文 |俞燕
编 |吴戈
出品 |喻观财经
“十年流光速，荏苒换人间。”十年间，保险业发生了巨变。这种变化，不仅体现在业态、监管机制，亦反映在政策导向上。
9月11日，《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（下称“《意见》”）出炉，这是时隔十年，继2014年 8月13日发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（即新“国十条”）之后，保险业迎来的又一份关乎行业发展的纲领性文件。
更早之前，2006年6月26日出炉的《关于保险业改革发展的若干意见》（即“国十条”），则是保险业复业以来的首份具有里程碑意义的纲领性文件。
18年间发布的这三份重要文件，可以称作 “国十条”1.0版到3.0版的“迭代”。18年间，保险业的内外部环境已发生翻天覆地的变化。不仅如此，保险监管部门亦已发生巨变，从保监会到银保监会再到国家金融监管总局。
不同发展时期、不同监管部门的监管思路，体现在“国十条”上，便有了三件文件名称提炼出的主题词：1.0版落笔于“改革与发展”，2.0版旨在建设保险业“现代化”，3.0版则重在“高质量发展”。
三份“国十条”，字数从5500多字、6200多字到4300多字。3.0版虽然总字数最少，但干货满满，言简意赅。
3.0版围绕“强监管、防风险”这条行业主线，从资产、负债两端，从产品和服务的多个维度进一步丰富了保险的内涵和外延，重塑了保险业的生态和发展模式，勾画出新时代的大保险观。
在过去的岁月里，保险业一直在爬坡过坎，在改革中努力寻找前行的方向，在转型中积极探索发展模式。
今年6月，国家金融监管总局局长李云泽在第十五届陆家嘴论坛作主题演讲时指出，在全面建设社会主义现代化国家进程中，保险业正迎来高质量发展的历史性机遇，并将发挥不可替代的作用，为此，要找准保险业服务中国式现代化的着力点。
“国十条”1.0版和2.0版分别为不同时期的保险业提供了政策红利，3.0版的一些新提法，则为保险业的下一步发展提供了新动能。
新的政策空间之下，保险业当何为？
01
三份“国十条”的侧重点
三版“国十条”，虽然总条数皆为十条，但各自的侧重点有所不同。
【2024年3.0版】
1、总体要求：
到2029年，初步形成覆盖面稳步扩大、保障日益全面、服务持续改善、资产配置稳健均衡、偿付能力充足、治理和内控健全有效的保险业高质量发展框架。保险监管制度体系更加健全，监管能力和有效性大幅提高。
到2035年，基本形成市场体系完备、产品和服务丰富多样、监管科学有效、具有较强国际竞争力的保险业新格局。
2、严把保险市场准入关：
1）严格审批保险机构。依法从严审批新设保险机构。优化机构区域和层级布局，稳妥有序推进减量提质。推进业务分级管理； 2）严格审核管理人员任职资格。健全保险机构董事、监事、高级管理人员任职资格审查机制。强化董事长和总经理履职监管。建立关键人员任职履职负面信息库，加大失职问责力度，防止“带病流动”； 3）严格审查股东资质。健全保险公司股权管理规则。严格股东资质、资金来源和行为穿透式审查。严禁违规跨业经营、杠杆率过高、存在严重失信行为和重大违法违规记录的企业成为保险机构主要股东或实际控制人。建立股东、实际控制人“黑名单”制度，加大对重大违法违规股东的清退力度。
3、严格保险机构持续监管
1）强化资产负债联动监管。健全利率传导和负债成本调节机制； 2）引导优化资产配置结构，提升跨市场跨周期投资管理能力； 3）从严监管关联交易，严格并表监管； 4）完善关键人员激励约束机制，加强长周期考核； 5）依法合规运用金融衍生品。稳慎推进全球资产配置； 6）强化分级分类监管。健全保险机构监管评级制度，强化评级结果运用。 7）推动保险销售人员分级分类管理； 8）加强产品费差监管； 9）合理配置监管资源，实行高风险高强度监管、低风险低强度监管。严防监管套利和监管真空； 10）强化保险消费者权益保护，强化客户信息安全保护。
4、严肃整治保险违法违规行为
1）加大稽查检查力度，坚决打击严重破坏市场秩序、严重损害保险消费者合法权益、造成恶劣社会影响的关键事、关键人、关键行为； 2）依法建立股东不当所得追回制度和风险责任事后追偿机制。对监守自盗、内外勾结、搞利益输送的关键人员，从严实施取消任职资格、薪酬追索、行业禁入等措施； 3）依法严厉打击股东或实际控制人违规持股、非自有资金出资、违规干预公司经营管理活动、违规占用资金等行为； 4）严禁违规投资与保险主业无关的行业企业； 5）细化各类违法行为处罚标准。严格落实应罚尽罚、罚没并举和“双罚”制度。
5、有力有序有效防范化解保险业风险
1）优化偿付能力和准备金监管政策。制定风险处置规程。健全保险保障基金参与风险处置机制； 2）研究完善与风险挂钩的保单兑付机制； 3）加强久期和利率风险管理。建立风险早期纠正硬约束制度； 4）拓宽风险处置资金来源，支持符合条件的企业参与保险机构改革化险； 5）健全市场退出机制。对风险大、不具备持续经营能力的保险机构，收缴金融许可证，依法进入破产清算程序。协同推进风险处置。
6、提升保险业服务民生保障水平
1）拓展巨灾保险保障范围，扩大综合巨灾保险试点，研发运用巨灾风险模型，研究探索巨灾债券； 2）鼓励开发适应个人养老金制度的新产品和专属产品。推动专属商业养老保险发展。丰富与银发经济相适应的保险产品、服务和保险资金支持方式； 3）扩大健康保险覆盖面。丰富商业医疗保险产品形式。将医疗新技术、新药品、新器械应用纳入保障范围。发展商业长期护理保险。推动商业健康保险与健康管理深度融合。鼓励面向老年人、慢病患者等群体提供保险产品。试行区域保险药械目录； 4）探索建立第三方服务机构“黑名单”制度； 5）优化新业态、新市民等保险保障供给。大力推广意外伤害保险。鼓励发展专属普惠保险。完善普惠保险评价指标。
7、提升保险业服务实体经济质效
1）积极对接高质量共建“一带一路”等国家重大战略、重点领域和薄弱环节的风险保障与融资需求。探索提供一揽子风险管理与金融服务方案，助力畅通国内国际双循环； 2）服务科技创新和现代化产业体系建设。强化绿色保险顶层设计。健全覆盖科技企业全生命周期的保险产品和服务体系； 3）发挥保险资金长期投资优势。培育真正的耐心资本，推动资金、资本、资产良性循环； 4）加大战略性新兴产业、先进制造业、新型基础设施等领域投资力度，服务新质生产力发展。
8、深化保险业改革开放
1）支持大型保险机构做优做强。引导中小保险公司特色化专业化经营发展。提升保险资产管理公司长期资金管理能力； 2）健全产品定价机制，强化精算技术运用。推进产品转型升级，支持浮动收益型保险发展。发挥人寿保险的家庭保障和财富传承功能； 3）以新能源汽车商业保险为重点，深化车险综合改革； 4）发展多层次农业保险，推动农业保险扩面、增品、提标，及时规范理赔； 5）探索责任保险和家庭财产保险创新； 6）加快营销体制改革。 7）稳步开展境内外币保单业务； 8）支持合格境外机构投资入股境内保险机构，鼓励中资保险机构稳步拓展海外业务。
9、增强保险业可持续发展能力
1）推动与相关行业数据共享，探索推进医疗保障信息平台与商业健康保险信息平台信息交互。制定商业养老保险统计标准。健全健康保险数据指标体系。编制完善经验发生率表； 2）提高数智化水平，加快数字化转型； 3）拓宽资本补充渠道，健全资本补充监管制度。增加债务性资本补充工具； 4）积极培育中国特色保险文化。树立正确的经营观、业绩观和风险观，加快由追求速度和规模向以价值和效益为中心转变。
10、强化推动保险业高质量发展政策协同
1）健全央地协同工作机制。制定央地协同事项清单，明确工作流程； 2）强化宏观政策协同，健全财政支持的农业保险大灾风险分散机制。 3）符合规定的事业单位可按制度要求使用财政资金购买与建立补充医疗保险相关的商业健康保险； 4）建立科技保险政策体系，鼓励各地因地制宜开展创新探索； 5）支持个人保险代理人按照灵活就业人员相关政策参加社会保险、办理居住证； 6）强化行刑衔接、纪法衔接。健全重大违法违规线索双向通报机制，加大案件移送力度； 7）在违法违规股东清退、问题机构风险处置等方面，推动发挥司法强制执行、集中管辖等作用； 8）坚决惩治腐败与风险交织、资本与权力勾连等腐败问题。
【2014年2.0版】
1、总体要求：
指导思想
基本原则：坚持市场主导、政策引导；坚持改革创新、扩大开放；坚持完善监管、防范风险
发展目标：
到2020年，基本建成保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范，具有较强服务能力、创新能力和国际竞争力，与我国经济社会发展需求相适应的现代保险服务业，努力由保险大国向保险强国转变。
保险成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，成为提高保障水平和保障质量的重要渠道，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。
保险深度（保费收入/国内生产总值）达到5％，保险密度（保费收入/总人口）达到3500元/人。保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用得到有效发挥。
2、构筑保险民生保障网，完善多层次社会保障体系：
1）把商业保险建成社会保障体系的重要支柱 2）创新养老保险产品服务； 3）发展多样化健康保险服务
3、发挥保险风险管理功能，完善社会治理体系：
1）运用保险机制创新公共服务提供方式； 2）发挥责任保险化解矛盾纠纷的功能作用。
4、完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度：
1）将保险纳入灾害事故防范救助体系； 2）建立巨灾保险制度。
5、大力发展“三农”保险，创新支农惠农方式：
1）积极发展农业保险； 2）拓展“三农”保险广度和深度。
6、拓展保险服务功能，促进经济提质增效升级：
1）充分发挥保险资金长期投资的独特优势； 2）促进保险市场与货币市场、资本市场协调发展； 3）推动保险服务经济结构调整； 4）加大保险业支持企业“走出去”的力度。
7、推进保险业改革开放，全面提升行业发展水平：
1）深化保险行业改革； 2）提升保险业对外开放水平； 3）鼓励保险产品服务创新； 4）加快发展再保险市场； 5）充分发挥保险中介市场作用。
8、加强和改进保险监管，防范化解风险：
1）推进监管体系和监管能力现代化； 2）加强保险消费者合法权益保护； 3）守住不发生系统性区域性金融风险的底线。
9、加强基础建设，优化保险业发展环境：
1）全面推进保险业信用体系建设； 2）加强保险业基础设施建设； 3）提升全社会保险意识。
10、完善现代保险服务业发展的支持政策：
1）建立保险监管协调机制； 2）鼓励政府通过多种方式购买保险服务； 3）研究完善加快现代保险服务业发展的税收政策； 4）加强养老产业和健康服务业用地保障； 5）完善对农业保险的财政补贴政策。
【2006年1.0版】
1 充分认识加快保险业改革发展的重要意义；
2、加快保险业改革发展的指导思想、总体目标和主要任务；
总体目标：建设一个市场体系完善、服务领域广泛、经营诚信规范、偿付能力充足、综合竞争力较强，发展速度、质量和效益相统一的现代保险业。
3、积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险：
1）探索中央和地方财政对农户投保给予补贴的方式、品种和比例，对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，逐步建立农业保险发展的长效机制； 2）完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。 3）探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织。
4、统筹发展城乡商业养老保险和健康保险，完善多层次社会保障体系：
1）鼓励和支持有条件的企业通过商业保险建立多层次的养老保障计划，提高员工保障水平。 2）大力推动健康保险发展，支持相关保险机构投资医疗机构。 3）积极探索保险机构参与新型农村合作医疗管理的有效方式，推动新型农村合作医疗的健康发展。
5、大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制：
1）将保险纳入灾害事故防范救助体系； 2）在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广； 3）完善高危行业安全生产风险抵押金制度，探索通过专业保险公司进行规范管理和运作； 4）通过试点，建立统一的医疗责任保险。
6 推进自主创新，提升服务水平：
1）发展网上保险等新的服务方式； 2）提高保险精算水平，科学厘定保险费率； 3）鼓励发展商业养老保险、健康保险、责任保险等专业保险公司； 4）支持具备条件的保险公司通过重组、并购等方式，发展成为具有国际竞争力的保险控股（集团）公司； 5）稳步推进保险公司综合经营试点，探索保险业与银行业、证券业更广领域和更深层次的合作，提供多元化和综合性的金融保险服务。
7、 提高保险资金运用水平，支持国民经济建设：
1）允许符合条件的保险资产管理公司逐步扩大资产管理范围。探索保险资金独立托管机制； 2）在风险可控的前提下，鼓励保险资金直接或间接投资资本市场，逐步提高投资比例，稳步扩大保险资金投资资产证券化产品的规模和品种，开展保险资金投资不动产和创业投资企业试点； 3）支持保险资金参股商业银行； 4）支持保险资金境外投资； 5）根据国民经济发展的需求，不断拓宽保险资金运用的渠道和范围。
8、深化体制改革、提高开放水平，增强可持续发展能力：
1）强化法人机构管控责任，完善和落实保险经营责任追究制； 2）探索规范的股权、期权等激励机制； 3）支持具备条件的境内保险公司在境外设立营业机构，为“走出去”战略提供保险服务； 4）积极参与制定国际保险规则。
9 、加强和改善监管，防范化解风险：
1）不断完善以偿付能力、公司治理结构和市场行为监管为支柱的现代保险监管制度； 2）研究制定符合保险业特点的财务会计制度，提高偿付能力监管的科学性和约束力； 3）规范关联交易，加强信息披露，提高透明度； 4）严格保险市场准入，建立市场化退出机制； 5）实施分类监管，扶优限劣。健全保险业资本补充机制； 6）完善保险保障基金制度，逐步实现市场化、专业化运作； 7）建立和完善保险监管信息系统； 8）规范行业自保、互助合作保险等保险组织形式，整顿规范行业或企业自办保险行为，并统一纳入保险监管； 9）研究并逐步实施对保险控股（集团）公司并表监管。
10、进一步完善法规政策，营造良好发展环境：
1）探索对涉及国计民生的政策性保险业务给予适当的税收优惠，鼓励人民群众和企业积极参加保险； 2）完善促进保险业发展的税收政策； 3）不断完善保险营销员从业和权益保障的政策措施； 4）建立国家财政支持的巨灾风险保险体系； 5）修改完善保险法，加快推进农业保险法律法规建设，研究推动商业养老、健康保险和责任保险以及保险资产管理等方面的立法工作； 6）将保险教育纳入中小学课程； 7）将保险业纳入地方或行业的发展规划统筹考虑。
02
三份“国十条”的异同
三个版本的“国十条”，都是基于各自所处的保险业发展阶段，对保险业制定的顶层设计。
“国十条”1.0版出炉时，我国保险业还处在发展的初级阶段，因此，“又快又好，做大做强”是彼时的监管导向，亦是1.0版的主基调。
也正因为如此，1.0版落脚于“发展”，通过改革释放保险业的发展动力。
从定位上来说，1.0版把保险业定位于作为市场经济条件下风险管理的基本手段与金融体系和社会保障体系的重要组成部分，主要关注并解决保险业自身发展问题。
最值得关注的是该版本拓宽了保险资金投资渠道，首次提出要开展保险资金投资不动产和创业投资企业试点，支持相关保险机构投资医疗机构，允许符合条件的保险资产管理公司逐步扩大资产管理范围。在风险可控的前提下，鼓励保险资金直接或间接投资资本市场，逐步提高投资比例，稳步扩大保险资金投资资产证券化产品的规模和品种，支持保险资金境外投资等。
彼时正值金融业混业经营浪涌，1.0版亦提出支持具备条件的保险公司通过重组、并购等方式，发展成为具有国际竞争力的保险控股（集团）公司；推进保险公司综合经营试点，探索保险业与银行业、证券业更广领域和更深层次的合作，支持保险资金参股商业银行。可以说，国内几大保险集团正是借助“国十条”1.0版的政策东风，逐渐完善了各自的金融版图。
在负债端，1.0版拓宽了保险服务领域，统筹了商业养老保险、健康保险、责任保险和农业保险等四个层次的保险品种。
到了2014年，2.0版首次提出“现代保险服务业”的概念，将保险业从行业意愿提升到国家意志，将其作为现代经济的重要产业、风险管理和财富管理的基本手段、完善金融体系的支柱力量、以及政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具等，更多地从全面深化改革、完善国家治理和经济社会发展的角度看待保险业的发展问题，以及如何与各个领域的改革和发展实现互动，试图打造“大保险业”的概念。
2.0版多达58项政策，其中31项是新政策。在负债债端，养老险、医疗健康险、巨灾保险等业务领域获得重大突破，尤其是养老产业和健康产业的政策支持，为保险业参与到社保体系打开了巨大的空间，使之成为承接政府职能转型的抓手。
更重要的是，2.0版进一步打开了险资投资新的想象空间，鼓励保险机构设立不动产、基础设施、养老等专业保险资产管理机构，推进保险公司设立基金管理公司试点。开闸夹层基金、并购基金、不动产基金等私募基金、资产证券化产品、债券信用保险以及创业投资基金等，尤其受到业界关注。
负债和资产两端为保险业大“松绑”，并资本扩容之门，让保险业高歌猛进的同时，亦积聚了诸多风险，尤其是诸资本系鱼贯进入保险业兴风作浪，在保险业埋下了诸多隐患，并影响至今。
不仅保险业如此，整个金融业都承受了资本狂欢后遗症。自2016年起，防范金融风险被高层放在了突出位置，此后开始进入防范和化解金融风险三年攻坚战。时至今日，“强监管、防风险”依然是金融业主基调，亦是3.0版的关键词。
2.0版提出的发展目标——“到2020年，保险深度和密度分别达到5％和3500元”，直至今日，保险深度的目标仍未达成，保险密度的目标则直到2023年才完成（3635元/人）。
近年来，经历疫情考验，长期处在低利率环境和复杂多变的国际形势这中，加之新旧会计准则转换，当下保险业的发展依然面临诸多困难和挑战。尤其是寿险业的利差损风险悬顶，成为关系到行业能否可持续发展的重要变量。
因此，促发展同样是3.0版的关键词之一。与以往不同，3.0版强调的是“高质量发展”。从资产负债两端，深化改革，推进行业转型升级，破除金融高质量发展面临的体制机制障碍和卡点堵点，锻造保险业的可持续发展能力。
与此同时，3.0版还补齐了保险业在民生领域的短板，以进一步提升保险业服务民生保障水平和实体经济质效，更好地在服务经济高质量发展过程中充分发挥“两器（经济减震器和社会稳定器）”“三网（经济安全网、社会保障网和灾害防控网）”的作用。
发展的前提是夯实风险防线，改革的成效需要监管护航。防控风险是金融工作的永恒主题，防风险与促发展并重，成为3.0版不同于1.0版和2.0版之处。
对于监管和风险的措辞，“国十条”从1.0版和2.0版的“加强和改善监管，防范化解风险”，变为3.0版的“有力有序有效防范化解保险业风险，坚持从严监管”。
2023年金融监管机制改革，重构了金融监管体系和监管逻辑，提出全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，做到“长牙带刺”、有棱有角。
近年来，在严监管的约束之下，保险业的诸多乱象被逐一整治，曾经偏航的行业渐渐回归主业正轨。
保险业走高质量发展之路，离不开正确的价值观的指引。3.0版首次提出要积极培育中国特色保险文化，从追求速度和规模向以价值和效益为中心的思路转变，树立与时俱进的“大保险观”。
仅用了4000多字，“国十条”3.0版勾勒出保险业高质量发展路径，擘画了未来十年保险行业发展蓝图。
03
3.0版的化险清单
要突出重点、把握节奏、精准发力，稳慎化解存量风险、坚决遏制增量风险。 要下好风险前瞻防控“先手棋”，以更加主动的态度应对各类风险隐患，坚持早识别、早预警、早发现、早处置，努力把风险化解在萌芽状态，及时阻断风险蔓延。 要练好穿透监管“绣花工”，真正做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”。打好风险处置“组合拳”，做实做细应急预案，完善常态化风险处置机制，多渠道充实处置资源，充分调动各方主动化险积极性。
这些监管思路，以及中央金融工作会议和三中全会等高层会议对金融业提出的要求，皆体现在“国十条”3.0版之中。
“国十条”3.0版同时指出，要拓宽风险处置资金来源，支持符合条件的企业参与保险机构改革化险。
比亚迪全盘接手易安财险（现为比亚迪财险），将其带上正途，申能系参与天安财险化险，筹建申通财险，成为市场化资本参与保险机构化险的两个成功案例。目前尚有多家高风险保险公司仍处在风险处置之中，在“国十条”3.0版打开的政策空间之下，或许下一步会有更多符合条件的企业成为“白衣骑士”。
此外，“国十条”3.0版还首次提到“健全市场退出机制”，要求对风险大、不具备持续经营能力的保险机构，收缴金融许可证，依法进入破产清算程序。协同推进风险处置。
这是以往两个版本所没有的。其实对于保险业建立退出机制，早已讨论久矣。近年来更是走向了实践。
在本轮风险处置潮中，包商银行、新华信托、四川信托皆走向了破产，为金融业打了样儿。随着易安财险成为保险业首例破产重整的保险公司，安邦集团和安邦财险成为破产清算第一案，保险业已在退出机制中迈出了实质性的步伐。
还在审议阶段的《金融稳定法》亦提出，对金融机构出现法律、行政法规规定的危及持续经营、危害金融秩序等情形,国务院金融管理部门可以依法作出促成重组、整顿、接管、托管、撤销或者申请破产等决定并予以公告,实现被处置金融机构恢复正常经营或者平稳有序退出市场。
三中全会《决定》亦提出要“破立并举、先立后破”，这是对实践经验的科学总结，也是对改革规律的深刻把握。对于保险业来说，健全市场退出机制，亦是在改革“立新”的基础上的“破故”的举措。
有业内人士指出，在未来风险处置实践中，可能还会有一些金融机构走向破产重整或清算，让市场“用脚投票”。唯有如此，才能真正出清风险，与过去告别。
“十年陈事只如风”，2.0版出炉十年后，保险业迎来了“国十条”3.0版。在新的时代，3.0版为保险业打开了新的发展空间。
如何以改革增活力、以发展解难题，开创新局面、迈上新台阶，将成为保险业的共答题。
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