有组织的合作：中国特色的结对治理机制

改革开放以来，中国的快速发展显然不仅仅来自作为“无形之手”的市场作用，其背后动力还涉及作为“有形之手”的政府实施有效治理的“制度密码”，这实际上也是学术界和政策界关注“中国之治”的问题意识。研究者已经从多个角度试图解读中国如何实现有效治理的缘由，比如政策试验、行政发包制、运动式治理、“集思广益型”决策模式、竞争导向的有为政府、纵向约束机制、党政结构、政治统合制、使命型政党，等等。本文关注的是中国治理场景中普遍使用的通过“结对子”来实现治理目标的经验，并试图将其理论化为“结对治理”的学术概念。通过“结对子”来解决发展不平衡和治理失灵问题是中国共产党治国理政的一个传统，这也可以理解为一种“中国之治”的实践机制，是中国特色社会主义制度优势所转化的一种“有组织的合作”形态。本文试图通过理论研究和实证案例分析，从理论上阐述结对治理的内涵、机理和类型，并对结对治理的生成逻辑和产生治理效能的影响因素作出理论上的解读。

一、文献综述与研究进路

目前学术界已有一定关于结对治理的相关讨论，但主要围绕对口支援、对口帮扶、结对帮扶、东西扶贫合作等概念展开，直接使用结对治理一词的研究还比较少。为了方便讨论，笔者将对口支援、对口帮扶、结对帮扶、东西部扶贫合作等相关性概念都纳入结对治理的范畴。在关于结对治理的内涵和性质的讨论中，有学者指出“对口支援是一项具有鲜明中国特色的资源横向转移与跨界合作治理机制”，也有学者将对口支援定义为“政府主导下经济相对发达地区对相对落后地区实施的一项区域发展援助政策”。而在性质上，有学者认为对口支援是一种府际馈赠和礼物交换现象，或者认为是一种政治性馈赠，目的在于“为边境地区和少数民族地区建设事业的发展，创造更为有利的条件”。基于对东西部跨区域结对帮扶现象的理论反思，有学者甚至认为“结对子”治理日渐成为一种新型理论范式，可称作“结对治理”。除了跨区域结对化的支援和帮扶之外，还有学者关注基层治理过程中的结对帮扶现象，认为结对帮扶属于中国共产党农村治理形式中的一种具体形式，帮扶主体的主要职责是将扶贫资源进行合理配置，包括贫困户自身发展、扶贫政策落实、贫困户信息搜集等三个方面。有学者则注意到基层政府治理过程中普遍采取的“结对制”，将结对帮扶解释为一种政府和群众的联结机制，即基层政府贯彻群众路线，依托体制内的干部与群众建立个体化联结，并把这种基层政府治理过程中的“结对制”划分为以联系群众为导向的“结对制”、以扶危济困为导向的“结对制”，以及以社会稳定为导向的“结对制”三种不同类型。

在关于结对治理效果的讨论中，多数研究关注的是对口支援、结对帮扶在缩小区域差距上的重要作用。有学者认为：“对口支援是党团结带领人民进行社会主义现代化建设的重大创新，是国家发展与治理中被实践证明了的有效治理机制”。在对口援疆的研究中，有学者指出对口援疆在一定程度上提高了当地的政府质量，城乡基础设施、教育、医疗得到一定程度的改善，尤其是提高了基本公共服务的硬件设施供给，此外，对口支援还拉动当地的经济发展。还有学者注意到对口支援促进民族团结进步事业蓬勃发展，并且促使受援地干部群众思想观念转变。一些学者在对结对帮扶、结对联系的相关研究中也发现，“通过结对关系，基层政府能够在结对干部和结对对象之间实现个体化联结和情感化互动”，有助于党政科层体系中的上下贯通。不过，也有学者注意到对口支援、结对帮扶存在的局限性。比如，造成支援方地方政府的财政自主率下降，存在优势产业转移水土不服、帮扶效果低下、地方政府间恶性竞争等问题，认为仅仅依靠对口支援很难达到区域均衡发展。

在关于结对治理生成机理的讨论中，多数学者认为中央政府的上位推动和组织动员作用至关重要。有学者指出，对口支援的发生与中国的体制相关，联邦制国家很难形成上位推动的横向合作，在美国，“如果发生州与州、非同一州的地方之间相互援助，则需要预先通过各自地方议会审议后签订援助协议”。除了强调中央政府作用和体制支撑因素之外，还有学者指出对口支援、跨区域结对帮扶具有深厚的政治社会文化基础。还有学者从发生学角度描绘对口支援逐步转变为国家制度安排的历史变迁：“对口支援最初是作为一种应对地方重大问题时，为减轻国家治理负荷而临时采用的具体措施，后被中央政府在诸多事务中广泛运用，成为解决重大社会问题、经济问题和应对各种突发事件的有效政策工具，并逐渐上升为国家治理体系中一项重要的制度安排”。在结对治理为何能够产生治理效果的讨论中，学界已经提供了一些中层解释机制。有学者提出地方政府间“对口关系”通过约束性和行动性两种类型保障机制维系和发展。约束性保障机制是由中央政府主导和创设的，具体包括政治责任机制、行政包干机制、社会交往机制和共同体组织机制。行动性保障机制由地方政府制定，具体包括政治性馈赠机制和政治性交往机制。有学者从府际关系角度出发构建“控制性多层竞争”分析框架来解释对口支援的援助动力，突出了压力型体制、人事任免、晋升竞标赛等因素所促成的地方竞争的作用。还有学者在指出“大一统”“兄弟姐妹一家亲”等观念之外，突出了地方政府党政负责人的“政治忠诚”，以及支援方与受援方政府之间的利益互惠关系所产生的“交互性动力”。从激励的视角出发，有学者认为对口支援的有效运行依赖于“柔性与强制性激励、互补外生激励与内生激励相融合的复合激励体系”。

现有研究为结对治理研究提供了基础，但也存在一定的不足和盲点。首先，还没有形成一种可通约化讨论的综合性学术概念。关于结对治理的相关研究还分散于对口支援、对口帮扶、结对帮扶、东西部协作等议题的讨论之中。虽然已经有学者提出了结对治理的概念，但还主要是在东西部协作帮扶或干部联户意义上使用的，并没有把中国现实经验中广泛存在的结对治理现象予以理论化，特别是在结对治理的内涵与机理以及结对治理的生成逻辑方面还缺乏严谨的理论化讨论。相比对口支援、对口帮扶、结对帮扶、东西部协作等概念，结对治理是一个更加具有综合性和包容力的概念范畴，能够涵盖和运用到更多的“结对子”治理议题的讨论。其次，现有研究还没有形成对结对治理现象的分类体系。在中国丰富的治理经验中，结对子现象不仅仅存在于跨区域维度，也存在于区域内或者毗邻区域之间的结对共建，还存在于纵向维度上的结对，比如有学者关注的部门与属地单位之间形成的“结对竞赛”关系和条块结对现象，以及自上而下结对化的联系制度。笔者尝试将结对治理细分为三种形态，即侧重于跨区域发展援助的结对帮扶、侧重于纵向沟通合作的结对联系，以及侧重于横向合作的结对共建。再次，现有研究对于结对治理的相关研究还局限于政策分析和定量研究，相对缺乏基于田野调查的案例研究，本文试图通过上海三个结对治理案例呈现出结对治理实践的丰富面向。最后，现有研究对于结对治理能否产生效果已经有一定的评估，但是对于其中的因果机制解释还存在盲区，特别是对于结对治理的影响因素以及差异性效果的发生逻辑缺乏有力解释。本文基于“结构-过程”的分析视角，试图从政治势能的引领、潜在的合作红利以及人格化关系的润滑作用等三个方面提供新的解释框架。

二、结对治理：基于“结构-过程”的理论视角

作为一种中国特色的治理机制，结对治理是指各级党政机关通过上位推动或党建引领的方式，在两个或两个以上跨区域、跨层级、跨领域的目标主体之间形成结对化的合作关系，以实现一定的发展和治理目标。相比科层治理方式，结对治理依赖的是政治统合机制，输出的是超科层联结关系，其背后蕴含了党和国家试图通过政治动员的方式形成组织化合作治理网络以解决发展不平衡和治理失灵问题的目标。所以，本文将中国场景下的结对治理理解为一种基于一定的政治动员和战略倡导所形成的“有组织的合作”，通过对目标主体采取“结对子”的方式来构造超科层联结机制（合作关系），以实现平衡发展和治理优化的治理目标。在结对治理中，一旦某个目标主体被纳入一定的结对关系，便形成一种特殊的组织间关系，目标主体必须按照设置结对关系的上位主体所倡导或要求的理念和规则互动交流。结对治理在本质上是中国特色社会主义制度优势的充分发挥，依赖的是中国共产党对全国各地区各系统的集中统一的领导权和严密的组织体系所内含的治理效能。通过结对治理形成的跨界合作关系并不是自发形成的，也不同于市场行为主体基于契约形成的合作关系，而是执政党及其治理体系主动创造的一种超越科层治理体系的“有组织”的跨界合作关系。

为了更好地说明中国特色结对治理机制的产生逻辑和运作过程，本文采取近年来政治学和公共管理学界运用较多的“结构-过程”分析视角。“结构-过程”视角可以理解为对政治学经典的结构-功能主义的一种传承创新。“结构-过程”视角试图结合“事件-过程”分析和“结构-制度”分析两种不同的研究策略，强调结构对行动框架的设定和过程对结构和行动的关联作用，以及结构与过程的互相依赖。“结构-过程”视角对中国特色结对治理机制分析的适应性在于，结对治理的发生是中国国家治理体系的结构需求和制度优势使然，而过程分析则有助于呈现结对治理的实践面向和功能发挥中的影响因素。中国国家治理体系不仅因为国家幅员辽阔而容易内生出区域发展不平衡，纵向层级多的治理体系内部也容易形成横向分割和上下脱节问题。同时，中国国家治理体系是一种复合型的“党政结构”，执政党的组织体系和政治动员能力又具有结构上的制度优势，对结构内生的问题发挥着重要的处理和解决的功能。

如图1所示，在产生逻辑上，中国特色的结对治理现象之所以如此广泛，很显然与中国的大国治理结构所蕴含的困境和优势都高度相关。一方面，中国的大国治理结构面临着地区差异和地区发展不平衡的难题，发展不平衡在发展逻辑上具有内生性，而过于悬殊的地区发展不平衡又会破坏大一统国家的稳定性。与此同时，大国治理结构采取分级管理的方式构建政府组织体系，这不仅在横向上会产生行政区划壁垒，阻碍跨区域治理事项的达成，而且还会因为治理层级过多而造成上下脱节和委托代理难题。另一方面，在中国共产党的领导下，中国国家治理体系又具有十分突出的制度优势，即通过发挥执政党的组织优势来弥补行政组织体系的治理失灵，以及缓和地区发展不平衡的能力。结对治理中对目标主体“结对子”的牵线机制依赖执政党的组织体系和政治动员能力，一般采取上位推动和党建引领的方法，建立科层治理之外的超科层联结。上位推动是指一定的结对关系由上位权力来推动，“结对子”的动力来自上位权力的战略和政策，而目标主体之所以接受结对关系也是基于对上位权力的服从和顺势而为，即所谓完成“政治任务”。除了上位权力推动之外，党建引领往往是结对治理的重要牵线机制，特别是在横向的结对共建中，党建引领往往是结对主体之间构建新型合作关系的“催化剂”和合法性依托。

图1 结对治理的机理示意图

与相对静态的结构相比，过程分析试图从动态和实证的角度说明结对治理何以能够产生治理成效的关键影响因素。本文对结对治理的机制分析框架特别强调政治势能、合作红利和人格化关系的影响，这三方面分别对应了结对治理过程中的权力因素、利益因素和人格化因素。因为在中国国家治理体系中，跨界的有组织合作不仅取决于自上而下的权力运作和政治动员，结对主体之间是否具有共同利益和人格化联系也至关重要。政治势能强调的是中国集中统一的政治权力结构所蕴藏的“政治性”而产生的不同寻常的政策执行能量。政治势能往往被视为打破横向行政壁垒和跨界治理困境的利器。在不同的政策实施过程中，政治势能的运转具有强弱的动态变化，这也解释了不同的结对治理事项在执行效果上存在差异，或者说政治势能的引领强度在一定程度上决定了结对治理的成效。合作红利的因素则强调结对治理的效果也取决于结对双方是否存在互惠性，互惠性的大小和强弱也会影响结对主体的积极性。虽然在一个结对项目中，政治性往往被放在首位加以强调，但结对主体之间是否存在互惠性仍然会影响结对事项能否持续和实质性地“开花结果”。比如，在一些跨区域结对帮扶合作中，地区之间是否存在产业结构上的“引力”是至关重要的。合作红利不仅体现为结对主体能够形成经济利益的互惠性，还体现为结对治理事项对结对主体在跨界治理议题上能够共同受益。政治势能的因素侧重于治理结构的内生优势，而合作红利强调的则是作为机构行动者的结对主体之间的利益契合性。而在另外一个维度上，还存在一个重要的因素，即人格化关系对结对治理的影响。人格化关系强调在结对治理过程中，除了正式行动和利益格局之外，结对治理的运转过程也存在人格化的一面。特别是，具体执行结对合作的行动者的能动性也具有重要的影响，行动者的主观理念、行事风格和人脉资源等人格化因素都可能成为结对合作关系的促进力量。

三、结对治理的主要类型与实践案例

如果对中国丰富的结对治理实践经验在类型上加以区分，可以在大的范畴上划分为横向结对和上下结对两大类型。横向结对指的是在一定的国家战略和上级政府的推动下，横向的目标主体之间被组织安排为结对关系。在细分类型上，横向结对又可以区分为两种：一种是跨区域的结对帮扶。结对帮扶是一种最为常见的结对治理形态，旨在通过构建结对化的帮扶关系来化解发展不平衡问题，诸如跨区域的对口援建、东西部协作、结对扶贫都属于这种类型。在跨区域的尺度上，结对帮扶既可能是国家组织的跨省结对帮扶（对口支援），也可能是由省级政府组织的旨在化解省域内发展不平衡的跨市（区）结对帮扶，比如上海城乡党组织结对帮扶项目。另一种横向结对是毗邻治理中的结对共建。毗邻治理中的结对共建是指将在行政区划上分属不同区域但又在地理边界上相邻的目标主体安排为结对关系，以实现发展治理上的跨界合作和一体化。在现实中，结对共建的动力往往主要来自目标主体自身，一般在级别相对对等的横向主体之间发生，目的在于通过党建引领的结对共建解决一些跨界治理失灵或共同关心的议题。相比结对帮扶侧重于跨区域的横向合作，结对共建中的结对主体之间的地位较为平等，往往并不存在相互之间的援助责任。在一些地区的毗邻区域治理中，横向主体通过党建引领的结对共建是一种非常活跃的合作治理形态。结对治理的第二种类型是上下级主体之间的结对联系，即将治理体系中不同级别的组织按照一定的目标构建为结对关系。结对联系的动力也往往来自上位权力的推动，但侧重于强化纵向的沟通合作和支持关系，特别是加强纵向主体对属地地区或单位的联系纽带。在中国的治理经验中，各层级领导一般都会有结对联系点，政府部门也会被要求与属地单位（乡镇（街道）或村（社区））结对，这些部门结对的联系点不仅是部门帮扶支持的对象，也是部门走群众路线和体察社情民意的重要窗口。参见图2。

图2 结对治理的类型划分

（一）结对帮扶：上海城乡党组织结对帮扶经验

作为先发展起来的地区，大都市上海对其他欠发达地区有着各种类型的援助责任和结对帮扶实践。同时可以看到的是，作为一种地方区域，上海也比较注重通过上位推动和党建引领的结对治理措施来缩小城市内部的城乡、区域差距。与其他城市相比，上海城市区域对乡村区域的辐射效应和虹吸效应都比较强。在虹吸效应和辐射效应的双重影响下，上海的城乡差距、区域差距也比较大。为了缩小城乡差距，上海市委组织部2006年就推出了一项城乡党组织结对帮扶政策，试图通过上位推动和党建引领的结对治理方法，让城市区域党组织与郊区乡村党组织进行结对帮扶。上海城乡党组织结对在多个层次同时推动，包括中心城区与远郊区县对口帮扶、中心城区社区（街道）党工委与远郊地区乡镇党委、村党组织结对共建，以及组织市级机关、市属企业、金融机构、高等院校、科研院所、医疗卫生、文化传媒单位和中央在沪单位党组织结对帮扶经济薄弱村的党组织，并扩大到与远郊地区其他村党组织结对。城乡党组织之间的结对帮扶采取资金帮扶、项目合作、人员交流等运作形式。2013年上海的一篇回顾性报道指出：“本市城乡党组织结对帮扶于2006年底启动，经过历时6年、两个轮次的推进，累计投入资金（含帮扶物资折价）4.5亿元，开展各类项目合作3424项，联系走访农村党员群众8.7万多人次”。2019年，上海还在前三轮城乡党组织结对帮扶基础上，结合推进乡村振兴战略的需要，实施“结对百镇千村，助推乡村振兴”行动。自2006年10月至2022年12月，已历时16年，推进四轮工作。2019年开始的第四轮结对帮扶中，全市共有2702个基层党组织与103个涉农乡镇党委、1503个村党组织结对，落实帮扶资金超3.8亿元、帮扶项目4688个。

（二）结对共建：上海A镇与苏州Q镇的跨界共治经验

上海和其他地区推动的跨界毗邻治理往往采取结对共建形式，比如上海嘉定区A镇与苏州市昆山市Q镇结对共建，不仅推动了一些跨界治理难题的解决，而且形成了跨区域一体化发展的格局。A镇与Q镇毗邻，两地的城镇发展已经“亲密接触”，但一度两镇交界区域在社会治理和生态环境保护上容易陷入“两头难、两头都不管”的境地。2007年之后，A镇和Q镇在国家战略大环境的支持下，积极探索结对共建，形成毗邻治理新路径。2007年，A镇就与Q镇签署了《文明共建协议》，涉及社会治安、人口计生等28个职能部门，并成立跨界精神文明同创共建协调小组，定期召开联席会议和协调推进会。2018年3月，A镇与Q镇签署“双城共建”战略合作协议，成立了两地主要领导任组长的“双城共建”领导小组，共建内容涉及城市共建、产业共兴、民生共享、党建文化共研等四个方面。2019年5月，A镇、Q镇、H镇三地签署《“A镇-Q镇-H镇”城镇圈一体化高质量发展战略合作协议》，组建的A镇-Q镇-H镇共同推进长三角一体化高质量发展办公室实体化运作，每地派驻三人在此协同办公，三地主要领导每年轮流“挂帅”统筹工作。2021年开始，A镇与Q镇的结对共建举措进一步升级到实质性的跨区联合执法和协同社会管理。A镇与Q镇的结对共建充分体现了党建引领下的毗邻合作治理效能。

（三）结对联系：上海F区的“双联双进”经验

2020年7月，上海市F区为了进一步推动乡村振兴工作，组织实施了“双联双进”行动。所谓“双联双进”即指“委局联街镇、干部联村居”。根据《关于“委局联街镇、干部联村居”推动经济社会和干部能力“双进步”的工作方案》，该项结对联系政策旨在“通过委局联街镇，实现组织联建、发展共推、人才共育、治理共促。通过干部联村居，推动组织建设、助力乡村振兴、加强社会治理、破解基层难题、密切联系群众”。其中，委局联街镇，就是按照各单位发展实际所需，考虑联系单位双方资源、政策等实现更有效对接的原则，从F区实施乡村振兴战略工作领导小组成员单位中遴选13个委办局与全区各街镇、开发区、头桥集团“一对一”联系结对；干部联村居，就是从全区委办局区管干部中遴选一批处级干部，与134个村、140个居民区“一对一”联系结对。与结对帮扶有所不同的是，结对联系侧重于纵向的沟通合作，以及建立部门与属地之间更加紧密的联系。在治理实践中，部门相对属地享有权力优势，部门也容易出于本位考虑或因为对实际情况不熟悉而出台一些“不接地气”的政策，造成政策实施的上下脱节问题。通过结对联系机制，部门与属地之间不仅构建了特殊化的帮扶关系，而且使得部门找到了深入基层、深入群众的窗口，推动了部门走群众路线。

四、结对治理的生成逻辑：结构需要与制度优势

从结构需要的角度而言，结对治理之所以成为一种被大量使用的特色治理机制，很显然是因为中国国家治理体系对这种治理机制的依赖，或者说需要通过结对治理来解决一些常规治理难以充分解决的问题，这可以理解为一种“需要的逻辑”。结对治理的长处在于国家可以综合运用科层治理和政治统合的双重组织力量来解决大一统国家的发展不平衡和治理失灵问题。反过来说，结对治理之所以能够在中国发生并产生平衡发展和消除治理失灵的作用，关键在于中国的国家性质和国家与社会关系的属性，由中国共产党掌握领导权的社会主义国家治理体系具有明显的制度优势，能够在科层治理体系之外输出超科层联结，不仅为结对治理提供了政治权威和组织网络，而且为结对治理提供了道德合法性的支撑，这可以理解为一种“能够的逻辑”。

（一）解决发展不平衡的需要

作为幅员辽阔的大一统国家，中国的国家治理和地方治理都需要解决经济社会发展所内生的发展不平衡问题。发展的不平衡主要存在于城乡、区域之间。在城镇化进程和城乡二元体制的影响下，乡村区域发展是滞后的，城乡差距容易被拉大。而由于区位差异、发展起点不同等因素，区域之间的发展也容易不平衡，甚至一个地方范围之内也会存在小的不平衡。按照经济学理论，发展过程需要一定“增长极”的推动，不平衡的发展是经济社会发展的自然过程，甚至有助于效率的提升。但是从政治和治理层面而言，过于悬殊的发展不平衡对大一统国家会形成巨大的威胁：一方面，落后地区的欠发展会滋生一系列问题，并可能向其他地区扩散；另一方面，悬殊的发展不平衡容易被解读为“两极分化”，使政府面临合法性质疑，民心可能由于发展不平衡而流失。党的十八大之后，党和国家集中力量帮助贫困地区精准脱贫，特别是加强东部发达地区对中西部贫困地区的结对帮扶，这也是社会主义制度对平衡发展和共同富裕本质要求的体现。习近平总书记指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”正是在这个意义上，“为了提高欠发达地区的经济发展水平以及缩小与发达地区发展差距，具有中国特色的地区帮扶政策应运而生”。事实证明，“中国特色对口支援机制在解决区域非均衡发展问题和应对突发性事件中的资源失衡等方面，发挥了关键性作用，显示出巨大的效能优势”。

（二）克服科层治理失灵实现政治统合的需要

现代社会的国家治理依赖于科层治理，然而“科层制的增长使得科层制运作变得同科层制试图解决的问题同样复杂”。中国自上而下的分级治理体系在治理过程中也容易碰到治理失灵的难题，特别是难以克服的行政壁垒和条块矛盾问题。行政壁垒和条块矛盾是科层治理体系所内生的治理失灵。中国国家治理体系纵向层级较多（五级政府），且采取层层辖属的集中统一领导体制，这种治理体系的长处是可以“集中力量办大事”，但其短处则在于委托代理链条过长，容易形成上下贯通的失衡，体现为自下而上的诉求表达很难有效（如下级不敢讲真话或者隐瞒信息），以及自上而下政策执行力的衰减（如“上有政策，下有对策”）。中国常规的科层治理体系在解决一些跨界治理议题上也存在较大的难度，设置行政壁垒甚至以邻为壑往往成为狭隘的地方理性选择，跨区域治理和一体化发展往往缺乏有效的沟通合作机制。作为一种上位推动和党建引领的治理机制，结对治理在解决上下贯通和跨界治理问题方面具有一定优势。一方面，结对治理通过上位部门与属地主体之间的结对，在正式的上下级关系之外形成了上下合作、责任共担的关系效应，有助于下对上的表达和上对下的体察。2011年11月，习近平同志在中央党校2011年秋季学期第二批入学学员开学典礼上的讲话指出：“坚持和完善领导干部的联系点制度。建立领导干部联系点，是防止领导干部脱离群众的一种重要手段，也是发现和解决问题的有效途径”。另一方面，在解决跨界治理问题中，结对治理是一种撮合和压实横向目标主体之间形成合作关系的重要机制，特别是跨区域、跨领域的结对，能够在政府和党建双重组织体系中打通横向之间的沟通合作通道。

（三）能够结对：制度优势的充分发挥

结对治理的产生不仅是“需要的逻辑”使然，而且是中国国家治理体系的制度优势的发挥，得益于执政党严密组织体系和集中统一领导权所内含的治理调适功能，这可以理解为一种“能够的逻辑”。中国共产党领导的政府组织体系虽然也存在科层组织体系的局限性，但是其制度优势是相当突出的，体现为组织目标价值上的清晰性、组织结构体系的系统性，以及组织运行机制的灵活性。首先，组织目标价值上对“大一统”观念和扶弱济困的强调为结对治理提供了合法性资源。传统中国就有一种家国同构的政治文化，区域之间的兄弟情谊是受到鼓励的，很早就积淀了“山川异域，风月同天”的友邻思想和“一方有难，八方支援”的济困精神。中国共产党也是承载中国发展使命的使命型政党，执政思维上高度重视国家的整体理性和大局意识，工作机制上高度重视发挥以强帮弱和先富带动后富的作用。其次，组织结构体系上的系统性为结对治理提供了组织保障。中国共产党的组织遍布各层级、各领域、各地方，党的组织体系采取民主集中制的运行规则，严密的组织体系为跨区域、跨层级和跨领域的目标主体之间的沟通合作和帮扶联系提供了组织上的“高速公路”，不仅为组织间的跨界合作沟通提供了合法性背书和共通的语言，而且通过党建引领的搭台作用降低了跨组织沟通合作的组织成本。特别是，“中国共产党在基层和具体领域中具有系统的非科层化网络组织体系”，这为跨界资源整合提供了组织基础。最后，组织运行机制上的灵活性为结对治理提供了有效的工作机制。在中国国家治理场景当中，科层治理逻辑之外密集地存在着“反科层”或“超科层”的治理机制，这些治理机制往往能够在治理过程输出科层治理体系之外的超科层联结和问题解决方式，“中国党政结构的组织韧性，具有消解多样化、不确定性的能力，并具有强化治理有效性的特征”。

五、结对何以产生治理效能：过程中的三个因素

在实践过程中，结对治理之所以能够产生缓和发展不平衡和消除治理失灵的治理效能，受到政治势能、合作红利和人格化关系等因素的影响，三种因素在不同结对治理事项中的配比往往直接决定了结对的治理效能。政治势能代表的是国家在结对治理中的力量，政治势能有助于克服结对主体的本位考虑，结对主体之间的合作程度受到政治势能强弱的重要影响。而在结对共建、结对联系等结对治理形态中，除了政治势能强弱之外，结对主体之间的合作程度和治理效能转化还会受到潜在的合作红利的影响，特别是在毗邻治理中的结对共建实践中，跨行政区的结对合作会给结对主体带来实实在在的合作红利。结对治理能否有效产生治理效能还受到执行结对关系的行动者及其互动关系等人格化因素的影响。

（一）政治势能的引领

结对治理高度依赖于自上而下的政治势能。政治势能不仅为结对治理事项提供合法性资源，而且有助于压实结对主体之间的责任关系。在不同的结对治理事项中，政治势能的下沉力度存在差异，这也解释了为什么一些类型的结对治理事项被高规格、不打折扣地执行，而另外一些即便是上位推动的结对治理事项则可能在实施过程中遭遇阻力而变为“空架子”。实际上，结对治理事项的政治势能的高低主要取决于两个因素，即结对治理事项在整个政策系统中的重要性排序，以及结对治理事项所涉及的利益转移是否跨越省（市），因为省级政府是地方政府的利益代表，同时对省级以下政府具有直接的权力制约能力。如表1所示，精准脱贫中发生的跨区域结对帮扶是一种强政治势能运作，这种情况下结对治理事项在体制上享有较高的重要性排序，结对帮扶过程所发生的跨区域利益转移也被叙述为政治任务，结对帮扶单位缺乏讨价还价的余地。而在一些中央政府推动的跨省（市）结对合作中，由于结对治理事项在体制上的重要性排序较低，同时涉及跨省（市）的利益转移，这时就可能出现一种弱政治势能运作。比如2021年，国家发改委牵线组织了沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市的结对合作事项，由于牵头机构的级别是国家部委，同时涉及跨省（市）之间的利益转移，沪苏浙城市的积极性就会较难调动，结对合作的“造血功能”相对不强。

表1 结对治理中政治势能的引领力度

当结对治理事项在体制上并不具有较高的重要性排序，同时又发生在省（市）区域之内，这时出现的是一种弱政治势能运作，比如区域内的横向单位或组织之间在党建引领之下采取结对共建的方式实现一定的目标。而当结对治理事项在体制上具有较高的重要性排序，同时又在省（市）内部发生，这时对省级政府而言并不存在利益转移，“肉烂了也在锅里”，所以也会形成一种强政治势能的运转。比如上海市通过城乡党组织结对促进乡村振兴的结对治理事项就是此类。乡村振兴工作在体制上的重要性不言而喻，上海市域内部的结对帮扶也可以在一个城市单位内统筹，并且由于城市政府相比中央政府更加靠近区县级政府，也更有条件将结对帮扶责任予以压实。2012年的上海市级文件不仅要求“各区县党委、市委各工作党委要切实加强对结对帮扶工作的领导和指导”，而且规定了一些必须完成的“硬任务”，如“要建立定期联系走访制度，党委主要领导和班子成员在协议帮扶期间至少走访1次，分管领导和具体负责部门每年走访不少于2次。要加大结对帮扶力度，帮扶经济薄弱村的要有具体的经济要求（每年不低于2万元）”。

（二）潜在的合作红利

一些结对治理事项的产生动力并不仅仅是上位推动，而且是结对主体之间存在合作的需求，继而在一定的国家战略和党建引领的大氛围下，这种组织间的合作得以有效地开展。所以从这个意义上说，一些结对治理事项（特别是结对共建）能否有效开展的关键是结对主体对合作的认知、意愿和行动的潜在收益。在结对帮扶事项上，结对主体之间的关系看似只有对受扶方单向度的利益转移，但是对帮扶方的组织或官员而言，仍然可以得到一些非经济的收益，比如政绩和政治资本。而在结对共建和结对联系的事项中，更有可能产生双向的合作红利。结对共建往往是在国家提倡的大战略下，以党建引领为推动机制，将原本缺乏互动合作的组织捏合在一个平台之上，共商共建共同关心的事项。以前文提到的上海嘉定区A镇和苏州昆山市Q镇的毗邻共建为例，两个镇的结对共建在很大程度上有着合作的内驱力，因为两个镇在经济发展和居民居住格局上已经“犬牙交错”，但两地在环境治理、社会治理方面一度受制于行政壁垒的限制。对A镇和Q镇来说，结对共建的合作红利相当可观，结对共建不仅促进了两镇经济一体化发展，而且能够在社会治理上收获更多的治理合力。昆山在一篇官方报道上高度肯定Q镇和A镇两地合作治理的成效：“Q镇经济开发区综合行政执法局（筹）执法中队与上海A镇城管中队开展联合执法，全面排查和静路、安花路等Q镇、A镇两区域接合部的无证摊贩、门前‘三包’、占道经营等问题，共同打击违法违规行为。此前，Q镇深化联合执法、公安警务合作、土地共商整治等合作机制，全力啃下新东路地区、万狮村‘飞地’、金三角废旧物资回收市场等长期遗留违法建设问题，为接壤区域环境联合整治树立新样板”。A镇干部也充分肯定两地结对共建的好处：“实际上真的叫共融共生，出现了很多共同的问题，这些问题要先找清责任，但很多问题你没办法说完全是哪一方的责任，所以只能是合作。通过结对共建的跨界合作，我们解决了水泥船住人问题、河道返臭、违章治理等实际问题”（访谈记录：202406JD-AT-1）。

（三）人格化因素的润滑作用

对上海郊区乡村的实地调研表明，上海市推动的城乡党组织结对帮扶不仅受到政治势能的影响，而且存在人格化因素的润滑作用。在结对帮扶的运作过程中，人格化因素体现在三个维度：一是私交层面的人格化因素。有的结对治理事项之所以能够做得“风生水起”，关键是因为结对主体之间存在友好的私人关系。笔者在上海C区调研乡村振兴工作时，CF村的一位村干部就指出与结对单位的合作得益于一位老领导的帮助。“村里是2009年开始和上海YT设计院结对，他们每年帮扶五万元。虽然线是市委组织部牵的，但实际上是村里认识的老领导很关键，老领导以前当过区建委主任，老领导和设计院的领导关系很好。在老领导的撮合下，对方每年都会过来，老领导也会一起来，每年都会来”（访谈记录：202304CM-CF-1）。二是被帮扶的结对单位对结对关系的人格化维护。在结对帮扶的事项中，帮扶单位的帮扶责任既有明确的正式要求，也有能动的作为空间，被帮扶单位愿不愿、会不会维护好与结对单位的组织间友谊往往在一定程度上影响帮扶互动的深度。C区YQ村的村干部对此有所体会：“我们和M区JX村有产业结对，每年向JX村提供30万斤大米。大米是从大户手里收稻子，2元/斤，村里自己加工之后出售给JX村，每年大概收入20多万。我们还和HH集团结对，到现在已经五年了，一年给我们五万元。为了‘保持关系’，我们每年会组织人去参观，也会邀请他们过来体验、团建。我们村书记每年都会向他们汇报钱怎么花的，这样他们对我们村也就更加重视一点”（访谈记录：202304CM-YQ-1）。三是结对单位之间因为人事交流形成的人格化纽带。在一些结对帮扶、结对共建事项中，往往会互派干部，一旦形成人事交流，就会产生人格化因素，派驻干部是否用心用情工作，以及结对单位交流人员在工作中产生的友谊和联系，在一定程度上也会影响结对治理是否能够更好地“开花结果”。F区一位村书记感叹本村近年来的发展势头离不开一位驻村干部的真情投入：“我们村从2019年开始与市市场监管局结对，第一位来的驻村指导员人很好，他是援疆干部，他人是很凶的，但是个热心肠，对我们很好，不仅带来了资金，还给我们拉来了很多资源。两年结束以后，在他的动员下，我们又和市市场监管局连续结对，三位驻村干部对我们村帮助很大”（访谈记录：202401FX-XQ-01）。

六、结语

在城市化进程中，东亚地区一些国家（特别是日韩）的政府也通过推动大企业与乡村的结对来加强乡村的建设和发展。但是如此普遍地通过在城乡、区域和不同单位组织之间构建“结对子”关系来实现“有组织的合作”的治理目标，显然是一种中国特色的治理现象。中国共产党在革命和建设过程中就特别重视“组织的力量”，将各地区、各行业的人民群众“组织起来”进行互帮互助，继而形成一种革命和建设的整体，这成为各项工作取得成功的关键。中华人民共和国成立之后，建立了集中统一的领导体制，跨区域、跨城乡的调配资源拥有了政治保障和组织基础。有学者考证，20世纪60年代中国就出现了对口支援的概念。改革开放之后，“结对子”逐渐被纳入中央倡导性政策议题。在这个意义上，结对治理既是中国共产党治国理政的传统，又是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的重要体现。作为一种具有中国特色的治理机制，结对治理的“结对”环节是较为容易的，因为中国特色社会主义的制度优势可以为结对提供充足的制度性资源和组织性支撑，而结对治理最终能否产生有效的治理效能则取决于多方面因素的影响。因为在不同的结对治理事项中，自上而下的政治势能存在着强弱差异，结对双方的合作红利也存在不同，人格化关系因素对结对治理过程的润滑作用也存在着偶然性。所以在现实场景中，不同结对治理实践在实现治理效能上显然会存在较大差异。但这并不妨碍结对治理作为一种特色治理机制的整体有效性，因为结对治理所促成的“有组织的合作”不仅有助于缓和发展不平衡和治理失灵等问题，而且会在城乡、区域和不同领域之间建立更多的合作交流纽带，积累更多的制度性社会资本。（为编辑便利，参考文献未能呈现）

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