涉农资金县域统合背景下的项目制转型——以西南A县为例

一、问题提出

国家以项目的形式开展大型社会工程，以期实现特定的目标规划和社会发展，充分彰显了现代主义背景下国家对社会管理能力与管理意愿的提高（斯科特，2019）。在当代中国国家治理的脉络下，从财政包干制转向分税制后，项目制成为中央政府对地方实现转移支付、提供公共服务的主要方式（渠敬东，2012；焦长权，2019）。尤其是农业税费改革以及一系列乡村建设运动开展以来，项目制成为农业农村以及基层政权维持运转、实现发展的财政基础（周飞舟，2012），也是中央决策意志得以贯彻的治理机制保障和体制结构基础（周雪光，2015）。

在脱贫攻坚和乡村振兴工作中，以项目制为主的转移支付体系发挥了重要的经济保障和运作支撑作用（张楠等，2021）。截至2020年，中央、省、市、县财政专项扶贫资金累计投入近1.6万亿元，其中，中央财政累计投入6 601亿元。为了进一步助力脱贫攻坚向乡村振兴战略的顺利过渡，破解地方支农动力较弱、资金支出碎片化以及监管力度不足等项目资金使用困境（史普原、李晨行，2021），中央更是推动了涉农领域财政制度的重大改革，在资金管理上呈现县域统合的新面向（万俊毅、潘展弘，2023）。一方面，中央将涉农项目的审批权下放到县级层面，县级政府拥有了完整的发包权，项目选择的自主性大幅提升；另一方面，各类涉农资金直拨到县后均由县级财政统筹管理，各条线不再拥有独立的专款账户，而是汇总到同一个专项账户中混合使用。

涉农资金在县域统合不仅增强了县级层面项目制运作的自主性和灵活性，释放了县域经济发展的潜在活力（刘树鑫等，2023），而且深刻地改变了县级政府的治理模式和决策逻辑。“经营项目”成为县域社会治理的中心任务（田先红，2022），县域内各级政府的组织方式和治理模式也朝着“项目动员”转变（李祖佩、钟涨宝，2022）。县级政府的项目权力大幅提升，中心地位初显，县域成为了项目博弈的“主战场”，各参与主体围绕涉农财政的“大盘子”频繁互动、展开博弈。

由此，出现了一些亟待厘清的经验事实和理论问题：一是在经验层面，大量项目权力下放到县级政府后，原本的项目制发生了怎样的转型？其运作模式有哪些新特点？又面临何种新挑战？二是在理论层面，项目制同科层体制的嵌入关系会发生怎样的改变？在县级政府拥有的剩余控制权（周雪光，2015）增大的情况下，中央和地方的关系会发生怎样的变化？地方自主性提升是否会导致新一轮的“一放就乱”循环？三是在实践层面，为何选择县这一层级作为项目制运作新的中心节点？其背后的运作机制和组织原理是什么？为解答上述困惑，本文将立足于县域层次和项目博弈的视角，系统分析涉农资金县域统合背景下项目制运作的结构性转型。

二、文献回顾：传统的项目制运作及其转型

传统上，根植于事本主义原则的项目制由中央部门进行独立的条线控制，力图实现专门、专类的理性化管理，被认为是脱离于传统层级管理体制的“体外循环”制度（周飞舟，2012），以及破解地方上“块块主义”和“诸侯经济”（渠敬东，2012）的良方。同时,项目制运作过程深度嵌入于科层体制，呈现出“科层为体、项目为用”（史普原，2015）的实际状态。因此，科层体制原生的层级结构矛盾和条块博弈关系也深刻影响着项目制运作的过程和结果，并成为项目制转型需克服的主要体制困境。

（一）传统项目制的总体特征

基于中央的政策目标，对项目进行自上而下的专业化、具体化的控制有利于削弱项目执行过程中地方的随意性，使项目资金能够真正用于其规定的、需要的地方，这不仅强化了中央的财政集权和行政集权，也反映了一统体制下中央政府实现有效控制的愿望（折晓叶、陈婴婴，2011）。通过专项化和项目化的资金分配，中央控制了地方政府预算资金的支出总量和使用方式，这种给资金“戴帽”的管理方式在相当程度上强化了中央对地方、上级对下级的控制权（渠敬东等，2009；周雪光，2015）。

作为一种将市场经济中的竞争机制引入官僚组织体制的尝试（郭琳琳、段钢，2014），早期的项目制呈现了“部门运作”的总体性特征（折晓叶、陈婴婴，2011）。项目审批的权限集中于中央部门，且审批并不是以科层体制进行行政配置，而是遵循市场竞争逻辑，通过不完全竞争的动员策略调动地方积极性，同时又为项目资金设置诸如配套资金、前期投入门槛等以调动地方投入资源的积极性，具有“钓鱼工程”的特点（周飞舟，2012）。地方政府需要通过“跑项目”“争项目”的方式才能获得相应的专项转移支付，由此府际竞争主要围绕项目展开，并衍生出一系列博弈策略。

（二）传统项目制的运作困境

然而，由于项目发包方与需求方间隔较远（史普原，2015）、上下级部门的信息不对称与注意力有限（陈家建，2013）、上下分治的治理体制（曹正汉，2011）等客观因素的限制，中央的控制部分引发了地方政府的反控制行为。陈家建等人（2015）的研究发现，在目标责任归属上级的情况下，地方政府通过消极执行或过度执行的策略实现对中央的反控制，以此维护地方利益。金江峰（2016）也指出，过于严格的规范与限制会削弱地方的自主性，上下级政府的信息不对称导致许多宏观的项目要求不符合地方发展需要，因此出现了“钱不好花”和“躲项目”的现象。同时，也出现了一系列“共谋”行为（周雪光，2008）。当目标专门化的项目与资金难以支持地方综合性的整体发展目标时，出于地方利益考虑，地方政府在项目运作过程中往往会对项目进行“打包”（折晓叶、陈婴婴，2011），使得项目制的条线模糊化，弱化了自上而下的规范管理。为应对检查验收，地方政府在项目执行中具有极强的“迎检”思维（张良，2013），注重项目成效与上级考核要求的形式匹配，却忽略了项目的初始目标。

同时，中央与地方之间控制与反控制的博弈极大增加了科层体制的运行成本（渠敬东，2012），并在一定程度上加剧了“一统体制与有效治理”（周雪光，2011）的结构性矛盾。项目集权背景下，简单化的项目制度设计在地方的复杂实践中面临执行困境（汪三贵等，2007;Zhou,2012）。地方的反控制行为导致了地方融资扩大化和县域、村域发展失衡等现实问题（折晓叶，2014）。更进一步，项目制内含的技术逻辑与控制逻辑相结合重塑了基层治理生态，并带来基层治理行政化（王雨磊，2016）、基层政权自主性下降（付伟、焦长权，2015）、村庄和农民去主体化（贺雪峰、郑晓园，2021）等一系列治理异化现象。

为了增加项目申报的中标概率，地方政府会采取虚报数量、夸大宣传、政绩包装等诸多变通手段（冯猛，2009）。在项目分配方面，为了充分发挥集中效应和集群效应，地方政府倾向于集中资金打造“试点”“示范”“亮点”（韩国明、王鹤，2012；杜鹏，2016；邢成举、吴春来，2023）。随着竞争烈度的提升，各种正式与非正式的合作策略层出不穷。基层政府转型为“协调型”政权（付伟、焦长权，2015），积极同各上级条块展开合作，协调相关部门资源与地方需求相对接，共同开展项目竞争。地方各类社会力量也成为动员的对象，各种“官商勾结”现象屡见不鲜（黄宗智等，2014）。

府际的恶性竞争严重影响了项目运作的实际效用。一方面，地方政府的竞争策略造成了严重的区域分化（叶敏、李宽，2014）、“马太效应”（杨善华，2017）和国家治理内卷化（张雪霖，2015）。在村庄内部，少数精英掌握着村庄政治运作和公共利益分配（李祖佩，2012），削弱了分配的公平性，以致出现村庄经济发展而农民收入不增的悖论现象（郑世林、余家林，2022）。另一方面，项目资金的支出效果和使用效果大打折扣，项目效果与项目意图相偏离。魏后凯（2020）指出，中央的部门多头管理与地方的“项目捆绑”策略共同制约了项目资金配置的有效性，并导致了基层公共服务供给的碎片化问题（杜春林、张新文，2015）。余成龙和冷向明（2019）则进一步指出，当政绩目标达成后，即使原本成功的项目也会因无法创造“增量政绩”而不再受地方政府重视，潜藏的可持续发展问题随即暴露，进而使项目走向“短命”，并引发公共服务供给断层的治理危机。

（三）权力下放与项目制转型

为克服“部门运作”模式导致的一系列过度博弈问题，中央推动了涉农领域项目管理的系列改革与试点工作，即涉农资金的县域统合（万俊毅、潘展弘，2023）。一方面，中央改变了各类专项资金的发放方式，省、市两级政府经手却不经管，资金直拨到县，并由县级政府统筹使用，彻底打破了分税制改革后部门分头管理和层级划拨带来的碎片化模式。另一方面，中央在加强资金监管审查之余，简化了资金使用程序，地方政府被赋予了更多的权力，包括但不限于涉农项目的立项、招标、审批、管理、检查和验收等环节的自主决策权。张兴等人（2023）指出，这种“去科层化”的财政改革旨在突破层级节制的权力体系和环环相扣的程序体系，一定程度上破除了原本的项目制运作过程中权力博弈的制度基础。同时，涉农资金分配也不再强调竞争性，而是遵循“因素法”原则，强调与项目相关的各类客观指标的测算和评估。应用“因素法”主要是为了消除项目资金分配的区域失衡问题。在各级政府、各条线部门逐渐统一使用因素法进行资金分配后，原本中央部门所拥有的专断性、竞争性项目权力（折晓叶、陈婴婴，2011）明显受到了限制。

申言之，项目权力调整深刻改变了控制权配置结构（周雪光，2015），并带来了新的科层关系格局和项目运作模式。当项目权力进一步下放到县，项目制就从承包式演变为托管式和自治式等理想类型，在基层的运作形态也变得更为丰富（杨丽新，2023），原来的博弈模式发生了转型。

与传统的部门运作模式相比，县域统合模式使县级政府近乎拥有了完整的项目控制权（如表1所示）。首先，涉农项目的目标设置权为中央与县级政府所共享，且偏重于县。衔接资金实行资金、任务、权力、责任“四到县”制度，除了部分用途明确的重大专项之外，多数涉农项目仅保留形式上的方向性指导，而不再有条目繁多的规范性要求，即项目财政被制度性地“摘了帽”。项目预算软约束化使县级政府拥有了更多的自由裁量权。

表1：项目权力调整前后的项目制模式比较

其次，中央虽然与省、市、县共享检查验收权，却并没有放任不管，反而加强了监管力度。中央将规范制定的权力下放至县，由县自主编制年度项目实施方案，并在当年3月前上报各级业务部门备案。此后，县级政府仅可在当年8月前依据资金到位和工作推进情况调整一次，中央也将据此在年底组织绩效考核。央地间的纵向控制博弈由此从过程控制博弈转型为结果控制博弈，纵向控制看似弱化，实际上却增强了层级间目标与责任的一致性和连带性（杜娇、吕芳，2022）。换言之，层级政府之间从控制与反控制关系发展为政绩共享、责任共担的绩责共享关系。

最后，项目资金直拨到县无需省、市等中间层级政府插手项目分配，县级政府拥有了绝对的激励分配和项目实施权。加之项目审批权下放，从行政发包（周黎安，2017）的角度来看，中央不再扮演委托方角色，而是将发包权力转交给了县级政府。传统项目制中的“发包”与“打包”机制由此合二为一，横向竞争模式也从“跑部”转变为“跑县”。

综上，在涉农资金县域统合之后，项目制运作发生了总体性的结构转型，并呈现出以县为中心的新特点（如图1所示）。一方面，中央与地方的层级控制博弈被压缩为中央与县，省、市两级政府一定程度上沦为中央的政策传声筒和考核代理人。另一方面，横向项目竞争下沉至县域之内，资金直拨到县弱化了省、市、县之间的府际竞争，但加剧了县域之下乡镇、村庄间的博弈。新的博弈格局不仅对县级政府的决策能力提出了更高的要求，同样是对项目运作机制与地方生态体系有机融合程度的考验。一方面，作为控制对象，县级政府需在应对中央各类考核要求的同时，尽可能地满足自身发展需求；另一方面，作为“发包”主体，县级项目运作又需维系竞争的平衡性，规避过度竞争带来的负面效应。

图1：项目权力下放到县后的项目制转型

因此，需要进一步追问，县级政府会如何运用手中巨大的项目权力以应对上述挑战？项目制在县域的运作呈现出怎样的新特点？其运作是否能够实现中央的改革设想？背后又暗藏着哪些制度性风险和结构性问题？这就需要对县级的决策实践进行深入考察，还原其决策意图和实践过程，并对田野地点的选择和调查深度提出了较高要求。

（四）研究设计与田野概况

现有研究主要关注项目制运作的两头，即中央部门发包和基层乡镇抓包，而对县级政府打包与再发包的中间过程———资金统筹和项目选择———关注甚少。关于县级政府打包和再发包的讨论或是基于“远距离的推测和勾勒”（周雪光，2015），或是从特定目标逻辑出发笼统归纳项目制的运行机制和策略手段，不仅缺少近距离、细致的观察，也未能对特定运行阶段的组织过程展开细致分析和逻辑归纳。在县域统合背景下，这无疑加剧了我们理解项目运行机制以及项目博弈微观过程的难度。故而，研究团队选择在县级政府的涉农业务部门开展田野调查，力图细化这一领域的研究发现。

本文的田野点为西南某省C市A县，该县地形以丘陵山地为主。C市下辖的6个县级行政区2016年之前皆为贫困县，区域性贫困明显。A县曾为国家级贫困县，也是《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（以下简称“《试点意见》”）颁布后的首批试点县。2016年，A县被纳入全省首批脱贫摘帽县，并于当年年底成功完成摘帽任务。

研究团队经熟人介绍进入A县，先后在市、县、镇、村四级涉农组织进行扎根调查，主要采用了参与观察法、访谈法、文献法等收集资料，细致考察了脱贫攻坚以来该县涉农财政资金的运作模式。由于调查的时间节点恰好处于提前下拨2023年专项资金、区县统筹规划新一年项目的工作阶段。团队虽未能全程参与到这一工作中，仍收集到很多一手的、即时的资料。

大体而言，乡村振兴衔接资金到县之后，进入县级涉农财政大账户统筹使用，而项目申立机制主要涉及县委、乡村振兴局、乡镇党委、村庄四个主体，研究团队对各级一线负责人进行了深度访谈。以一个重点项目为抓手，团队尽力回溯了2022年第一轮乡村振兴衔接资金落地中的项目选择过程，对其中除县委领导外的相关主体均进行了访谈，并充分掌握了不同的参与主体在此期间的博弈策略和心路历程。为了补足上级政府视角的缺失，团队又对C市涉农业务主管部门进行了补充性调研，访谈了负责A县项目考核和资金监管的两位主管领导。访谈对象的基本信息描述见表2。

表2：主要访谈对象信息

三、县域项目制运作的资金统筹

资金整合既是项目制转型的缘起，也是转型后县域项目制运作的起点，并深刻改变了县级党委政府的行动逻辑。5早在《试点意见》颁布之初，中央为了助力脱贫事业，对涉农资金整合范围的设置十分宽松，由中央划拨地方的16项涉农资金均被纳入整合白名单，还放开了地方政府利用自有财政自主展开探索的口子。因为成效斐然，试点经验不仅在脱贫事业胜利后得以延续和推广，资金整合的限制也近乎彻底放开，6与农业农村相关的教育、医疗、卫生等社会事业方面的资金也被允许适当整合。

（一）资金整合与配套难题

每年年初，试点县都需要遵照中央、省、市三级政府制定的各类专项资金管理办法，在规定时间内编制资金整合方案并向上级政府报备，作为当年季度绩效考核和年度绩效考核的参照。原则上，试点县可以根据资金到位和自身工作推进情况等对方案进行一次调整，但考虑到整合方案本身就是绩效考核中的一项，那些整合方案编制质量较差的试点县甚至会被全省通报。因此，几乎没有试点县主动进行调整，制定整合方案便成为考验县级政府项目运作能力的首要难题。一方面，资金整合率是上级考核的首要指标，县级政府需尽可能地将更多项目纳入整合方案；另一方面，资金支出效率又是后续资金整合方案审查和绩效考核的重点，被纳入整合方案的项目必须按期、合规完成项目支出任务。

乍看之下，这仿佛并非难事，但对于县级政府来说却十分棘手。一方面，各中央条线的行业专项资金大多有独立且明确的目标设置，不仅传统“打包”策略难以发挥效用，县级政府还必须在限期内实打实地完成相应的任务，否则便会面临验收失败带来的负面后果，严重时还会招致政治问责，并导致对应条线的项目资金来年被削减。例如教育部下拨的“教育行业扶贫资金”，就只允许用于“农村教师周转房”“义务教育免费提供作业本”“减免‘普惠性’幼儿园家庭经济困难幼儿保教费”“给义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助和免除中职学生学费”等明确方向，县级政府不仅不能随便挪用，还需避免错发、漏发、少发和迟发。另一方面，为了充分动员地方政府进行资源投入，上级条线下拨的专项资金大多采取“配套机制”（狄金华，2016），即下拨资金仅能部分覆盖项目支出所需成本，剩余款项则需县级予以配套。然而，对于县级政府，尤其是高度依赖上级财政转移支付的贫困县而言，完成配套任务十分困难，可是伴随着考核力度的不断提升，县级政府也不得不将那些有着严格“帽子”的行业专项资金逐步纳入整合方案。这就意味着县级政府需在制定方案时就完成配套任务，否则即使完成了项目资金的账目整合，也难以通过后续的方案审查和绩效考核。

实际上，地方（想要完成各类专项资金附带的）配套任务是非常困难的……现在的地方配套说实话都是有猫腻的，中央、省、市的衔接资金那都是真金白银拨到账上的，县级配套却基本都是想办法做出来的。（县局项目股钱股长，20230205)

以A县为例，资金整合工作主要围绕财政专项资金展开，其专项账户也构成了县域涉农财政“大盘子”整合的基本盘。究其原因，这类资金的使用方向通常较为模糊，县级政府项目选择和自主解释的空间较大，如“中央农业生产发展资金”“中央农业综合开发补助资金”“中央农村综合改革转移支付资金”“中央、省级交通建设资金”等。刚开始时，各试点县的行业专项资金整合率普遍不高，A县2016年的整合率仅为14.65%（如表3所示）。其后多年，A县迫于考核压力不得不加强资金整合力度，其间虽有反复，却也成功于2021年实现了所有行业专项资金的整合工作。

表3:2013—2022年A县涉农项目资金及其整合概况（单位：万元）

恰如钱股长所言，作为传统贫困县，A县想要完成各类专项的配套资金是相当困难的，那么其县级配套究竟是怎么“做出来的”？某些年份里的巨额配套数字（有时甚至超过了下拨资金）该如何解释？为何又会在2021年后骤然归零呢？

（二）项目统筹与互为配套

如前所述，在涉农资金县域统合后，以往各条线部门下拨的行业项目资金被全部装入县级涉农财政的“大盘子”里统筹使用，不再有各自的专款账户。以A县为例，农口系统的资金大概有二三十亿元，水务系统有一两亿元，交通系统有一亿多元，乡村振兴有一亿多元，这些行业专项资金都划入县级涉农财政专项资金账户里统筹使用。因此，各类专项资金间原有的边界变得相对模糊，共用“大盘子”为业务部门间开展项目统筹———以项目合作的名义整合彼此的项目资金———创造了可能。

各县的配套资金，实际上不是从县本级财政中拨出的，而是把其他专项资金（其他条线下的涉农专项资金，如农业农村部、交通部等）贴过来，算作县本级的财政投入。按照规矩，衔接资金中省、市要拨钱，我们县本级也要拿钱出来，而且不得低于上个年度的额度，我们今年是1.38亿元，但我们县是没有钱的。为了落实上级检查，我们就会把其他与农村建设相关行业口的项目拿进来，比如说农业局的、园区服务中心的，甚至政法委那些党组部门的项目我们都搞过来了。上级来检查我们县级衔接资金的配套情况，会检查我们的会计科目。我们的处理方式就是把他们的会计科目调成我们的，这样就变成我们出的钱。国家以为我们出了很多钱去做这些事情，其实不是那么回事。（县局总工王科长，20230204)

换言之，县级政府会通过互为配套———将上级条线下拨的行业专项资金计算为本级财政投入———的变通策略来化解资金配套难题。这种方式的有效性建立在一个十分吊诡的经验事实基础上：在财政涉农资金统筹使用的“大盘子”模式下，却没有一个对涉农财政“大盘子”账户进行监督管理的主体。目前，县级以上政府对资金的管理与监管依旧遵循条线逻辑，乡村振兴专项资金使用情况、配套情况由乡村振兴部门负责监管，农业农村专项资金由农业农村部门负责审查，等等。资金整合而监管分散，这就使得无论哪条线单独下来检查，资金看上去都是到位的、规范的。例如，县级行业部门在审计阶段可以通过更改某一资金流入/支出的名目，实现名义上的资金配套。只是资金审计终究会落实到项目上，因此业务部门之间开展项目统筹还会充分考虑彼此的项目是否存在交叉。

中央的资金管理办法明确规定，乡村振兴衔接资金不能用于其他有资金来源的项目。然而我们去年还是拿出了三百万元用于高标准农田配套设施建设，这原本是农业农村口下的项目。这本来是中央不允许的，我反复跟局长、县领导说，但他们还是坚持。从他们的角度来看也无可奈何：考虑到全县的资金盘子，我们县本级财政非常紧张。按照高标准农田的要求，需要3 000元一亩，但是中央只配套1 500元，省级又配套500元，剩下的由县本级财政解决，县里没有钱，只能用其他项目资金。而这个其他项目资金，最合适的就是乡村振兴衔接资金了。因为相对于其他专项资金，这个的限制范围没有那么死，操作空间最大。（县局总工王科长，20230204)

此番运作之后，从乡村振兴衔接资金中切分出去的三百万元就成了农业农村口建设高标准农田项目的县级配套资金。然而，对于衔接资金的审计，切分出去的三百万元总归需要一个名目，受资金使用规定的限制不能直接冠以“高标准农田建设”，需要在该资金的使用村镇重新确立一个内容相近的项目，比如农田改良建设等。至此，事实上的同一个项目就有了两个名字，双方各自统计，互为配套。县里不出钱，却做大了账面上的资金盘子，成功应对了上级业务部门的审计检查。同时，当所有的行业专项资金均被纳入统筹后，县级配套便完美隐藏在了各行业专项的账目之中，不再独立呈现在县级涉农财政“大盘子”的账目之上。

在A县，某个项目的资金投入实际上很可能被多次计算，一会儿乡村振兴局需要，就被调到乡村振兴局；一会儿水务局需要，也可以算作水务局的账。被多次、反复计算为地方的投入，那地方总的投入量（看上去）就大了。（市局赵副局长，20221223)

（三）项目资金统筹的理论前提

就“提高资金使用效率”而言，资金整合彻底释放了财政活力，并为项目统筹和互为配套策略的使用创造了理论前提。然而，这种操作也暗藏了诸多资金相互挪用、“拆东墙、补西墙”的新隐患。一个常见的困境是：在资金到县之初，各行业部门虽然制定了具体项目方案，可在项目落地支出时，却无奈地发现“大盘子”里的资金已经被其他项目支取完了，又得想办法重新寻找配套资金。面对配套难题，从欠发达地区缺少配套资金的现实出发，项目统筹的确是基于现实困境的必然选择，但是不能忽略地方官员政绩需要和避责倾向的双重影响。面对潜在的审计风险和资金隐患，没有地方主官的默许和业务部门之间的“走动、撮合”，互为配套的现象不会自然发生。

就各行业主管部门而言，专项资金使用与项目建设是自己必须要完成的任务，且与自身政绩息息相关。那么，对项目进行“打包”、想办法将其他相近部门的项目资金调至自己的项目名下，既是为了补充县级财政无法提供的配套资金，也是为了动员县域内部的其他闲置资源、提高本部门的政绩。然而，这也间接导致那些有明确考核导向的硬约束项目最终会绑架目标宽松的软约束项目，使县域统筹资金支出整体偏向于上级硬性的考核领域。乡村振兴局管理的财政专项资金之所以成为其他行业部门觊觎的“香饽饽”，就是因为它没有严格的使用方向限制，几乎可以和任何行业专项组合搭配。然而专项衔接资金虽然自身的制度性约束极低，现实中却没有提升其管理部门的自主性，在年初编制项目方案时往往就被各重要部门的重点项目瓜分殆尽。不过，对于乡村振兴局而言，将资金交由重点项目使用也是其最佳选择，与其费心费力地挑选项目，不如把钱投到风险、收益都相对可控的重点项目里“坐享其成”。

从县级政府的角度来看，作为项目的最终责任主体，政府与下属部门、乡镇之间不是监管与被监管的关系，而是类似命运共同体的“共谋”关系。因此，虽然县党委政府一般不出面协调不同部门间的互为配套，对于此种协调逻辑却是默许的。这种互为配套的过程与地方政府的“打包”行为，本质上都是地方政府出于地方实际需求回应中央控制的反控制行为。虽看似不妥，实则是结合地方实情，提高资金使用效率、拓宽资金渠道的必要变通。

在过去，因上级政府信息督查能力有限、监察力度不足，财力不济的地方政府尚能够通过向项目受益方（如企业、村庄等）转嫁配套任务的方式缓解自身配套压力（狄金华，2015）。但这种策略具有较大的局限性，不仅违背上级政府的审计要求，而且发挥的效力极其有限，难以应对巨额涉农配套资金的任务。伴随着中国政府从传统的“税收国家”向现代“预算国家”的发展（王绍光，2007），财政制度日益规范，过程管理越来越严格，基层变通的空间不断被压缩，各类“打擦边球”的变通手段受到严厉约束。在严格的审计程序下，这类仅在形式上符合规范的互为配套策略无所遁形。然而，上级政府往往选择“睁一只眼，闭一只眼”。原因在于，省、市、县、乡四级地方政府的政绩和责任是完全共享的。虽然名义上各级地方政府对下级政府是监督与被监督的关系，且中央的资金审计和项目考核均是针对县的，省、市无需承担制度性的连带责任。然而，若县级审计出问题、考核目标无法达成，省、市层面也难辞其咎。更何况县级内部的“共谋”与变通大多是出于应对中央考核的需要，上级政府不仅能够分享政绩，还可以避免问责。因此，在检查验收阶段，各级地方政府会不谋而合地“走向集体共商”（张兴等，2023）。

四、县域项目制运作的利益协调

资金整合过后，便进入项目运作的“发包”阶段。这一阶段，各乡镇、村庄为争夺项目资源而开展的一系列活动会给县级政府的项目运作带来不容小觑的挑战。于基层社会的各方主体而言，项目意味着政绩、缓解本级资金紧张8、沟通各方人情关系9以及地区发展等诸多地方收益。尤其是以衔接资金为代表的财政专项资金，这类无需地方提供配套资金的项目对于乡镇、村庄而言是近乎没有风险的纯获利，参与竞争的动力极强。因此，如何提高自身项目竞争优势成为各参与主体重点思考的问题。

（一）关系化竞争与决策困境

项目竞争从中央部门转移至县级政府不仅加深了项目制的基层嵌入性，也扩大了其运作过程中的关系化风险。除了通过项目包装等传统手段（冯猛，2009）提高项目申请的成功率，为了使竞争效率最大化，部门和乡镇亦会通过各类非正式的关系策略（殷浩栋等，2017）获取竞争优势。

像我们酒厂这个钱，要的过程就很悬，当时镇上也是找了关系，吴书记（驻村第一书记、原林业局副科长）这边也通过他们局里帮忙联络了……都找关系，广镇那个酒厂被我们比下去了，但听说人家也找了县里的关系。（龙镇酒厂郑老板，20230221)

以在脱贫攻坚过程中建立的对口帮扶机制为例，国家下派驻村工作队的最初目的是为了打破原有的科层格局，将国家目标、治理资源等结构性地嵌入村庄社会，既加快了资源下沉，也防止了目标偏移和资源损耗。然而，这种结构性嵌入却意外地为村庄带来了一种特殊且高效的发声渠道，驻村帮扶干部以及对口帮扶单位在项目运作中成为其所帮扶村庄的利益代言人，并演化出一种新型的结对竞赛模式（黄晓春、周黎安，2019）。

王：龙镇平村是市委巡察办对口联系的，去年巡察办有人来跟我要项目，一是维修整治12个水塘，二是修一条产业路。我们的资金很紧张，但巡察办又是个强势部门，怎么办？这就是考验手艺的时候了！

我们先去打听这具体是巡察办哪位领导的指示，如果只是办事员也就糊弄过去了，结果还真是巡察办某位领导发的话。应该是他们的驻村队员向领导汇报了项目需求，领导同意后甚至还跟市里其他领导也反映了。市领导都发话了，尽管只是打了个电话这种非正式的方式，我们只好把这些项目纳入进去。

访：不是县级以上政府不得干涉项目选择么？

王：是不得干涉呀，但是有些东西你必须要考虑呀，不考虑以后工作就没办法开展了。你想，巡察办的忙你要是不帮，根本就跑不脱。所以我们项目统筹当中有两个词，博弈和权衡，要权衡整体，保全大局。（县局王局长，20230302)

对口帮扶、驻村帮扶等制度打破了原本的科层体制框架，自上而下实现了国家与社会的联结（刘伟、边东东，2019），也使得基层社会中普遍存在的关系运作逻辑（孙艺璇，2023）部分地卷入县域项目制的运作之中。对口单位为村庄提供治理资源的同时，也为村庄向上联系、争取项目提供了新的窗口与机会。为了获得竞争优势，村庄本身也会倾向于选择更加强势的部门建立对口关系。马超峰和肖龙（2022）研究发现，组织资源丰富、项目权力较大的强势乡镇不仅在与同级乡镇的竞争中占据优势，而且在项目统筹时会受到县级业务部门的青睐。此外，在对口帮扶考核中也充斥着“分利逻辑”（陈锋，2015），村干部和村民通常会依据对口部门给村庄拉来多少项目、带来多少利益展开评价。

当然，对于项目选择者来说，这些关系化的项目竞争为其项目决策带来了不小的干扰，以致时常陷入决策困境。例如，监督巡察作为项目制中正式的制度设计，在运作过程中也因此掺杂了诸多非正式的项目竞争因素。上级监督巡察本来无权干涉项目设立过程，但因拥有阶段性的检查验收权，监查部门也因此掌握了影响项目选择的话语权。即使并非地方发展切实需要的项目，一旦被列为巡察反馈的问题，项目决策部门就不得不对此作出回应。

王：在市级层面的监督巡察中，有的人就会借巡察之名来争取他自己（部门）的利益。每年市里都要针对项目的规范和效益等进行巡察或审计，巡察之后会反馈问题清单，这个清单我们是必须要做出整改和回应的。但是有些问题是带有个人目的在里面的。比如去年，巡察之后给我们列出了一个项目清单作为反馈的问题。据他们说，当时在龙镇巡察的时候，老百姓的情绪很激动，想要修一条路（根据长宽测算大概需要三四百万元）。但是就我们全县的安排来说，它还没到最急需的程度。

赵：巡察制度设计的初衷是要反映地区普遍性的大问题，但是在操作过程中可能夹带了“私货”，但这种“私货”你也不得不接受，因为作为巡察发现的问题，地方是必须要整改的。

访：他夹带的“私货”具体可能是出于什么目的呢？

王：目的太多了，我不可能问，也问不到。也许他确实是在为老百姓鸣冤，也可能是他亲戚朋友在这儿住，也可能是市里某些领导对他提了要求，正好他可以通过这个机会、这个方式，把这些项目放进去。我们不能判断他具体目的是什么，但是这确确实实影响到了我们计划、决策的过程。以巡察之名、调研之名、审计之名干扰我们的项目选择。

（市局赵局长、县局总工王科长，20230225)

访：你们怎么就确定龙镇那个事儿他们一定是徇私枉法呢？

王：不一定枉法哈，但徇私是肯定的！的确，发现并反馈问题是他们巡察的职能范围，但依照我们市的巡察惯例，针对我们部门的巡察一定是紧密围绕既有项目开展的。龙镇原本要巡察的项目是那个酒厂，与他们要修的那条路八竿子打不着的事儿。在别的乡镇巡察时，反馈的问题都是关于既有项目的，可偏偏到了（巡察办结对的）龙镇这儿，你巡察完让我去给他们新立项修路，不是徇私，那是什么？……再一个，巡察制度是有明文规定的，是只能反馈普遍性、倾向性问题和体制机制等方面的重大问题，他的那个整改意见却直接指向了修路立项，按理说，真的较真儿是可以去跟市委、纪委反映的。

访：那你们怎么没反映，还给他立项了呢？

王：没办法呀，巡察办这种强势部门你得罪不起的，以后真给你挖出来点要命的问题，谁受得了。……这种基建性的项目投入大、收益低，近几年都是省里审计的重点，得亏这个项目要的钱还不算太多，不然都可能影响县里整体的发展。

（县局王局长，20240629)

（二）利益协调与定向“发包”

面对项目竞争带来的决策困境，如何协调各方利益成为项目制县域运作面临的主要实践困境。此时，掌握绝对权力的县委主要领导如何拍板便成为业务部门决策困难时的“救命稻草”，并逐渐形成了一套定向“发包”的实践模式。这一“发包”过程主要包括两个阶段，被基层干部们形象地称为“定盘子”和“藏盘子”。

国家要求所有的项目都要从项目库里出，但是实际上没有这么做。因为我们今年年底不能预知明年领导对于全县发展的安排重点。在此之前，项目库的大部分项目，我们都是根据乡镇的实际需求以及各行业部门的发展需求进行包装，但是钱到了之后，县里的领导又会根据钱（的数量和使用要求）重新确定使用的方向、区域、原则。（县局项目股钱股长，20230205)

以2022年的乡村振兴衔接资金立项过程为例，上级（中央、省、市）财政资金到县后并不是由业务部门依照项目指导从项目库中挑选项目，10而是首先由县委书记确认该资金的大致使用方向，再由业务部门进行项目规划。

我们县有18个乡镇，但是县领导不会根据每个乡镇的需求进行项目安排，即便是某些乡镇、村确实有很强烈的项目需要，确实有一些实际问题需要解决，但是得看县委书记怎么“定盘子”，他会划定今年项目的明确投向以及重点经营的区域（等重点项目规划原则）。比如说今年的中央衔接资金，可用的6 700万元中有5 500多万元都要用于5个村的（乡村振兴）试点示范村建设。这样做的话就相当于其他村报给我们的项目就无法实施了。（县局总工王科长，20230204)

中央部门虽然不再参与项目审批，但依旧会通过“项目指南”等形式对项目资金的使用方向作出规定。县委书记“定盘子”则是在中央部门目标设置的基础上，根据地方实际情况作出更加具体的目标细化。以下是A县2022年县领导“定盘子”的大致过程：

1月5日，市财政、乡村振兴局等发文，下发中央、省衔接资金（第一批）经省、市至县，约8 000万元。4月5日，时任县委书记要求在A县北部、南部、中部地区各选择1～2个脱贫村为衔接推进乡村振兴试点示范村，同时要求选择的村要突出好、中、差三个档次：选择情况较好的脱贫村，具有一定的建设基础，可以一到两年出效果，在省内树旗帜、立标杆；选择中等的脱贫村主要体现阶段性成果；选择差的脱贫村，可以真正体现试点示范成效。（县局王局长，20230204)

项目制运作过程中权力向县级党委政府的集中一定程度改变了原本各条线部门“专款专用”的格局。在乡村振兴领域，所有涉农财政资金的使用都需由县党委政府进行重新规划，条线部门的“项目权力”被向上集中。同时，县级政府可以通过掌握资源分配权力实现对下级乡镇乃至村庄、社区的资源动员和平衡控制（李祖佩、钟涨宝，2022）。

因此，当A县乡村振兴局在制定项目方案的过程中不慎“走漏消息”，那些未被列入项目范围的各乡镇就开始借助前文所述的关系策略争取项目。为了避免争议，县委书记只得重新调整项目挑选的原则：在“北、中、南部各选一到两个乡镇”的基础上，又增加了“已经在其他中央和省级项目试点中的乡镇不再纳入考虑范围”的新要求。调整前后的内在逻辑其实是不一致的：前者要求资金集中使用，建立“试点示范”，而后者却将资金分散处理。这一改变显然是平息乡镇之间竞争的妥协之举。

县级政府通过“分利”的方式既平衡了下级乡镇、村的利益诉求，也以此筛选出有能力的承包方，调动下级单位积极性的同时，也实现对其行为方向的影响与控制。同时，当县委书记“定完盘子”交由业务部门即乡村振兴局制定项目方案时，乡村振兴局的项目选择过程并未采取中央规定的公开竞标方式，而是业务部门“藏下盘子”后，依据县委书记的指示和各乡镇的情况直接选定乡镇。

访：为什么我们在选择乡镇以及乡镇内选村的过程中，不能采用开大会的公开方式进行呢？就由所有乡镇代表对其基本情况和项目需求、规划进行介绍，我们再从这些介绍中综合考虑。这样在程序上也是公平的，我们的信息也更加丰富。

钱：你说的这种（“发包”）方式太恐怖了。如果所有人都知道有这么一笔资金，那我们的工作就没办法开展了。我们每制定一个方案，就会有其他没获得资金的乡镇通过各种渠道联系各种领导对我们施压，对县局局长施压、对县分管领导施压、对县委书记施压……这个方案就永远确定不了。（县局项目股钱股长，20230215)

（三）县域利益协调的组织基础

政治关系网络作为县域社会非正式运作的主要载体，在项目决策时应尽可能地规避其影响，这也决定了县域项目规划工作必须采取非公开的“内部发包”方式进行。对于方案制定主体来说，县域内的政治关系网络复杂、庞大且不可尽知。或许是乡镇书记与县级、市级领导交好，或许是村庄有强势对口单位，或许是村庄中有亲属在上级政府任职……这些关系网络都可能在项目运作过程中不同程度地产生影响。

在信息难以充分掌握、实力地位悬殊的情况下，若以公开的方式进行“发包”，项目选定不会以类似市场竞争的逻辑通过一次博弈就了结，而是会不断在次级网络中延伸出重要的网络节点，对决策过程施加影响，最终演变成多次、反复博弈。故借助限定沟通范围的“藏盘子”策略，业务部门避免了潜在的随机化竞争风险，降低了项目竞争产生的负面影响，即额外成本和效率损耗（谢林，2022）。

然而，在明确的项目公开制度环境下，定向“发包”的原则终究会为各方博弈主体所获悉，其流程和结果都难言完美。那么，基于这种有着明显偏向的项目决策模式，那些被排除在“发包”范围之外、利益受损的乡镇为何不据理力争呢？

一般而言，县委是完全有能力贯彻其关于统筹和分配的意志的，在实际过程中，项目选择的绝对公平倒也不是基层乡镇所追求的。无论是县委“发包”还是乡镇“抓包”，核心的逻辑都是“合理”，都会从县里大局考虑问题。从实际情况看，这个项目放在我这个镇上效益更好，你没有给我，我自然会表达不满，会想办法找领导说理。可如果县委想要集中资源在别的地方搞大动作，能够带动县域整体发展，（落选的）乡镇也不会说什么不公平……县委决策的正确、有效更加重要。搞出成绩了大家都服你，到处洒水没有成果，就算在程序上无可指摘，所有人都会觉得你能力不行。（龙镇书记孙书记，20240521)

如前所述，县委书记“定盘子”需充分平衡上级政府的考核要求与地方的发展需求，并兼顾各条块的利益诉求。这种从县域整体视角和利益出发进行决策的实践逻辑在基层治理中长期存在，深刻影响着各参与主体的思维方式，并潜移默化地植入其认识之中，演变为一种各方默会的“大局”共识。在绩责共享的背景下，县域整体发展与博弈的各方均利益攸关。因此，不仅县级领导决策需要“顾大局”，乡镇政府、业务部门也会自觉或不自觉地“顾大局”，甚至上级监督、检查有时也会顾及县里“大局”。

五、项目制转型的逻辑、原理与影响

至此，本文已经对县域项目制及其运作模式进行了基本呈现，但仍有一个十分重要的问题未得到很好的解答，即为何是县？换言之，项目制转型的深层逻辑是什么？当资金整合试点经历了一系列试验之后，为何最终将项目制的运作场景选在县域？其转型的组织原理是什么？形成了怎样的实践影响？要回答上述问题，还需回归博弈的分析视角。

（一）权力下放：从总体控制到项目动员

某种意义上，传统项目制的运作完全是集权制度总体控制逻辑的延伸，并在很大程度上体现着上级政府的意志，地方完全没有参与选择权，即参与或不参与（退出）某一项目的权力，只能被动接受（周雪光，2015）。同时，部门运作模式下的府际竞争具有极强的零和博弈色彩（黄宗智等，2014），一方赢得了竞争意味着另一方颗粒无收。由此，虽然项目制运作隐含着组织资源的最大化利用和基层社会的整体性动员的组织目标，最终却导致严重的博弈失衡问题———参与博弈的各个主体缺乏客观合作共赢的理论前提，最终导致大量地方资源浪费在无谓的对抗上，项目运作的效率和效用均大打折扣。

作为回应，项目制转型从权力结构和制度设计出发，系统性地弱化了零和博弈思维，平衡了控制的力度与竞争的烈度，并为各方开展合作博弈创造了可能。就权力结构而言，中央对控制权的调整极为精细（详见表1），放权既有选择、又有限度。从有效控制的目标出发，中央选择性地调整了自身拥有的项目权力，下放项目审批、管理权力的同时，将组织资源和注意力集中于检查验收、监督监察。不仅令自身监督权力的行使更为有力，也减少了央地间互动和府际竞争的组织成本。除了省、市、县之间的竞争不再，中央放权还系统性地弱化了央地间控制与反控制的博弈。

就制度设计来看，明晰且精细的资金支出规范使得纵向控制博弈走向了规范化。一方面，中央通过设置各类黑名单的方式划定了地方权力行使的边界，约束了地方的变通行为；另一方面，地方也可明晰中央的控制底线，因此与上级政府能够达成默契的共谋关系，在制度赋予的弹性空间内（施芸卿，2019）合法合规地“便宜行事”。同时，横向竞争也因制度明晰化而使项目运作过程的可预期性大幅提高，地方政府对于自身能够争取的项目资金、上级政府的检查验收结果均有较强的预判能力，也为县级政府采用“内部发包”的项目选定策略创造了共识前提。具体来说，中央的项目指导、指标考核对地方各级政府来说均是透明的。立足于公式化的因素法测算以及各类量化考核规定，不仅县级政府可以据此推断其预期收益和最佳“发包”策略，乡镇、村庄也能提前对县级层面的“重点安排”有所预判，并采取更为妥帖的包装策略，使自身需求与项目要求保持一致。例如，项目运作过程中的另一个现象：在明确县领导意图后，村庄以及乡镇会围绕领导意图重新“调试”自己的项目需求，不再是“村里需要什么就申请什么”，而转变为“领导需要什么就申请什么”。

当然，中央的制度性规范仍会面临被地方“共谋”与行动策略消解的风险，如前文所述的互为配套和定向“发包”现象，但总体性的动员意图和项目目标却得到了更为有效的贯彻。地方政府在获得项目权力的同时，也承担着重大的支出责任和决策压力，不得不将更多的精力投入到对项目支出效率和效益的思考。在绩责共享的体制背景下，参与项目竞争的基层社会的各个主体会超越狭隘的科层理性和地方价值需求，立足于县域“大局”展开博弈，总体效率与整体收益最大化成为他们共同追寻的实践目标。

（二）项目整合：从内部条块到基层社会

地方政府立足于绩责共享开展合作的博弈现象广泛地存在于各种组织研究之中，但更多时候，研究者们把这种合作视为具有抗争色彩的“共谋”（周雪光，2008），或是蕴含竞争意味的“结对”（黄晓春、周黎安，2019），却忽视了地方政府与基层社会的共同体特性，以及因此形成的区域性“大局”共识。

当项目制嵌入科层结构的不同位置时，项目对内部条块的整合程度并不相同。项目运作的科层等级越高，其竞争范围越广、烈度越强，下级政府与上级的利益分享和责任共担就越弱，内部条块间更难以达成合作。具体来说，当项目制运作在省级层面开展时，省一级作为发包方弱化了其同市、县间绩责共享的关联程度。在“发包”时，省级层面会倾向于选择平衡地市之间的发展，因此不免会损害部分下级县、市的利益。同样，市、县、乡也难以从省域“大局”思考问题，省域整体发展于其自身而言惠及程度十分有限。相较而言，虽然项目制嵌入县级科层结构使得其运作的关系化色彩更加浓重，却也意外使博弈各方的利益联结和责任关系更为紧密，合作易于形成且长期稳固。

同时，项目制的县域运作也有利于整合基层社会。金江峰（2022）的研究发现，在部分乡镇政府拥有实际控制权的项目中，因为治理成本等问题，在权力实践中项目会被迫进一步下放至村，使得最终拥有权力、信息和社会资本等优势的村庄精英成为自我监管的“代理人”，严重弱化了控制的有效性。与之不同，县级层面拥有相对完备的部门设置和人员配置，有利于采取各类高效的技术性控制手段，能够更好地履行监管义务，且项目运作过程的规范性、标准性更强（田先红，2020）。

质言之，相较于过去，县域项目制在控制与动员、竞争与合作之间达成了一种微妙的平衡。一方面，中央放权到县不仅实现了最低成本的有效控制，而且极大地释放了地方政府项目运作的活力，激发了基层社会的能动性。另一方面，县级层面采取的“内部发包”在保留了传统项目制竞争特性的同时，通过利益联结促使各博弈主体走向秩序团结（冯仕政，2021），兼顾了整体利益与地方需求，实现了项目运作过程效率与结果效用的平衡。因此，项目制在县域的运作呈现出项目统筹和利益协调两种特征，前者夯实了项目制运作的财政基础，后者则推动了竞争各方合作的达成。

（三）项目“悬浮”：项目整合的局限性

当然，县域项目制仍存在一些局限性，其中最明显的问题是其项目运作过程中治理对象的参与不足。现行项目制的运作有着极强的专业化和技术化色彩（陈家建，2013）。现代性知识、技术、能力在城乡、区域间的差别，导致民众作为社会主体在项目运作及决策过程中表达的严重缺失。考虑到项目制本身的技术性、专业性要求，国家试图通过纯粹理性化的制度手段来提高社会的主体性表达，导致后者在项目决策实践中被排除在外。

我们收集项目一般是去乡镇（政府），基本不会到村里去。虽然我们项目的初衷是要“联农带农”、满足村民的需求，但是他们没有这个规划项目的能力。（县局总工王科长，20230204)

在项目制的时期变迁中，我们看到了中央政府尽力运用科层理性和技术逻辑积极适应基层社会、努力提升回应民众需求能力的各类改革尝试，却仍遗憾地发现这种努力不免有着“一厢情愿”“自我感动”的面向。为了化解原项目制模式存在的财政约束过硬的问题，改革一直试图寻求“软约束”与“硬约束”间的平衡之道，并克服其所引发的地方政府的治理灵活性缺失以及社会回应能力不足的实践困境。然而，在县级层面的发展目标和上级的指标考核均指向项目效益的情况下，县级层面的项目选择不免会导向那些基础扎实且短期收益较高的项目（田先红，2022）。在县级政府进行项目统筹和定向“发包”时，各参与主体虽极力通过关系化的竞争策略进行发声，可终究无法撼动县域整体的规划要求。当县域整体的项目意图和民众需求产生偏差、标准化的信息系统与多元化的乡土社会发生错位、服务实践与日常生活和村庄治理有所分离时，县域项目制运作最终或呈现出项目“悬浮”于基层社会的遗憾图景（徐陈晰、焦长权，2023）。当然，我们仍然发现了社会参与的曙光，也看到了项目整合未来可期。

往年最终定的项目和项目库里的项目差异特别大，但是今年还好，因为去年领导就把资金使用方向定下来了，就是用于衔接乡村振兴试点示范村建设和“三提升”村的基础设施、公共服务建设......之前领导没有提前确定重点的时候，具体落实项目和进入项目库的项目重合度不到10%，而今年（2023年）确定重点之后，就有60%能够落地。（县局项目股钱股长，20230205)

2023年，A县乡村振兴局审批通过的下级承包项目的比例提升到了60%，相较往年有了明显改善。这是基层社会为了地方发展积极争取，努力提升项目包装水平的结果。实践中，有的包装原则是显而易见的，例如乡村振兴衔接资金的管理办法中明确提到使用衔接资金的项目必须要体现“联农带农”，那么村镇在包装项目的过程中就会专门提到具体的联农带农机制以及该项目成功实施后可以带动当地与周边农户就业增收的估测数据，等等。即使遇到不符合地方发展的“重点安排”，基层村庄也会尽可能地“调试”与包装自身需求，使其与“重点安排”相匹配。

六、总结与讨论

从控制与反控制（折晓叶、陈婴婴，2011）、动员与竞争（陈家建，2013）的分析视角出发，本文系统归纳了涉农资金县域统合背景下项目制的县域运作转型，并对其运作过程中呈现出的项目统筹和利益协调特征进行了重点描绘。总的来说，项目制的县域运作赋予县级更大的项目动员与项目整合权力，使得地方政府能够借此重组基层社会。一方面，项目的触角不断延伸至基层社会，各参与主体和社会资源被地方政府充分吸纳，并服务于县域整体发展；另一方面，县域内部的利益冲突因“大局”共识得以缓和，不同的参与主体因项目而增强了联结，并因利益共享和责任共担逐渐走向社会团结（冯仕政，2021）。

与既有研究的呈现不同，本文刻画出一幅更为复杂的项目运作图景（如图2所示）。一方面，县级政府需要克服制度约束和地方需求之间的张力（斯科特，2019），调和中央的资金使用规范和地方实际运作模式之间的冲突。在目标模糊但监督机制清晰的制度设计下，中央可以充分把控项目实践的基本方向，并精准限定制度内生的弹性空间（施芸卿，2019），以此约束地方政府和基层社会的变通策略。另一方面，县级政府需要协调内部不同条块间的诉求冲突，不仅需要维持区域间的发展平衡和部门间的利益均衡，还需要应对条块特殊结对竞争策略带来的新挑战。互为配套和定向“发包”不仅是化解某一特定项目运作困境的策略，更是在控制与动员、竞争与合作的博弈光谱两极之间寻找最优平衡的实践努力。诚然，部分研究（如焦长权，2019；金江峰，2022；张兴等，2023）已经注意到项目运作过程中各主体间的复杂互动关系和博弈结构，却未能很好地进行呈现，以至于相关研究仍低估了这一组织过程的复杂性和困难程度，并将其运作机制和逻辑简单化———或是过度强调单一组织逻辑的主导，或是过分关注地方非正式关系网络的影响。一些研究对于项目运行实践的理解不免有所偏颇，更无法洞悉其中持续发生着的细腻变化和结构化转型。

图2：涉农资金县域统合后项目制县域运作的基本图景

当然，本研究仍存在一些局限性。一方面，案例县曾为国家级贫困县，财政自主性较差，高度依赖上级项目及其带来的财政转移支付，因此存在着突出的项目统筹和利益协调需要。在东部发达地区，当县域财政更为富足时，其县域项目制是否仍采取相同的策略尚不可断言。不过，项目动员的逻辑转型以及项目整合能力提升和渗透范围的扩大却是必然的，只是各地的实践方式和实现程度会因地方发展需要、产业重点、资源禀赋略有不同。另一方面，本文的案例选自于涉农领域，其领域特殊性使得项目运作呈现出更强的整合色彩。首先，涉农项目的覆盖面较广，基层政府推动项目整合的动力较强。涉农项目的任务目标多元、考核要求繁杂，涵盖了农业农村发展的方方面面，单一部门难以独立承担项目运作的重任，项目统筹、资源整合就成为各条块的必然选择。其次，涉农项目的统筹灵活性较强，可供整合的社会资源也较为丰富。作为重大的政治任务，脱贫攻坚及随后的乡村振兴工作近乎动员了县域内的所有条块，即便是基层法院这类独立性较高的司法部门也承担对口帮扶任务（刘磊，2024:133-162），并或多或少地卷入涉农项目的运作过程。因此，涉农项目的整合范围突破了传统项目的隐形组织边界，不局限于业务相关范畴，益于项目运作的各种组织资源乃至各类社会力量均可能被纳入项目统筹过程。当然，这也得益于涉农项目的另一特性，即项目参与的技术门槛较低，社会主体参与的可能性较大。与教育、医疗、交通等技术要求更高的行业性项目相比，涉农项目对规划、实施和运行过程的专业知识和规范技能的要求不高，即便需要额外的技术教育，其技能习得的难度也相对较低。因此，项目之间的联系增多，非农项目运作必然会受到涉农项目的影响，或被涉农项目整合，或实现反向吸纳，具体如何变化有待后续研究加以补充。

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