郭道久 | 超大城市流量治理现代化的经验总结与发展方向

城市是由一系列要素组合而成的。随着城市不断发展成熟，这些要素也越来越丰富。同时，在城市的范围内以及城市与外界间，这些要素往往都是流动的。构成城市的要素以及它们的流动变化，就构成了城市流量。早期的城市流动要素主要是人口、货物、交通等。在城市规模不大、经济社会生活较简单时，城市要素的变动还难以构成城市流量。随着城市的扩张，这些要素及其变化已经达到一定的规模，甚至个人和单个组织都难以完全掌握的情况下，城市流量就形成了。而在现代社会，与经济生活相关的要素日益丰富，社会生活也变得越来越复杂，特别是信息时代构建了网络虚拟世界，使城市的流量增加了金融、信息、服务等新的要素。

超大城市流量治理现代化不仅要理清城市流量的基本构成，更要明确城市流量治理的具体方向，即人口、交通、金融、信息和服务五大流量领域分别要从哪些环节着手、采取哪些得当措施，以提升城市流量治理水平，使其更加符合现代化的要求。

人口流量围绕人口规模和人口流动展开。人口流量主要包括常住人口流量、流动人口流量和海外人口流量三个维度。总体而言，超大城市的人口流量治理，应在严控人口总量的基础上吸引城市发展所需的高层次人才，通过优化人口结构、完善不同人群管理措施、提高人口服务水平等方式，变人口流量为发展“留量”，充分激发人口要素对城市治理的积极作用。

交通流量涵盖陆、海、空等交通方式以及人员、货物等。交通流量包括物流转运、交通枢纽和城市内部交通网络三个维度。超大城市的交通流量治理首先要着眼于畅通，努力解决城市交通拥挤问题；同时，完善城市交通体系，提升物流转运的便利程度，发挥好交通枢纽的功能，这些对促进流动要素的集散和合理配置城市资源具有重要意义。

金融流量是城市乃至区域经济发展的标志性要素，在国际化超大城市的治理中占据重要地位。金融流量主要涉及城市某阶段的投资量、券商集聚程度以及上市公司数量等，同时金融业增加值占GDP的比重也是一个常用的衡量指标。超大城市的金融流量治理，一般应着眼于发挥好区位优势和政策优势，推动金融创新，发挥好金融流量对经济发展和城市层级提升的标识性作用，同时提高金融监管力度，保证金融安全。

信息流量是互联网时代“流量”的标志，其他流量都在一定程度上以信息流量的形式呈现。数字政府、互联网企业掌握的数据、个人信息三个信息流量的基础性内容，都为超大城市治理带来了新的机遇与挑战。超大城市更是要高度重视信息流量的综合性影响，在城市治理的各个方面注重主动利用信息，发挥信息技术的基础性作用，在保障信息安全的前提下，以技术手段推动治理能力现代化进程。

服务流量是城市生活的主基调，城市的公共生活和私人活动很大程度上要围绕着服务展开。服务流量主要包括公共服务流量和私人服务流量两大部分。公共服务主要由政府和社会组织提供，主要考虑规模、效率、均等化和可及性等方面；私人服务主要由商业企业提供，也会涉及公众日常生活的必需部分，主要从覆盖面、便利性、满意度、社会化等方面来考虑。超大城市的服务流量一般都会面临比较大的压力，同时恰当的应对措施也能够形成积极的规模效应。

二、国内典型超大城市流量治理的主要措施和成效

北京、上海、重庆、成都是国内各具特色的超大城市范例，在城市流量特征及治理措施方面各具特色。总结这些典型城市的流量治理经验，是实现超大城市流量治理现代化的重要途径。

（一）北京流量治理的措施及成效

北京作为中国首都，以政治、文化、国际交往、科技创新中心建设为发展战略，在政治影响力、人口规模、金融功能、文旅吸引力等方面产生的流量位居国内城市前列。

人口流量治理方面，北京市的人口调控政策正从规模控制转向空间优化与素质提升。严控增量、疏解存量、疏堵结合是北京市人口规模调控的基本思路。具体调控路径方面，北京市采取以业控人、城市综合治理等多种方式并举，其中产业疏解是人口调控的重要途径。目前北京市的人口规模调控已取得显著成效，未来北京市人口发展的重点将从规模控制转向结构优化，推动维持人口规模与集聚高素质人才双方向发展。

推进交通科技水平和提升创新能力以保证客流量和货流量运输畅通，是北京市在交通流量治理方面的主要措施。北京市推动京津冀区域交通一体化，完善高速公路网和城市副中心“桥头堡”交通框架，“一核两翼”交通联系方便快捷。北京还着力打造轨道交通“四网融合”，完善全方式、全时程出行服务体系，推进交通治理现代化。

北京在金融流量治理方面的重点是坚持稳中求进，推动首都金融业高质量发展，并通过加强制度供给保障首都金融安全。具体措施主要有：强化资源配置，服务首都经济发展；打造数据平台，赋能首都金融高质量发展；强化机制建设与加大司法服务保障力度，提升金融服务质效。

北京市在信息流量治理方面的措施包括：加强数字基础设施建设，为信息领域发展提供基础和支撑；大力发展数字经济，使其成为推动北京市经济增长的主要引擎；加强数据管理，提升数字治理能力。

北京市服务流量治理的主要着眼点有：数字经济和服务贸易构成了推动北京市服务业发展的强大基础；重视发展新兴产业，加大对高素质人才的引进；通过优化政务一体化服务能力，推出一系列便利企业发展的政策措施，促进营商环境优化，有效激发服务产业和经营主体的活力和创造力；充分运用国际赛事、文化名城、科技前沿、旅游胜地、大型博览会等资源打造北京服务品牌。

（二）上海流量治理的措施及成效

上海市是我国最大的经济中心，近年来持续推进国际经济、金融、贸易、航运与科技创新“五个中心”建设，城市流量治理已居于世界前列。

上海市采取控制人口规模与推动人才引进相结合的人口人才政策，积极推进人口流量治理。一方面，通过深化完善积分落户制度、完善“居转户”政策等严格控制人口规模；另一方面，积极推动“高层次人才+重点机构紧缺急需人才+高技能人才+市场化创新创业人才+专门人才和其他特殊人才”引进，吸引高端人才入沪。

上海的交通流量治理投入大，以“双碳”目标和数字化转型为目标驱动，打造高质量、现代化综合交通体系。上海积极推动个体交通向公共交通方式转移，结合道路管理信息系统实现全市道路交通全方位、数字化、智能化管理，不断夯实并提高国际枢纽中心能级。

上海市通过不断完善金融市场体系、深化金融对外开放、优化金融发展环境，增强风险防控，稳步推进国际金融中心建设。上海市在全国率先设立金融法院、金融仲裁院等机构，构建了与国际金融规则相衔接的制度体系。

上海市在信息流量治理领域积极推进城市数字化转型，主要表现为：继续推动基础设施建设，推动数字经济与实体经济融合发展，完善服务民生的生活数字化转型标准，完善精细管理的数字化转型。上海积极推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”的跨部门多场景应用标准化，在营商环境、综合监管、自然资源、生态环境、水系统治理、公共安全等领域推动标准研制和应用。

上海市积极打造“上海服务”品牌，围绕提升城市核心服务功能、服务经济高质量发展、服务高品质生活以及服务高效能治理展开行动并取得了显著成效。其主要措施包括：推动信息服务、研发设计等生产性服务专业化和高端化发展；构建多元化、特色化的一流品质教育格局，建设高端健康服务业城市，形成现代社会养老服务体系等；深化服务型政府建设，城市治理能力和管理服务智能化水平不断提升，推进城市治理数字化转型。

（三）重庆流量治理的措施及成效

重庆作为我国面积最大、人口最多的超大城市，是西部大开发重要战略支点和内陆开放综合枢纽，在城市流量治理方面依据自身特点采取系列重要措施，成为西部地区超大城市流量治理的典型代表之一。

根据人口规模大和西部区位的特征，重庆实施人口和人才两手抓的措施。作为传统的人口流出地，重庆实行人口流出“堵漏”政策，通过产业和就业政策吸引人口回流，同时加强主城都市区和区县区域中心城市的人口聚集能力。重点实施人才强市战略，通过“百万人才兴重庆”系列引才活动，大力引进科技创新领域的新型人才，为经济社会发展提供人才支撑。探索实行“揭榜招贤”方式，建立优秀人才工作服务站，为引才工作提供便利。近10年来，重庆的人口聚集效应明显，每年常住人口都在增长，其中有7年增长20万人左右；主城都市区常住人口占比超70%。2023年常住人口明显减少，重庆随之强化了人口聚集政策，引才计划也成功吸引了教育、科技、数字经济、汽车等领域的人才加入，2024年前7个月就认定新重庆人才27 599人。

重庆克服特殊地形地貌带来的不便，成功建设立体综合交通网，努力成为国际性综合交通枢纽城市。重庆大力发展公共交通，城市轨道交通、小巷公交线路为公众提供便利的日常出行。充分发挥两江交汇水路运输的便利，打通中欧班列和西部陆海新通道，并与长江黄金水道联动，使2022年水路货运量达到2.17亿吨，水路货运量占交通货运总量的65%。针对城市幅员广的特点，重庆除了加强中心城区交通网建设外，还着力打造中心城区、渝西地区、渝东新城、区域中心城区之间的1小时通达交通网络，并规划建设对外综合运输大通道，联通周边大城市和国家主要城市群。

金融流量治理方面，重庆努力建设西部金融中心。2021年12月，《成渝共建西部金融中心规划》明确提出支持重庆打造西部金融中心。2022年《重庆市金融改革发展“十四五”规划（2021—2025年）》提出2025年初步建成西部金融中心，同时内陆国际金融中心的格局基本成型。为此，重庆通过一系列政策措施，着力构造产业、贸易、绿色、科创、普惠、数字六大金融中心。2023年，重庆已实现消费金融公司业务规模和小额贷款公司实收资本、贷款余额位居全国第一，金融租赁企业、保险法人机构和外资银行分行数量位居西部第一。在提升金融流量促进经济社会发展的同时，重庆也非常注重金融安全保障。2022年4月，西部金融法律服务中心在重庆成立，为社会提供“一站式、全链条”法律服务，助力金融业发展和营商环境建设。

重庆充分利用信息时代的大数据、智能化技术，赋能经济发展转型升级和城市治理现代化，着力打造西南数字化发展高地。2023年重庆提出“数字重庆”建设行动，努力建设“数智新重庆”，主要措施有：实施数字化改革三张清单，通过需求清单、场景清单、改革清单倒逼和驱动数字化改革；出台税收、人才、资金等优惠政策，吸引高科技新兴产业企业，打造科学谷等科技创新中心；成立数字化城市运行和治理中心，在日常交通疏导、停车管理、社会风险防控、农业生产等领域充分利用数字科技，实现转型升级；实施“千万流量·数字乡村”聚力行动，推动农业生产和农村生活的数字化转型。

重庆的政务服务和企业服务随着城市发展而快速增长。2024年上半年，重庆服务业增加值达8 566亿元，同比增长5.8%，增速位列全国第一。其中信息传输、软件和信息技术、交通运输、仓储、租赁等生产性服务业增长10%左右。《重庆市加速推进现代生产性服务业高质量发展行动方案（2024—2027年）》的出台为生产性服务业快速发展提供了新动力。重庆的餐饮、旅游等生活性服务业发展迅速。2023年重庆市旅行社国内游接待游客796.06万人次，同比增长293%，位于全国第七；旅游及相关产业增加值1 206.82亿元，同比增长13.5%。公共服务方面，《重庆市基本公共服务标准（2023年版）》详细列举了9个类别、22个大类共85个服务项目的标准，并大力推进城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”，合理运用现代技术手段推动公共服务体系智能化；在公共服务数据管理和应用上，重庆建设的一体化智能化公共数据平台，是目前全国唯一实现在省级行政区域内一体规划建设、全域共同使用的超大数字平台。

（四）成都流量治理的措施及成效

成都市以独特的城市气质、休闲文化和生活美学形成的“网红城市”已经成为其独特的标签，积聚了大量的人流量和城市流量。成都市加快建设创新人才集聚高地，全方位招引各类各层次人才。2022年成都市人才政策升级，先后推出“天府实验室全球高端人才招引计划”“支持高能级平台向社会开放”等举措。此外，成都还推出“蓉城人才绿卡”“蓉漂人才码”等人才服务配套体系，构建“租售补”并举的人才安居体系，“筑巢引凤”吸引人才。根据《中国城市人才吸引力排名：2023》报告显示，成都市人才流入、流出量均较大，2022年成都人才流入占比3.1%、人才流出占比3.7%，整体人才流动性强。

成都市稳步推进交通运输系统各项工作，国际性综合交通枢纽能级日益提升。具体来看，一是推进构建“一市两场”国际航空枢纽运营格局。天府、双流国际机场与全球枢纽城市直通互联，打造了面向全球的航空门户枢纽、洲际航空中转枢纽和航空货物转运中心。二是加快构建综合立体互联交通体系。成都市建设成渝与京津冀、长三角、粤港澳为主轴的综合立体交通网主骨架。三是依托“城市交通大脑”实现智慧交通。成都市交通运行协调中心基本实现成都交通行业已有数据全接入，实现对人流、车流、事件的综合分析，助力城市总体的交通运行监测、综合资源调度、交通政策调整以及公众出行服务。

在金融流量治理方面，成都市提出要建设国内一流、国际知名的功能总部集聚中心、金融市场交易中心和金融科技创新中心。“十三五”时期，成都出台《关于进一步加快建设国家西部金融中心的若干意见》和金融科技、金融人才、金融对外开放等20余个专项政策，初步形成“1+X”金融政策体系。目前成都市已经落地上交所西部基地、深交所西部基地、新三板西南基地、中欧国际交易所西部中心等区域性资本市场基地，成为全国唯一一个拥有三大交易所区域基地的城市。

成都市加速促进经济社会各领域数字化转型，加快建设网络强省、智慧社会，打造西部领跑、全国领先的数字驱动发展高地。第一，大力推进数字产业化、产业数字化，数字经济核心产业规模扩大。第二，深入实施“互联网+城市”行动，持续推进新型基础设施建设。第三，大力推动数据要素高效汇聚和有序流动，挖掘数据资源价值，激发数字经济发展新活力。成都以“智慧蓉城”建设为牵引，全面推动城市、经济、生活、治理数字化转型，以数据联通、服务联结、治理联动推动城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”、公共服务“一网通享”。

成都服务流量治理的特点是高度重视生活服务。成都以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽，创新公共服务组织和供给方式，打造高品质生活宜居地，持续推进公园城市示范区建设。在政务服务方面，成都市政府不断优化政务服务，聚焦成都营商环境5.0改革重点举措。全力推进“一件事一次办”改革；持续提升全市政务服务“一网通办”能力；成都市网络理政办搭建“提醒服务”平台，将政务服务由被动服务转变为主动服务、提前服务、精准服务。

三、超大城市流量治理现代化的主要着力点

超大城市的大流量，既是城市现代化治理的挑战，同时也意味着机遇。抓住信息时代的城市大流量，超大城市的治理水平可能因此而上升到新的高度。结合前述典型城市的经验，超大城市流量治理现代化可以从以下方面着力。

（一）城市流量治理的理念和整体规划先行

流量作为信息时代的典型产物，虽然其某些方面早已形成并在城市治理中积累了成功经验，但作为一个整体概念的城市流量及其治理现代化，却是一个新生事物，超大城市治理仍需要先建立起流量治理的理念。从现实情况看，不少城市治理主体对流量的认知仍不足，一些部门仅从自身业务角度理解城市流量内涵，这从一定程度上反映出超大城市流量治理现代化的基本理念并未形成，也缺少整体规划。从整体上把握超大城市流量治理现代化，需要从弄清楚城市流量的内涵出发，特别是弄清楚流量包含的主要方面以及各自的特点，然后根据流量的特点制定相应的超大城市流量治理对策组合。

（二）平衡人口流量治理中的留量和增量的关系

人口流量是城市流量的基础，在城市流量治理现代化中发挥着基础性作用。超大城市人口流量治理的主要着力点包括以下三个方面。一是流动人口的管理和服务。超大城市一般都聚集相当多的流动人口，且其流动性和变化程度快。超大城市治理不仅要考虑人口合理流动，为流动人口提供基本公共服务，更好考虑将流动人口中的一部分变为留量，成为城市发展的新生力量。二是在控制人口规模的同时，合理规划人口增量。超大城市在短期内往往面临着控制人口规模的问题，过快的人口增长会给城市各项服务带来挑战，但中长期的人口增长是必要的，甚至会面临一定的增长困难，因此如何合理平衡人口的规模控制和增长预期，是一个挑战性比较大的课题。三是吸引高素质人才。对超大城市而言，吸引人才流入是关键因素。城市流量必须有足够的人口流量作为支撑，但人口流量又存在矛盾，过多的人口流入必然会增加城市治理的难度，给城市治理带来系列问题，因此人口规模增加必然以吸纳高素质人才为主。

（三）构建综合性立体交通流量治理体系

超大城市在交通流量及其治理方面一般都面临着较大压力。同时，超大城市的发展又必须以一定的交通流量为基础，没有交通流量的超大城市就好比失去血管和血液的躯体。在这种辩证关系下，超大城市交通治理的主要着力点包括以下三个方面。首先，建立整体交通流量的意识和流量经济的观念。超大城市的交通流量不仅仅是马路和汽车，还有火车、飞机、轮船及其场站，它们构成一个立体的交通网络，共同组成超大城市的交通流量。超大城市的经济发展与交通流量之间存在正比关系，合理规划交通体系并保持交通流量的合理增长，是超大城市经济社会发展所需要的。其次，合理规划、充分利用现代信息技术，提高城市道路通行能力，有效治理交通拥堵。超大城市交通流量治理也必然要面对拥堵这个难题，而信息科技在很大程度上为解决这个难题提供了方向，智慧交通、交通大脑等智能化综合交通系统已经展现出其有效性。最后，坚持交通流量治理的人性化原则。通过精细化操作满足人民的实际需求。

（四）加强信息流量的有效利用和权益保护

信息流量是现代社会其他流量的重要载体。超大城市一般在信息流量规模及其治理方面具有领先优势，同时也面临着一些共性的问题。其主要着力点有以下五个方面。第一，信息有效利用问题。在当前的信息社会，相当规模的社会现象都可以转化为信息形式，从而形成规模庞大的信息流量。将这些杂乱的信息归纳、整理并加以合理利用不仅涉及技术问题，更是法律、伦理、管理、经济等多方面的综合性挑战，超大城市流量治理现代化需在这一方面加强探索。第二，信息市场化与权益保护问题。信息流量治理很大程度上是发挥信息的价值，从而衍生出信息权益问题。在信息利用过程中，超大城市需要认真考虑如何保护信息相关权益、维护信息安全。第三，信息流量治理中的政企合作问题。政务信息流量主要由政府掌握，社会信息流量主要由企业掌握。在信息流量治理中，政府和企业都可能在特定的情况下需要使用对方掌握的信息，这就需要清晰界定政企合作的边界、相关的权属等。第四，信息流量治理中的政府间合作问题。在政务信息收集、归纳、使用以及标准制定等方面，都涉及纵向不同层级政府间和横向不同政府部门间的合作问题。实践中政府间的合作障碍甚至已经成为信息流量治理的严重“堵点”，需要重点突破。第五，信息安全问题。信息技术带来便利的同时也造成一系列新的安全问题，需要防止个人信息和政务信息泄露，合理利用私人信息和公共信息等。因此，解决这些问题以确保信息安全是信息流量治理不可忽视的方面。

（五）充分发挥金融流量激活作用

城市流量治理现代化在一定程度上要与城市经济发展需求相适应。超大城市发展一般伴随着经济和金融中心的聚合，只是区域性和全国性乃至更广范围的差异。金融流量一定程度上是超大城市发展的“活水”，有了这些活水，就能够带动城市的活力，依托金融流量而带来实体经济和虚拟经济的发展。因此，围绕金融流量的流向、流速等必然形成超大城市治理的重点内容。一是发展金融产业、积聚金融流量。通过经济发展增加交易量，提高日常金融流量；吸引金融企业进驻，在成为金融中心的同时增加金融流量。二是提高金融服务质量。进一步优化营商环境，为金融企业和金融产业发展提供优质服务。三是提高金融安全水平。注重金融“量”的同时更要关注金融的“质”，保障群众的切身利益、维护国家金融安全成为金融流量治理的必要内容。

（六）服务“流量化”和服务流量治理规范化

现代城市充满着各类服务。政府和社会组织提供公共服务，企业提供私人服务和特定公共服务。超大城市流量治理现代化需要对各种服务进行规范和提升，以现代信息技术等为基础，将服务纳入流量范畴，实现服务的“流量化”和“可视化”。具体而言，需要关注以下几个方面。第一，以流量思维来提高服务质量。将服务流量化，不仅仅是要形成“量”的观念，更要提高服务质量。从“量”的角度看待服务，就可以发现公共服务和商业服务的不足，有针对性地予以完善。第二，公共服务流量以扩大规模和实现均等化为主。不管是狭义的公共服务，还是广义的公共服务，都是与公众日常生活密切相关的事项，扩大其规模是必要的。借助大数据等手段将公共服务流量化，更好地实现公共服务均等化，增强其可及性。第三，商业服务流量以规范化为重点。商业服务具有营利性，故规范是治理的重点，既要维护公众的权益，也要保障商业企业的积极性，同时也要注重商业服务流量的社会化，即为社会治理提供支持。

超大城市的流量治理现代化是一个新兴课题，也是一种挑战。传统流量夹裹新型流量汇集成信息时代的流量洪流，对超大城市治理形成全方位冲击。正视流量的存在并肯定流量的积极效应，是超大城市流量治理现代化的基本方向；同时，针对人口、交通、金融、信息、服务等不同流量也有必要采取有效措施，引流、用流、限流并举，方得其效。（为编辑便利，参考文献未能呈现）

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