在2013年，食品监管领域的大部制改革正式拉开序幕，整合了原属工商、质监、卫生、药监等部门食品安全监管职能的食品药品监管部门正式成立。2018年市场监管综合执法改革，多部门合一组建成立市场监管部门后，食品安全监管与原工商的市场秩序监管、原质监的产品质量监管、原价监的价格监管、原知识产权监管一起纳入市场监管部门职能，充分体现了国家在解决多部门共同参与食品安全监管的职责交叉、责任推诿问题上的决心和作出的努力。
当前我国食品安全总体状况稳定向好，但应当清楚地认识到，有关食品安全的负面舆情事件仍时有发生，引发公众“舌尖上的焦虑”。立足当前食品安全执法形势，笔者结合自身先后在卫生行政部门、食药监管部门、市场监管部门相关食品执法经验，分析食品安全执法面临的困难及挑战，探索食品安全执法新路径。
当前食品安全执法形势
违法成本低，执法成本高
一方面，目前我国低端食品消费市场仍旧庞大，色香味美且价格低廉的食品受到广大消费者的喜爱，部分商家出于非法逐利目的铤而走险，“科技与狠活”现象层出不穷。另一方面，我国食品市场发育不足，产业化程度低。商家对快消属性的食品以及相关食品添加剂的适用大都借鉴国外，还在摸索中前行，食品添加剂滥用、超范围使用仍时有发生，对行政执法提出了更高的要求和挑战。
以2023年“3·15”曝光的泰国香米问题为例，市场上泰国香米香精每千克售价为几元至几十元不等，用量一般在0.1%~0.3%，泰国香米的市场销售均价一般为9元/kg（普通香米的市场销售均价一般为4.5元/kg），存在较大非法盈利空间。与此同时，如需查处相关违法行为，除前期大量排查所耗费的执法人力成本和时间成本外，香精抽样检测费用一般为500~1500元/件不等，如涉及新工艺或者新物质，还需组织专家认证进行判定，相应的执法成本较高。
覆盖范围广，执法人员少
以北京市为例，全市共有在产在营食品生产经营主体约21.8万家。而全市市场监管综合执法系统共有执法人员约5680人（不限于食品安全执法），人均执法压力负担较重。且食品安全执法属于技术执法范畴，相关执法人员的培养周期和执法实践周期较长。不仅如此，在市场监管综合执法改革的大背景下，人员流动相对频繁。因此，食品安全执法人员数量与食品安全监管现实需要无法完全匹配。
执法环境复杂，专业化要求高
当前食品市场规模庞大，消费需求和供给模式日益多元化。一是小规模食品生产经营者、网络食品生产经营者、中央厨房、自动预包装食品售卖设备等多元主体百花齐放；二是预制菜、自动设备现场制售、调理肉制品等新兴业态蓬勃发展；三是餐饮服务外卖网络、主播带货等互联网销售平台引流推销；四是食品相关从业人员结构层次复杂、流动性强。客观上对食品安全执法人员专业化职业化要求较高，除必备的法律素养外，还需掌握相应的食品安全专业知识、应急处置能力和群众工作能力等。
民众关注度高，舆论燃点低
黑猫投诉平台通过对2023年260余个消费类微博热搜数据盘点，分类汇总整理出消费者最关注的三类问题：食品安全问题、旅游住宿纠纷、直播带货乱象。微博平台2023年全年与消费维权相关的热搜中与“食品”有关的条目105个，与“食品安全”有关的条目49个，总阅读量近86.8亿。
中消协公布的《2023年全国消协组织受理投诉情况分析》中也显示，在具体商品的投诉分布中，食品投诉量居首位，与2022年相比增幅达13.54%，增速较高；与食品安全密切相关的餐饮服务投诉量则位列服务细分领域投诉第二位，同比增长3.70%。
由此可见，公众对食品安全的关注度和要求也日益增强。伴随着当今社会信息传播渠道多、速度快、涉及面广，即使是个别的、具体的食品安全问题，也有可能迅速发酵蔓延，造成重大社会影响。
食品安全执法面临的困境和挑战
基于上述食品安全执法形势，在“四个最严”要求和全国统一大市场背景下，如何在实践中把握好时代节奏，依法履行法定职责，对食品安全执法提出更高的要求和挑战。笔者提炼归纳出三个常见的执法难点，也是当前亟待解决的重要问题。
食品检验认定难
在查处食品中添加药品，新型那非类物质等“食品中可能违法添加的非食用物质名单”以外的“新物质”相关违法行为时，因缺乏相应的国家标准或者检验机构缺乏相应的检验资质，无法进行抽样检测或者无法出具有效的检验报告。
根据卫健委不完全统计：我国目前2300余种食品添加剂中，有检验标准的只占总数的近四成。国家检测任何成分都要有依据，这就意味着，有六成食品添加剂缺乏明确的检验依据。而判定检测方法的研究过程比较复杂，使用任何检测方法都需要通过多次实验论证，最后才能把检测方法列入国家标准。也就是说在相当一段时间里，食品安全执法都会面临这样一种处境。
违法行为性质认定难
以抽检不合格类案件为例，检验报告中不合格检验结论与《中华人民共和国食品安全法》中违法行为类别无法完全对应，需结合案件调查情况，多方位分析研究涉案产品的类别、生产工艺、不合格原因、问题环节等，方能实现结果转化，认定相应违法行为。例如对食品中检出育亨宾及其衍生物的情形，一方面需对食品生产经营过程中是否存在主观添加行为还是本底带入行为进行认定；另一方面，需对育亨宾及其衍生物应认定为药品、非食品原料还是其他可能危害人体健康物质进行认定。违法行为性质认定往往存在较大争议。
不仅如此，基于食品生产经营环节追溯要求，在全国统一大市场背景下，大量的食品经过多地多环节的市场交易过程，对于中间环节的食品安全违法行为性质难以认定，例如对于销售末端食品经营者经营肉类时未履行进货查验义务，是否涉嫌经营未经检验检疫的肉类的调查取证及违法行为的认定存在较大困难。
违法行为查处难
一是对食品安全领域热点问题的研判预警能力不足。在食品安全领域，非法添加行为仍时有发生，此类违法问题往往具有较强的隐蔽性和复杂性。要求与技术检测机构、专家学者以及公安部门形成密切的沟通交流协作。针对新出现的违法行为，研判预警，破解疑难问题的能力存在提升空间。
二是对违法行为查处手段和力度有限。一方面，食品中“科技与狠活”不断翻新、手段更趋于隐蔽，尤其是在食品生产过程和餐饮服务操作过程中，外界人员往往无法知晓其内部具体的违法行为。且食品行业从业人员食品安全意识参差不齐，对自身行为违法性的认识不足，有时候会选择逃避和抗拒。另一方面，尽管正在推进非现场执法新模式，但传统的人工检查“广撒网”执法模式仍是当前现场执法主流。执法办案方式大多建立在当事人配合接受询问调查的基础上，“零口供”办案模式迟迟未取得突破。因此在违法行为查处过程中受到极大限制。
三是职业化、团伙化恶意“碰瓷”索赔行为呈较快增长趋势。恶意索赔干扰企业正常经营和市场监管部门正常履职，治理难度较大，严重加大基层食品安全执法人员工作负担，大量分散执法资源和精力，对关乎人民群众身体健康和生命安全的相关食品安全违法行为查处工作造成不良影响。
四是在食品违法案件办理中，对适用“四个最严”要求和包容审慎监管理念的有机结合尺度把握不到位。部分执法人员，尤其是部分一线监管所同志机械理解“四个最严”要求，没有充分认识高质量发展的内涵要求，对包容审慎监管要求执行不够坚决，出现了“小过重罚”现象。“说理式”执法适用不够，未充分运用普法教育形式妥善处理好严执法和促发展之间关系，引发社会负面舆情。
关于食品安全执法发展路径的思考
结合上述食品安全执法形势、困境及挑战，笔者通过不断总结经验和反思，产生以下思考：
认定难解决路径
市场监管部门作为终端的执行部门，所执行的各种标准大都会同其他部门制定。比如说我国食品安全国家标准是会同卫生行政部门制定的；食品中农药残留、兽药残留的限量规定，屠宰畜、禽的检验规程是会同卫生行政部门、农业行政部门制定的；新食品原料、食品添加剂新品种、非食用物质名单、按照传统既是食品又是中药材的物质目录也是会同卫生行政部门制定的；进口的食品、食品添加剂的话语权掌握在出入境检验检疫部门手中。
对于这个问题，传统的解决路径一般是向同级卫生部门、农业农村部门等相关部门发函询问，向上一级部门请示或者由业务部门、法制部门制定指导。其不足也是比较明显的，这种操作通常耗时比较长，程序也相对复杂，对于办案时限有明确要求的执法人员来说，容易造成较高的行政风险。当前市场监管总局正在陆续推进部门协同、联合发布机制，业务部门会商机制和专家论证机制，并已取得显著成效。但上述制度的建立和完善是循序渐进的过程，其中涉及的部门沟通成本和人力资源成本短时间内无法实现常态化。
因此，笔者认为还应当善于利用并行使市场监管部门的话语权。经过查阅相关的法律法规依据可以得知，市场监管部门还被赋予以下三种权利：食品安全风险评估建议权、食品安全标准要求指导解答权和食品安全标准执行问题通报权。当前上述权利主要还停留在简明扼要的构建框架层面。建议建立具体的双向交流渠道和机制，例如什么时候市场监督管理部门以什么程序可以要求指导、解答，相关部门在什么期限内应当启动相关答疑程序等。另外，还可以关注并争取食品安全标准提案权，鉴于作为一线食品安全执法者，能够及时了解行业动态，掌握实践中最普遍、最急需的食品安全标准需要，提案权有助于辅助制定部门集中力量解决突出问题，优化资源配置。
优化食品安全执法外部环境
一是“数智”赋能创新执法手段。立足既有的非现场执法适用场景，充分利用物联网、智能应用场景等智能化资源，扩大“非现场执法”的适用范围。以餐饮服务领域为例，建议探索在智慧监管平台开通执法板块，接入已开通网络实时视频传输的网络餐饮服务第三方平台和采用智慧物流的食品配送企业、连锁餐饮服务企业数据端口，为线上巡查提供便利条件；同时，利用新兴技术，广泛收录并实时更新网络餐饮服务主体涉及证照、业务内容、营销订单、店铺信息等资料。通过智能比对各类证照和资料，辅助执法人员判别是否涉嫌造假、冒用、多用等问题，将执法人员从传统办案取证方式中解脱出来。
二是治标治本，监管执法全链条发力。在食品安全执法过程中，常常因为食品（含食用农产品）各环节监管部门信息不对称、职能交叉、标准不一留下执法“死角”，将社会矛盾停留在销售终端，将食品安全问题解决停留在表面。比如，在食用农产品领域执法，常常出现对经营抽检不合格的食用农产品的市场小商户实行“四个最严”要求，追溯种植养殖源头不力或者力度不够的情形。再如，在日常监管与执法稽查衔接上，有时存在错误的结果导向，出现了食品安全事故或者舆情事件，倾向于采取快速见效的执法稽查“一罚了之”，而忽略推动源头风险处置和防范。不仅问题得不到本质解决，执法者与商户间的矛盾也在加剧。应当着力改变食品安全执法内生驱动模式，增加对食品生产或者种植养殖环节终端治理及执法比重，进一步明确执法的角色定位，向前期发现问题促监管和后期治理的刚性保障转型。
三是用好普法宣传，营造良好社会法治环境。“谁执法谁普法”普法责任制在食品安全执法领域已经得到广泛推广和实施。但基于当前食品安全执法实践和需要，更应提倡精准普法的适配性。食品安全执法普法受众主要包括以下三类主体：食品生产经营者、消费者以及包括媒体、社会组织在内的其他社会共治主体。对于食品生产经营者，应当在如何更好地履行食品安全主体责任、提高食品安全管理水平相关普法宣传上下功夫，只有促进其将日常运营管理和食品安全管理建立正向认识，才有可能真正解决“客观上无法对所有不法行为进行惩罚”执法资源配置难题；对于消费者，应当在如何更好地提升自我维权意识、主动参与到食品安全治理上下功夫，才可能更好地提高案件线索发现率和成案率；对于其他社会共治主体，要在充分展现执法运行模式和内在逻辑、揭开执法“神秘面纱”上下功夫，这样才能更好地防止执法脸谱化、标签化问题，提升群众对执法的接受程度，减少执法中的冲突和对立。
完善食品安全精细化执法模式
在市场监管综合执法范畴内，涉及食品的违法行为种类繁多，除了食品安全方面以外，还存在着食品生产经营的不正当竞争行为、垄断行为、虚假宣传行为、假冒伪劣行为、非法直销和传销行为、侵害消费者权益行为等等，不一而足。随着市场监管综合执法体制改革的逐步推进，食品安全问题出现“放大”效应。
这种放大效应主要体现在“出现在食品上的问题都是食品安全问题”观念的崛起，直接导致无节制地适用《中华人民共和国食品安全法》从重从严处罚的现象层出不穷。食品安全法作为重典，在市场监管大背景下，如何区分与消费者权益保护法、广告法、产品质量法等其他法律的关系，以及是否都适用食品安全法进行严格处罚，考验的是执法人员精细化执法的能力，也是优化营商环境的应有之义。
一是必须明确“食品执法≠食品安全执法”执法理念。尽管食品执法和食品安全执法都属于市场监管职责范围内，然而这两者不能武断地予以完全等同。应当明确安全执法和秩序执法边界。以食品执法为例，食品安全执法必须秉承“四个最严”要求；其他食品领域执法（虚假宣传、侵犯商标专用权、未明码标价等）则属于秩序执法要求，应注重柔性执法，助力优化营商环境。食品安全法对食品安全作出了明确的定义：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”那么除此之外发生在食品上的问题，尤其是存在与其他市场监管领域可能出现重合的情形，例如在食品包装上出现假冒商标、不当图形、擅自使用个人肖像等问题，在适用食品安全法时应当保持科学审慎态度。
二是提升食品安全执法水平的同时，建立市场监管整体框架。本着实事求是的原则，市场监管涉及的法律、法规、标准、规范以及政策繁多，短时间内将所有的内容弄熟摸透，是极难完成的任务。需要执法人员立足自身的业务领域执法之外，还需要了解掌握市场监管各领域基础概念，例如哪些是食品安全问题，哪些是虚假宣传问题，哪些是知识产权问题等，否则精细化执法无疑是空中楼阁，纸上谈兵。
三是以“关键少数”为着力点，把准执法切入点。随着《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》的出台和贯彻落实，明确企业主要负责人，食品安全总监、食品安全员等“关键少数”，推动形成末端发力终端见效的食品安全责任落实机制。在食品安全执法中紧盯“关键少数”，一方面能确保找得到人、查得清事、落得了责，避免在案件调查取证过程中被调查人相互推诿、扯皮现象；另一方面，根据涉事主体违法情形及企业的食品安全责任分工，有的放矢，“处罚到人”。
四是以危害分析与关键控制点为着力点，促进行政执法提质增效。为进一步优化执法资源配置，建议参考食品HACCP体系，采用危害分析和关键控制点法，结合食品安全监管执法经验，梳理归纳各项关键控制点与食品安全违法行为之间可能存在的因果联系和逻辑关系，例如种植养殖环节产出过程与食品中检出农兽药残留超限量的关系；生产工艺中的消毒杀菌流程、贮存运输中的温湿度差异、库房卫生状况与食品中检出菌落总数、大肠杆菌的关系等，将其有效转化为执法要点，使案件调查有别于日常监督风险排查，能够迅速切中要害，避免无效调查浪费执法资源的现象发生。
（龙璐 北京市市场监管综合执法总队三支队）
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