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摘要：二战后，问题导向的政策研究兴起，表现出显著的实践取向。在批判问题导向政策研究的基础上，主体导向的政策研究逐渐兴起并引入教育政策及教师教育政策研究领域，强调政策过程中不同参与主体的地位和价值。教师教育政策研究必须基于系统的理论研究，将主体价值和公共利益的实现作为教师教育政策研究与实践的最为核心的问题。
关键词：教师教育政策；问题导向；主体导向
基金项目：国家社科基金“十三五”规划教育学重点课题“新时代提高教师地位的政策体系研究”(AFA200007)
党的十八大以来,推进治理体系和治理能力现代化成为改革与发展的核心目标。2018年1月31日,中央深改组审议通过了《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,提出要“创新教师管理制度”“改进各级各类教师管理机制”,从而将推进教师教育治理体系与治理能力现代化提上了教师教育改革的议程。由于教师教育政策的制定与实施在教师教育治理体系中占据重要的位置,强化教师教育政策研究从而持续优化教师教育政策实践,对于提升国家教师教育治理能力有着重要的价值和意义。随着以公平、质量为价值取向的公共教育服务均等化一系列相关政策的实施,我国教育领域的政策实践越来越强调作为政策主体的公民和利益群体的过程性参与,与之紧密相关的教育政策研究也越来越关注利益相关群体的感知和诉求。本文在梳理主体导向的政策研究基本特征的基础上,结合以主体价值为导向的政策理论模型对教师教育政策的分析,从强化教师教育政策制定与执行过程中的公民与利益群体的主体参与、重视公共教育政策的价值介入等方面,提出优化教师教育政策制定与实施的策略与建议。
从教育政策研究来看,并没有充足的理由表明教育政策有必要区别于其他公共事业政策来特殊对待。[1]“教师教育政策”作为“教育政策”的下位概念和重要组成部分,同样如此。以问题与事实为导向开展政策研究是二战后兴起且占据主导的实证主义教育政策研究范式的显著特征。不过,随着20世纪70年代以话语分析等作为主要工具的后实证主义政策研究范式逐渐兴起,因过于专注于技术手段的应用与客观的因果规律探究,以问题为导向的实证主义政策研究范式受到越来越多的批判。正是在批判问题导向的实证主义政策范式的过程中,强调民主价值、主体导向和公众参与的后实证主义政策研究范式得以兴起与发展起来。在后实证主义研究者看来,传统实证主义政策研究者通常将政策问题看作是独立于主体之外的客观存在,认为主体能够不受价值因素干扰,通过语言客观中立地描述政策问题,但却恰恰忽视了主体在政策过程中的语言表达总是会受到主体主观意识的影响,以至于没有充分意识到,政策问题的界定终究是一种人为建构的产物。[2]进一步而言,作为一种扎根于社会现实中的活动,人类的社会实践活动特别是教育实践活动,不仅受到现实条件和客观规律的影响,而且也与人的主观目的和理想相关联，[3]而政策要解决的教育问题往往是是多种复杂因素共同作用的结果,涉及历史、文化、习俗、制度等诸多方面的教育与社会因素,政策制定与执行过程中不同参与主体对这一社会问题的认知、价值偏好差异以及上述的诸多因素,同样会对解决这一社会问题的政策制定、执行与效果评价等产生有利或不利的影响。[4]同时,问题导向的政策研究与实践把政策制定与实施看作是一个能够通过科学程序加以解决的“工程控制”问题，[5]极度依赖于技术和工具理性,将“价值”因素排除在了政策之外,甚至强调“价值真空”,使得政策科学与人类尊严和民主治理的目标越来越远,阻碍了政策科学对民主的追求。[6]为改变问题导向的实证主义政策研究范式存在的诸多的弊端与问题,主体导向的后实证主义政策研究范式主张,政策研究与政策实践必须重视政策制定、执行与评价过程中政策主体的参与度。[7]由于作为生活在这个世界上的主体,每个人成长环境不同,所形成的价值观念、利益诉求和行动意图也有所不同,而这种不同就会对同样的社会现象、问题带来不同的认识与理解,并可能赋予这一问题以不同的意义,构建出不同的“事实”。由此,这一时期的许多政策科学著作不再沿着从提出问题、制定政策、执行政策,再到评估政策效果的线性路径进行政策研究,而是转向了对参与政策制定的“众多的行动主体”以及他们对政策的影响、制度因素等的关注。[8]政策研究也不再是传统的“问题导向”的,即不再以解决问题的逻辑来展开,政策的制定与实施很大程度是参与政策的不同主体之间基于不同的利益、价值和具体目标的博弈过程,问题仅仅是不同主体通过政策博弈以实现自身利益而寻找或创造的一个契机,不同的政策主体只是借助这一契机来实现自己的利益,解决这一问题仅仅是一种策略。[9] 尽管很难将奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)等人关于集体行动的研究纳入后实证主义政策研究的范畴内,但该研究同样重点关注了制度、规则如何引导个人的理性行为从而在个人利益最大化的基础上实现共同利益,而且由此认为,政策过程中众多的行动主体、复杂的互动因素都会对政策的制定与执行产生影响,或者说政策过程是由内生于行为主体的利益或不同主体之间的互动来驱动的。因而,公共政策不再仅仅作为解决某个具体政策问题或实现特定的公共利益的方案,而众多的行动主体基于特定的条件、制度、规则互动的过程与结果,更是其实现其利益、目标和价值的工具或载体。[10]就政策实践而言,政府的任务不仅仅是通过制定和执行公共政策以解决公共问题,而是编织与其他一系列参与者一起的行动。[11]由此,学者们将公共政策过程视为一个“作为复杂交易”的政治过程。在这一过程中,各政策参与主体基于不同的利益差别、价值观念和行为目标,在系列制度约束条件下,按照特定的规则,采取不同的策略进行互动。[12]在费希尔(Fischer)看来,不仅“每个公民都可以真正地参与到政策制定的政策过程,”而且在政策过程中“对话和辩论是最基本的媒介平台,因此每个公民的发言都是重要的,而过程的结果是一种建立在最有说服力的辩论基础上的民主的决策”。[13]此后,以社会建构主义理论为基础,一些学者进一步强调现实的社会建构性、行动者的主体性以及行动的创生性,并认为政策问题不是客观存在的,而是参与政策过程的所有行动者主动建构起来的,因此强调政策过程中不同参与主体的地位和价值,倡导政策研究过程中的“价值涉入”原则。正如伊斯顿所及,由于“公共政策是对全社会价值进行有权威的分配”,[14]因而价值问题应该成为政策问题和政策研究关注的核心。由此,建构主义认为政策过程要将公平性、有效性、回应性等价值标准纳入评估指标之中,进而纳入利益相关者并使他们通过与政策制定者的互动、沟通、协调来促进政策目标的实现。[15] 进入21世纪,伴随着新公共管理运动的深入以及治理理论与实践的开展,后实证主义政策分析范式更为关注作为政策主体的公民、利益群体如何通过参与政策制定、实施与效果评价这一连续的过程,以确保政策能够在解决政策问题的过程中更好地实现公共利益。由此,对政策这一概念的理解也发生的重要的转变,既包含传统意义上的构成政府决策及其执行的一系列观念、范畴、实践和组织形式,也逐渐被视为参与政策执行的实践者建构行动的方式,并且贯穿于官员与民众塑造、参与公共生活的过程与方法之中,从而成为现代人观念体系的组成部分。[16]20世纪末,一些西方国家已经在政策制定、执行过程中出现了重视通过民主协商机制的完善,来保障作为政策主体的公民与利益群体参与到政策过程之中,从而满足不同公民与利益群体的政策诉求。[17]我国政府决策部门在政策制定、执行与效果评价中,也开始强调要加强政策不同行动者之间的沟通交流,通过公共参与、民主协商的来提升政策方案制定与实施的有效性,从而更好地解决教育政策问题,最大程度地实现公民的教育诉求与公共利益。 在这一过程中政策研究范式也发生了显著的变化。正如上文所言,基于对实证主义政策研究范式的批判,如何实现民主价值的回归成为这一时期政策科学的核心任务。20世纪90年代,政策科学著名学者德利翁(Deleon)同样指出,“政策科学必须关注后实证主义,重视政策分析过程的参与度”,即政策科学要以最大程度的民主参与为基础。[18]为了更为准确地把握政策过程的复杂性和增进公民对政策过程的理解,基于能对“参与政策过程的行动主体与机构进行更细致的描述”从而“能够识别参与政策过程的行动主体以及他们追求的利益”的需要，[19]金登(Kingdon)、萨巴蒂尔(Sabatier)、罗茨(Rhodes)、古贝(Guba)和林肯(Lincoln)等政策研究学者相继发展出了多源流理论、倡导联盟框架、政策网络理论、第四代政策评估理论等在内的多个政策分析理论和分析模型,为主体导向的教师教育政策研究提供了丰富的研究工具。本文选取2014年教育部颁发的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(以下简称“教师交流轮岗”政策)这一教师教育领域政策为分析对象,采用三个典型理论模型对其政策分析,以揭示主体导向教师教育政策研究的应用策略及其价值。(一)基于多源流理论的“教师交流轮岗”政策议程分析
20世纪80年代,金登在《议程、备选方案与公共政策》中首次提出多源流理论,并运用该理论分析“政策议程是如何建立”的。所谓“多源流理论”,就是以问题源流(Problem Stream)、政策源流(Policy Stream)、政治源流(Political Stream)三条源流为基础的政策议程分析模型。其中,问题源流是指问题的识别与界定;政策源流是指由研究人员、政府办事人员、学者、利益集团人员等政策共同体通过多种途径提出的政策建议;政治源流是指国民情绪、利益集团间的竞争、政府变更等多种政治力量。[20]多源流理论在分析政策源流过程中特别注重由研究人员、政府行政官员、专家学者、利益集团人员等组成的政策共同体对政策议程出台带来的影响,因此可以看作是典型的“主体导向”政策研究的理论模型。 借助多源流理论分析“教师交流轮岗”政策议程的出台,可以发现:优秀教师队伍的区域与城乡布局不均衡、新闻媒体报道乡村教师流失严重引发舆论关注共同构成了问题流。“两会”代表提案、专家学者献策组成了政策流:早在2006年,全国人大代表周洪宇便提出变“单位人”为“系统人”的教师人事管理改革意见;2007年北京市政协委员张金凤提出打破教师“一校定终身”,解决择校问题,教育资源须分配合理;2014年全国政协委员赵光育提出教师应该归属于某一区域而非某一所学校。[21]重视新时代高素质教师队伍建设与构建优质均衡基本公共教育服务体系的教育方针构成了政治流。最终,问题源流、政治源流和政策源流在关键节点汇合,“政策之窗”(Policy Window)由此开启,“教师交流轮岗”政策由此出台。借助多源流理论来剖析“教师交流轮岗”政策的出台可以发现,我国教师教育政策参与主体正由传统单一的政府主体向社会民众、政协委员、人大代表、专家学者、新闻媒体等多元主体转变。(二)基于政策网络理论的“教师交流轮岗”政策执行分析
政策网络理论最早兴起于20世纪70年代,其代表人物罗茨将政策网络定义为是一种联合体,由一群或多个组织共同组成,这些组织因为资源而聚合在一起,彼此之间的联盟和分散区别与资源是否需要相互依赖密切相关。[22]不同于传统政策分析模型,政策网络理论将公共政策过程理解为多个利益相关群体间的复杂互动过程,同时把地方政府、社会团体、民间组织、公民个人等都纳入政策分析框架。[23]政策网络理论认为,政策网络中不同的参与主体、不同的利益诉求、不同的沟通交往方式,以及网络中不同的组成结构都会对政策的制定、形成和变迁产生影响。“教师交流轮岗”政策执行涉及县政府、地方政府、各行政部门、校长、教师、家长等众多行动者,借助罗茨的分析框架,可以将其归为政策社群网络、府际网络、校级网络和议题网络。有学者认为,复杂的互动网络结构造成了“教师交流轮岗”政策执行困境:以县财政局、县人社局、县教育局为组成的政策社群网络内部协同不畅;以县政府为代表的政策社群网络与地方政府为代表的府际网络上下之间存在利益冲突;依托城乡学校群体构建的校际网络内部资料流动不畅;以媒体、民众、学生家长、教师家属为组成的议题网络参与程度不高。[24]由此可见,借助政策网络理论进行教师教育政策分析,首先关注到的就是政策网络内的不同参与主体及其利益诉求和政策参与主体之间的互动关系等。在此基础上,政策网络理论的分析模型重点在于描述政策参与者在政策过程中的行为,研究利益相关者之间的合作互动过程。 (三)基于第四代政策评估理论的“教师交流轮岗”政策评估研究
在《第四代评估》一书中,古贝(Guba)和林肯(Lincoln)围绕整个公共政策评估发展过程,将过去的评估模型划分为三个阶段:第一代被称为“测量时代”,仅注重技术性测量;第二代评估被称之为“描述时代”;第三代评估称之为“判断时代”。[25]古贝认为,前三代政策评估模型秉持管理主义,保持价值中立立场,将政策中的利益相关者和社会价值因素排斥在了政策评估之外,缺乏对其他政策参与主体的价值考量。基于此,第四代政策评估者从建构主义视角出发,认为政策评估不是一个“纯客观”的过程,而是参与到政策过程中的所有主体共同心理建构的过程,政策评估必须回应利益相关者的主张。从分析过程来看,第四代政策评估起始于对政策利益相关主体的识别,聚焦于政策执行过程中主体的主张、焦虑和争议,最后在全员参与、平等协商的氛围中达成政策共识。在关于“教师交流轮岗”实施情况的研究中,有学者从利益相关者视角出发,首先识别了教师交流轮岗政策中的地方教育行政部门、学校、教师和家长等利益相关者。然后通过问卷与访谈发现,教师交流轮岗政策“虽在较大程度上达到了预期目标,但尚未实现教师交流轮岗效果的最大化”,部分原因在于政府部门为实现“骨干教师交流轮岗不低于交流总数的 20%”的政策要求,运用行政强制手段要求骨干教师必须有交流轮岗经历。然而将评职评优作为激励教师参与轮岗的政策工具,一定程度上忽视了对教师的内在激励。同时,作为核心利益相关者的学校部门也不愿意放优秀教师流出。为此,为实现政策效果最大化,必须重视多方利益诉求,实现学校和教师需求双向匹配。[26]综上所述,主体导向教师教育政策研究以后实证主义为方法论基础,强调政策研究中事实与价值的结合并重视政策过程的主体参与及其利益诉求,试图将政策实践与研究置于一种民主协商的进程之中。当我们将问题的讨论进一步延伸到教师教育政策过程的主体参与与教师教育政策的价值介入等问题时,主体导向政策无疑对于完善我国教师教育政策的研究与实践有着重要的借鉴意义。(一)加强教师教育政策过程的主体参与以及建立健全民主协商机制
从政策科学发展的基本路径看,始终强调政府在运用政策解决社会问题时必须以公共价值与公共利益的实现为目标,而且公共政策的合法性源于政治认同特别是公众认同,而公众认同产生的有效方式则是为公民参与公共政策过程提供可能。教师教育政策是教师教育治理体系的重要构成之一,在我国大力推进教师教育治理体系和治理能力现代化的过程中,要进一步建立健全政策参与的沟通协商机制,扩大政策制定过程中的公众参与,特别是要让学生、家长、教师、学校等主体通过不同的途径直接或间接地参与到教师教育政策制定、实施和评估过程。由此,政府要重新设计政策的制定与执行程序,不仅允许、鼓励利益相关人和公众针对决策所涉及的个人利益或者公共利益的重大问题,以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与到教育政策进程之中,而且要建立以公众评价为主要方式的政策评价与反馈机制,及时对政策目标、举措进行必要的修正。[27]具体而言,在教师教育政策的制定过程中,要赋予不同的政策参与主体以不同的角色与权限,使他们能够过程性地参与政策议题设定、政策问题确定、可能的解决方法以及可能的结果等,能够平等地表达对政策的诉求,并以平等协商的方式达成必要的共识,从而最终形成科学的政策方案。当然,对于所有政策参与主体而言,都应致力于为解决涉及公共利益的教师教育问题提供政策方案。[28] 在马克思主义看来,价值的基本含义是客体对主体需要的满足,反映的是主客体之间的一种关系。价值取决于客体,但也不完全决定于客体,是客体对主体的效益;价值也取决于主体,但也不能完全归结为主体,是主体对客体的一种需要。[29]就此而言,教师教育政策的价值显然首先是教师教育政策客体属性于政策主体的意义、效用关系的一种观念形态。结合主体导向政策研究与实践所遵循的原则,教师教育政策研究不仅应该包含对政策的事实分析,还应该包括对政策主体价值的追问,将政策这一客体对政策主体的意义作为考察的基本标准或基本要素。[30]由此,所有教师教育政策的出发点和落脚点,都应该指向置于政策之中的人,包括教师、家长、学校、学生以及教育管理者、参与者等。对于教师教育政策研究而言,作为专家的教师教育政策研究者不再是一种价值无涉的科学工作者,而是要以分析不同政策参与主体的价值取向为研究旨趣,体现各政策参与主体的价值诉求和政策期望,帮助教师、家长、学校等政策主体共同参与到政策的制定、实施与评估过程中,并深入分析作为主体的人在政策中的价值实现。[31]当然,从人类进化与社会发展的角度看,教育的公共价值,归根到底在于实现从生理到社会、心理层面的代际传递,教学活动主要是引导每一位学生获得认识、解释这个自然世界、社会和人自身的基本知识,从而借助知识在成为一个完善的人的同时,建构起人与自然、社会和他人的关系。同样,教师也是一个个独立的社会主体,通过教学这一实践活动,在与学生交往互动的过程中,塑造着自身及自我价值的实现,同时实现着相应的社会价值。在此基础上,教师教育不仅指向教师作为一个独立的社会个体的自身发展,而且通过对教师的培养与培训,使其具备从事教师这一职业工作的基本要求,进而在这一职业漫长的历程中逐渐形成其独特的人格、风格与特征。显然,任何一个关于教师教育问题的研究,也应该首先兼顾主体价值的实现。在此基础上开展的教师教育政策研究,同样必须回到主体价值实现和公共价值实现、公共利益保证这个路径上来,通过系统的基础研究,为政策的合法性、合理性提供支撑,进而为政策制定与实施提供最为基础的、根本的理论与实践的依据。只有促进主体价值和公众公共利益实现的教师教育政策研究,才能超越表面化的政策文本研究,并避免陷入就问题而谈问题的窠臼,也才能溯及这一政策问题背后真正的价值与利益关系,为问题的有效解决提供真正有价值的政策解决方案。[32]
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内容来源：图文综合来自《教师教育研究》2024年第5期。不代表本工作室观点，版权归原作者所有，如有侵权，请及时联系，删除文章。
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