资方和作业方更是难以协同，因为作业方只想着工作量的多少，生怕多嘴多舌把项目给“玩坏了”。也没有时间和资金，更没有兴趣对项目进行深层次的科研思考。
其三，政府资金和社会资金两层皮。至于政府资金和社会资金如何进行嫁接与合作，更是十分的难缠。因为两种不同的体制和机制，如果不在类似于上市公司监管的规范平台上运作，则难免如同《聊斋志异》中的人、鬼结婚，第一年热乎、第二年凑乎，第三年散乎。尤其是到了基层，任何一个体制内、外的合作，均有其独特的背景。一些所谓的合作项目其实是“代民企持有”项目。一般情况下仅从合同文本看不出其中的端倪。
四、地勘基金走出泥潭的最终选择
在市场经济体制下，政府资金如何参与矿产资源勘查，似乎不需要探索，因为市场经济发达国家的政策已经提供了很好的样板。具体案例在此不必细说。对未来政策走向的选择，仅用一句简单的短话进行原则性的概括：政府部门当好“裁判员”，国家级地勘事业单位当好“教练员”，属地化地勘队伍当好“运动员”。至于地勘基金，能否从一线退到二线，心甘情愿地当好配角。只要放弃自己的“小算盘”，便一定能够迎来一片大有作为的广阔天地！
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