编者按
2024年9月9日，苏州大学东吴智库研究员叶继红教授等撰文《关于强化我市高速公路桥下空间长效治理的建议》。该文通过实地访谈，发现目前高速公路桥下空间治理存在权责划分不清、协同机制不足、重堵轻疏等问题，需要采用相应措施促进长效治理，发挥更大价值。现将全文转载如下，以飨读者
观点
关于强化我市高速公路桥下空间长效治理的建议
- 叶继红 陈昊天 -
高速公路桥下空间作为城市公共空间重要组成部分，是城市具有利用价值的资源。然而，其管理与利用却长期处于被忽视状态，面临诸多挑战。为了解我市高速公路桥下空间治理状况，近期课题组通过实地访谈，发现目前高速公路桥下空间治理存在权责划分不清、协同机制不足、重堵轻疏等问题，需要采用相应措施促进长效治理，发挥更大价值。
一、我市高速公路桥下空间治理面临的挑战
1.权责划分不清。高速公路桥下空间规划与管理涉及多个职能部门，包括交通、城市管理、公安、消防等。其中，交通部门依据《公路法》和《公路安全保护条例》进行管理，公安、消防部门主要依据《消防法》和《治安管理条例》等法律法规执行职责，安全生产监督管理部门则依据《安全生产法》进行监管，城管等部门依据《城市规划法》开展工作。但上述部门之间的监管权力与责任存在一定程度的交叉，且界限划分并不明确。由于各部门之间的权责不清，一方面导致出现重复执法、交叉执法。这不仅增加执法成本，浪费执法资源，还给被执法对象带来不必要的困扰和负担。例如，2018年4月，常嘉高速昆山一号桥下出现违章建筑，由于各部门之间信息共享不足，曾出现因为同一违法行为被苏州市、昆山市、巴城镇三级交通部门多次检查和处理。另一方面，容易导致管理上的盲区。当不同执法机构在权责上存在重叠或模糊时，即使违法行为已经发生，也可能会出现相互推诿扯皮、甚至无人负责的现象。访谈中，有执法人员提出，“桥下空间明明很多部门都有执法权，为什么偏偏要自己单位来管。”另外，由于交通执法大队人力和物力有限，无法对每一处桥下空间进行细致巡查和监管，导致桥下空间管理出现疏漏和盲区。
2.协同机制不足。一是管理部门协同不足。由于高速公路桥下空间管理部门众多，各部门在管理中往往只关注自身职责，忽视了整体协同与配合，尚未形成双向有效的监管信息互通和共享机制。例如，2022年11月，白荡湖大桥桥下空间发生一起违规存放危险品案件，需要交通、环保、公安等部门联手处理，由于部门间存在沟通不畅、协调不力等难题，导致问题无法及时得到妥善解决。二是属地基层政府参与不足。高速公路沿线各属地乡镇（街道）由于管理上没有硬性责任要求，缺乏参与管理的动力，导致参与不足。三是社会参与监督不足。目前桥下空间治理较为依靠政府部门，加之公众认知偏差与参与监督意识薄弱，导致不关心、不配合。例如，访谈中不少村民认为，高速公路路面才是高速公路的范围，而桥下空间及建筑控制区是村里的闲置土地，这些土地用用也无妨。
3.重堵轻疏。一是过于严厉的“堵”措施忽视了群众的需求。桥下空间作为城市的一部分，往往承载多种功能，如休闲、娱乐、交通等。而简单粗暴的执法方式往往只关注到违规行为的表面，却忽视了群众的实际需求。调研发现，吴中区澄北村桥下空间的健身设施和篮球场是周边居民唯一的休闲场所，如果采取简单的执法措施，可能会剥夺他们的休闲权利，导致社会矛盾加剧。二是过于严厉的“堵”措施会激化社会矛盾。访谈了解到，村民在面对严格执法时，由于法律意识薄弱，可能会选择以暴力或非法手段解决问题，导致社会矛盾激化，加剧执法机构与群众之间的矛盾。三是片面追求治理结果，急于求成。在很多情况下，为了迅速达到治理效果，执法部门往往采取一刀切方式，对违规行为进行严厉打击，忽视了治理的长期性、复杂性以及受多种因素，例如群众需求、城市规划、交通状况等因素的影响。
二、加强我市高速公路桥下空间
长效治理的建议
1.制定地方性管理办法。在当前国家和省级层面缺乏高速公路桥下空间管理办法的情况下，可以借鉴上海、杭州、佛山、东莞等城市的实践经验，结合我市实际，在细致深入调研的基础上研究制定《苏州市高速公路桥下空间管理办法》。办法应遵循“适度监管、放管结合”原则，审慎权衡各方利益，既保护公众利益，又避免过度监管造成不必要的限制。应明确高速公路桥下空间规划规则、使用标准、安全管理权责、禁止行为、处罚细则等，为执法部门行政执法提供法律基础和保障。
2.明确各部门管理权责。各区（县）人民政府是所辖区域内高速公路桥下空间安全管理利用的责任主体，乡镇（街道）具体负责所辖行政区域内桥下空间管理。明确属地政府、交通、城管、安监、消防等部门在高速公路桥下空间的安全管理权责，细化并落实权责事项。各职能部门应加强桥下空间安全监管和违法行为处罚力度，确保桥下各类设施安全运行，以及桥下空间安全有序。
3.完善协同治理机制。一是加强与属地协同。联络沿线乡镇（街道），可以采用签订共治协议的方式，落实基层政府属地管理责任。相关职能部门共同研究桥下空间工作方案和工作流程，做好日常检查和监督工作，压实各方管理责任。二是加强与沿线村级组织协同。利用村干部熟悉情况、具有权威性的优势，发挥村干部宣传引导作用；聘请村内人员作为安全员，每天定时巡查上传桥下空间照片与视频，帮助执法部门及时发现桥下空间安全隐患。三是加大与社会公众协同。通过举办座谈会、听证会、网上征询等方式，广泛听取公众对桥下空间治理工作意见和建议，增进公众对桥下空间治理的理解和支持。鼓励社会公众通过市民热线、举报电话、网络等途径对桥下空间违法违规行为进行举报，相关部门应建立快速响应机制，对公众投诉举报进行及时处理，确保监督的有效性。
4.探索疏堵结合新路径。一是“堵”治。构建一套涵盖摸底排查、问题清单销号管理、信息化管理、分片包干区域互动以及长效治理等五个核心环节为一体的管理制度；推进联合巡查与科技手段相结合，利用无人机进行桥下空间巡查，实现“人查+机查”协同工作模式，将“人治、物治、技治”同步跟进，全面落实，实现对桥下空间的精细化、科学化管理。二是“疏”治。在确保桥梁结构安全和行车安全的前提下，创新桥下空间“以用促管”模式，代替传统的“围剿”模式。例如，2017年，市政府对苏嘉杭高速城区段桥下空间进行了改造，建设了娄葑法治文化公园。而此前该区域杂草丛生，存在严重的垃圾非法倾倒问题。现如今这里已成为周边居民的活动休闲、法治教育的场所，受到市民和游客的广泛欢迎。由此可见，可以探索引入社会资本进行桥下空间开发，如引入公园、商业设施、体育设施和停车场等项目，既可以将收取的租金用于补贴高速公路养护管理费用，也能够便利沿线村民的娱乐休闲生活，最大化争取群众对桥下空间治理工作的支持。
（作者叶继红系苏州大学政治与公共管理学院教授，苏南治理现代化研究基地首席专家，东吴智库研究员；陈昊天系苏南治理现代化研究基地研究员）
发布情况
本文发布在“苏州市社会科学院”微信公众号，以下为发布情况一览：
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素材来源：苏州市社会科学院
责任编辑：黄丽娜
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