毕井泉：发展商保完善集采，以政策协同促医药高质量发展

健康 2024-12-29 21:16 上海

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（内容来源：经济参考报）

多年来一直高度关注生物医药发展的全国政协经济委员会副主任、中国国际经济交流中心理事长毕井泉，不久前接连参加了多场重量级的活动——清华大学药学院药品监管科学学术年会、第九届医药创新与投资大会，以及全国政协教科卫体委员会组织的“加快推进创新药物和高端医疗设备的研发与临床应用”调研等。在上述场合，毕井泉都谈到了发展商业医疗保险、解决创新药支付难题，以及药品价格形成机制等问题。

毕井泉近期为何围绕这些问题密集发声？日前，《经济参考报》记者就此对毕井泉进行了深度专访。他表示，我国生物医药产业发展进入到历史上最好的时期，但也面临很多挑战，最迫切的是要发展商业医疗保险，解决创新药支付难题，完善价格形成机制。

而针对不久前结束的第十轮仿制药集采，有的药品以超低价格入围所引发的热议，毕井泉则强调，应以此为契机，进一步完善集采制度，特别是完善药品质量监管体制和政策，真正启动或加速医药领域相关改革，进一步强化政策协同，坚持“仿制+创新”双轮驱动生物医药高质量发展。

以下为专访实录。

记者：您对创新药发展的长期关注和支持，在业内人所共知。您近期为何对发展商业医保、完善药品价格形成机制等问题如此密集发声？

毕井泉：当前，可以说我国生物医药产业发展进入到历史上最好的时期。但也要看到，我国生物医药产业发展还面临很多挑战。包括外部环境日益复杂，国内支持创新药和创新医疗器械发展还有很多需要进一步完善和改进的地方，创新药定价偏低、医院采购不积极，整个行业仍未走出资本“寒冬”，“融资难”还在困扰着很多研发型企业，创新药的商业环境还有待进一步改善等。

要有效应对这些挑战，就必须认真落实党的二十届三中全会提出的健全支持创新药和医疗器械发展机制、完善生物医药等战略性产业发展政策和治理体系的要求。当前，最迫切的是发展商业医疗保险，构建生物医药产业的市场体系，完善价格形成机制，为创新药产业发展构建一个市场化法治化国际化的稳定的、可预期的市场环境。

首先，发展商业医疗保险是满足人民群众多层次医疗需求的迫切需要。随着经济发展和人民生活水平提高，健康领域的需求快速增长，现有的基本医疗保险制度与人民群众多层次医疗需求的矛盾日益突出。发展商业医疗保险，有利于满足人民群众多层次医疗需求，增强供给对中高消费需求的适配性，促进生物医药产业高质量发展。

其次，发展商业医疗保险是构建市场体系的重要组成部分。党的二十届三中全会决定强调，要充分发挥市场配置资源决定性作用。生物医药是一个高度市场化的产业。在这个市场上，需要多个卖方和多个买方的参与，并在竞争中形成价格。市场的卖方就是众多的创新药企业。专利制度的设计就是激励发明创造，激励更多的创新药进入市场。同时鼓励企业挑战专利，专利到期后允许仿制，促进市场竞争。创新药市场的买方包括患者、医生、医院、医保机构。患者作为最终消费者，需要按医生处方消费。我国的医生绝大部分在医院执业，创新药采购权在医院。为了平衡患者的医药费负担，由医疗保险机构代患者支付部分医药费用。因此，医疗保险机构就成为决定创新药价格的一支重要力量。培育出一个多家买方的市场，有利于促进创新药市场的充分竞争，有利于更好地实现创新药的临床价值。

再次，发展商业医疗保险也是改革医保制度的迫切需要。我国职工医保制度脱胎于公费医疗，存在诸多先天不足。发展商业医疗保险，有利于解决现行医保制度下家庭成员待遇不一致、地区之间差别过大以及保障不足与大量结余共存的矛盾。发展商业医疗保险是推进医保制度改革的重要组成部分。

第四，发展商业医疗保险可以为创新药支付开辟新的渠道。近几年，国家努力解决创新药发展的支付问题，但由于医保资金数额有限，又面临着应对老龄化、慢病管理、提高医疗服务价格的压力，很难有更多的资金用于成批量上市创新药的支付。发展商业医疗保险，可以增加医保筹资，为创新药产业创造新的发展空间。

记者：您如何理解“现在是我国生物医药产业发展历史上最好的时期”？

毕井泉：党的十八大以来，我国生物医药产业快速发展。近十年来，我国批准上市的创新药占到全球的14%。当前，我国在研新药项目的数量占到全球的35%，去年跨国公司采购中国在研项目成交额高达430亿美元。我国已经成为全球创新药发展的重要市场。

中央多次强调发展生物医药产业的重要意义，指出生物医药是战略性新兴产业，要加快发展新质生产力。党的二十届三中全会进一步强调，要完善推动高端装备、生物医药等战略性产业发展政策和治理体系；要深化医药卫生体制改革，促进医疗、医保、医药协同发展和治理；要深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制；要健全支持创新药和医疗器械发展机制等。

我国生物医药高质量发展有很多有利条件。比如，我国人口众多，市场潜力巨大；我们有着全世界最多的科技工作者，最大的医疗市场；在中国开展临床试验，效率高、成本低；我国的药品审评审批制度已经与国际基本接轨；创新药进入医保支付目录的速度加快，医保支付创新药的资金逐年增加等等。

今年7月，国务院常务会议审议通过《全链条支持创新药发展实施方案》，各地区各部门也都陆续出台支持生物医药产业发展的措施意见。支持创新药和创新医疗器械产业发展，正在成为各有关部门和社会各方面的共识。

最近一段时间，国务院有关部门陆续召开会议听取各界意见，出台新的措施鼓励生物医药产业发展。

11月12日，国家卫健委召开医药企业座谈会，推动完善支持医药产业发展政策，支持医药企业参与医疗卫生服务体系建设等。

11月28日，国家医保局公布2024年医保目录调整结果，提出推进医保数据赋能商业医疗保险公司，探索基本医保基金与商业医疗保险同步结算，促进商业医疗保险与基本医保良性互动，激活更多社会资金投入商业医疗保险等。

不久前，国家医保局在全国医疗保障工作会议上，提出了推出丙类医保目录的可能性，这让大家看到改革的希望。

记者：在您看来，发展商业医保，需要切实解决哪些问题？

毕井泉：上世纪90年代建立职工基本医疗保险制度以来，商业健康险应运而生，但发展始终不温不火，近两年增速明显放缓。截至2023年，我国商业健康险市场保费规模已达9035亿元，但很多都办成寿险或变相储蓄。医疗险由于赔付率低，投保人数在下降，如重疾险新单保费收入已连续5年下滑，2023年收入预计仅有200亿元。

发展商业医疗保险，要努力研究解决定位不清晰、数据获得难、医疗服务监督难、管理体制不顺等诸多问题。具体而言：

一是需要培育出一个自费市场。在目前基本医疗保险资金有限的背景下，高价值药品难以纳入基本医疗保险，纳入医保支付目录的创新药价格压得过低又会影响创新，所以必须研究把创新药医保支付标准与定价分开的可能性及具体方法，把创新药定价权交给企业，稳定市场预期，使创新药成为一个能够吸引优质资源向新质生产力集聚的领域。同时，要研究恢复医院加价销售创新药的政策，补偿医院销售创新药的经营成本，补偿医生和执业药师提供的药事服务成本，减少医院淘汰“老药”的阻力。任何领域的创新，都是有支付能力的群体为创新买单，由此带来的技术进步，终将惠及所有消费者。

二是需要明确商业医疗保险的定位。发展商业医疗保险就是要满足人民群众多层次医疗消费需求。我国基本医保覆盖率已经高达95%以上，城乡职工和居民都是基本医保的投保人，但基本医保筹资数额有限，尤其是居民医保人均筹资额不到职工医保的六分之一。发展商业医疗保险主要是面向中高收入阶层，由医保公司推出相应的保险产品供投保人自愿选择，满足人们多层次的医疗需求。

三是需要明确基本医疗保险支付的边界。同一种疾病，基本医保报销多少，商业医保报销多少，边界必须清晰。明确基本医保支付的边界，商业保险公司才能评估风险范围，确定收取多少保费覆盖风险。要明确基本医疗保险“保基本”的内涵和外延。“保基本”不应该按照药品价值区分，也不宜把高价值治疗手段一概排除在基本医保之外。基本医保支付的应该是投保人看普通门诊、吃仿制药及标准治疗药物、住普通病房的医疗费用。商业医保支付的应当是基本医保报销标准以外的治疗费用，即“看专家、吃好药、住单间”等超出基本医保支付范围后由个人负担的差价。

四是需要公开各类疾病的发生率。了解各地区、各年龄段的各类疾病发生率，以及治疗这些疾病的费用，是商业保险公司给各类保险产品定价的基础。有了疾病保险范围和各类疾病发生率，保险公司才能在精算基础上制定各类保险产品的价格，才能向投保人解释各类保险产品定价的依据和覆盖的风险。过滤掉个人信息的医疗统计数据是公共资源，不涉及个人隐私和公共安全，应无条件向社会公开。

五是需要公开药品的审评结论和数据。批准创新药上市，是基于创新药具有填补临床治疗无药可用的空白，比现有治疗手段有明显的临床优势，有利于促进临床用药的市场竞争、实现药品可及。创新药的审评结论和临床试验数据，是企业巨额投资取得的重大科研成果。应当按照2017年印发的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》要求，在创新药批准上市后，及时公开上市的审评结论和相关临床试验数据，促进科学知识的普及。

六是需要抓紧制定相关法律。要明确商业医疗保险实行“即收即付、当期平衡”的原则，限定回报率。结余率过高应当降低保费，出现亏损应当提高保费。商业医疗保险属于健康费用支出，缴纳的医疗保险费应当在税前列支。这些都应该在法律中有所体现。

七是需要加强专业监管。医疗保险专业性强，需要专业部门监管。应当推进基本医保“管办分开”改革。要明确商业医疗保险的监管部门，实现基本医保和商业医保两类保险无缝衔接，有序对接。

八是需要鼓励地方先行试点。发展商业医疗保险是我国医疗保障领域的重大变革，应以此为契机推进医疗、医保、医药的协同发展和治理。我国幅员辽阔，经济社会发展不平衡，不同地区疾病谱、医保筹资、医疗资源、管理水平等存在较大差异，应当鼓励有条件、有意愿的地方改革不符合发展新质生产力的体制机制障碍，先行先试，为全国改革积累经验。

记者：您前面提到，鼓励企业挑战专利，专利到期后允许仿制，促进市场竞争。可以说，现在的创新药，就是未来的仿制药；仿制药的良性发展，可以为研发创新药提供更坚实支撑。由此想到不久前，第十轮仿制药集采，有的药品以超低价格入围，引发行业内强烈关注。您如何看待这一现象？

毕井泉：记得2006年我担任国家发改委副主任时，曾要求日消费额低于5元的药不要降价。当时主要基于三点考虑：一是“降价死”，企业停产没有药，比药价高给患者带来的伤害更大。二是日消费额5元，绝大多数人能够吃得起，进一步降价必要性不大。三是药品价格本身就已较低，挤“水分”空间非常有限。

回过头看现在的第十轮集采，网上的一些议论，可能有偏激、情绪化的成分，但与此相伴的隐忧，却不能不重视。

比如，药价如此大降幅，是否有非理性因素？仿制药企业对集采出局的后果是非常恐惧的。因为不能入围集采，意味着前期一致性评价的投入全部会成为沉没成本。对于只有一个或几个品种的中小药企，不中标很可能意味着破产倒闭。我国药品80%在医院销售，离开医院销售市场，有的药企可能真的会步入绝境。低于成本入围中标，产业不可能持续，更谈不上高质量发展。

又如，集采价格过低，是否会造成企业偷工减料，进而影响药品疗效？去年，有关部门曾委托相关机构组织16个省的29家医院，对集采的23个代表性药品安全性、有效性进行真实世界研究，结论是中选的仿制药与原研药临床疗效和安全性相当。这种研究非常有意义，建议选择更多的品种进行经常性研究，尤其是针对价格过低的药品进行原研药生物等效性（BE）试验，并与药监部门批准上市时的BE试验进行比对。在公布结论的基础上，要进一步公开研究的具体品种、研究方法和具体数据，组织专家进行评议，以打消社会顾虑。

再如，有医药界人士反映，药品补充申请下放给省级监管部门审批后，企业把通过一致性评价的药品辅料更换为价格更低的辅料，报给省级药监局备案即可，不需要重新做BE试验。这种情况是否会加重前述担忧？上世纪90年代国家药监局成立，把药品审批权限上收到国家层面，但生产监管留在了地方。地方负责药品生产监管，监管能否到位？是否会存在全国统一市场与地方经济发展、税收、就业的利益冲突？药品是一个政府强监管的领域，发达国家都是中央政府对药品上市前上市后统一管理。美国食品药品监督管理局、欧洲药品管理局等，概莫能外。

当然，人们担心的可能不止上述问题，这些担心不能说都没有道理。第十轮集采结果引发的热议，应该引起有关部门高度重视，进一步完善集采制度，特别是完善药品质量监管体制和政策，守护好人民群众的用药安全，为健康中国建设提供更坚实支撑。

研究推进以下改革，对解决人民群众的顾虑是非常重要的：

——学习金融、证券、税务等部门的监管模式，把省级药监局改为国家药监局直属机构，把包括药品重大变更批准权限在内的药品生产监管，上收为中央事权，实现药品上市前和上市后监管的闭环，同时要研究取消药品生产企业发放生产许可证的做法。

——把制定支付标准与定价分开。我国经济社会发展不平衡，各地医保筹资和结余差异很大。全国制定统一的支付标准、价格整齐划一，每个省都不能高于外省，这既脱离实际，也很不合理。应把医保支付目录和药品支付标准制定权下放给各省，由当地医保部门根据医保资金承受能力制定支付标准或比例，具体价格则由企业自主制定。价格高于支付标准部分，由患者自己支付或由商业医保支付。同时，研究如何创造条件，把药品使用权、选择权交给医生和患者。

——高度重视临床专家对仿制药疗效反映的情况，全面落实药品不良反应报告制度。所有药品生产企业都要按照相关法律规定，严格遵循相关规范组织生产等。

（摘要图来源：中国国际经济交流中心）

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