透明治理：数据驱动的权力监督的内在逻辑

一、引言

权力监督是世界各国普遍面临的全球性问题。近二十年来，以互联网、数据库、自动化、个体识别等技术为基础的电子政府快速发展，以虚拟机构、跨部门、公私网络的形式组织的数字政府或虚拟政府异军突起。与此同时，新技术的广泛应用亦影响了以追求透明、廉洁为目标的治理实践。

有学者实证研究发现，那些使用电话或面对面交流方式的国家，权力滥用现象会明显高于那些使用电子政府的国家；有学者使用来自149 个国家的数据证明加大电子政府投入可以减少权力寻租；亦有研究提示人们注意此类技术运用的限制，包括技术理性限度、政治参与悖论和公共监督困境等。

二、作为权力监督“第三条道路”的可能性

世界范围内公认的权力监督思路不外乎两种：制度取向与文化取向。制度取向强调权力约束的刚性特点，诉诸刚性约束对权力滥用发生的动机、机会等进行制度化规范，要么主张依靠国家及政府的坚定决心和信念、领导人的意志和严明的法治规范（国家中心主义模式和政党中心主义模式），要么主张依靠包括媒体和公众在内的社会力量进行有效的舆论和社会监督（社会中心主义模式）。文化取向则强调权力滥用具有鲜明的地方性特征，因而加强权力监督的有效性应当从培育个人道德、改善社会文化入手。可见，文化思路更加强调权力约束的柔性特点。

那么，依托新技术的权力监督实践相较于上述制度和文化取向，又处于什么地位呢？我们认为，如果说权力监督实践与新技术的早期结合尚停留在为这两种取向提供辅助的话，那么，近年来以互联网、大数据及不断发展的人工智能技术为载体的探索和实践足以形成具有一定独立性的“第三条道路”。该模式以数据及相关技术为核心，发挥着再造公共权力流程、催生治理模式变革与创新的作用，我们将其称为数据驱动的权力监督模式。

尽管从技术层面讲，数据驱动权力监督作为数据治理的分支是一个用于信息资源存贮、交流、传播和管理的多样性技术集合体，体现为Web2.0技术、移动平台技术、云计算技术等技术构件的综合运用，但是从治理理念的层面讲，它始终以信息透明和问责机制为核心要素，致力于权力运行的公开化。

目前数据驱动的监督平台的应用场景较为多样。从运营主体上看，这些平台要么由公共服务部门来运营，要么由专责监督机关来运营。这两类平台中的每一类都要面对不同受众，为各类受众提供界面，而这些界面所实现的透明性也有所不同（见表1）。总的来看，透明性可大致分为两类，一是具身的透明性，二是诠释学的透明性。本文第三部分将对它们进行详细分析。简言之，具身的透明性强调的是通过让受众进一步融入治理过程来达到权力监督的目的，而诠释学的透明性旨在让监督过程中获取的信息不断趋近于被监督的事项（用哲学术语来说，就是表象趋近于被表象的事物本身）。举例来讲，公共服务部门的行政审批平台一方面服务于申请者，以一种符合法律法规和治理价值观的方式对审批流程进行合理拆分、简化和编排，从而使申请者充分知晓审批进度并理解审批者给出各种处理结果的标准和依据，平台的这部分界面理应体现具身的透明性；另一方面，行政审批部门也要向上级部门提交审批流程中的各类信息以供监管和监督，上级部门因而需要一个能够体现诠释学透明性的平台界面，以便进行高效的检索和查阅。与此类似，对于专事监督的各级纪委监委而言，基于数据技术的监督平台也应设立面向普通民众的界面和面向内部工作的界面。例如，由中央纪委国家监委主管的基层小微权力“监督一点通平台”，使公众能够搜集、查询各种办事信息，有助于避免吃拿卡要、雁过拔毛等权力滥用行为的发生；各级纪委监委工作人员可对相关的信息进行分析，以完成搜集证据材料等任务。  

表1  数据驱动的监督平台应用场景的分类

虽然目前各种旨在优化治理过程的平台正在不断增加，但不可否认的是，现实中的权力运行弊端具有极强的隐蔽性，一直藏有腐败“黑数”，权力监督所需要的相关信息极难获得。这种困境使得新技术与权力监督效应之间的关系呈现复杂性：尽管部分研究表明信息技术能够有效降低权力滥用发生的概率，但另一些研究则强调新技术是一把双刃剑，积极影响和消极影响并存。下文将进一步对透明治理及其含混属性进行考察。

三、数据驱动的权力监督与透明性

在此先要辨析治理层面的信息透明性和哲学上的透明性的异同。前者在其一般的意义上是指事关治理事务的事项、决策、流程、资料等信息应在一定限度内公开，以便各类行为体搜索、查询、参考、验证和质疑。后者更多是指工具的自我隐匿性，这在海德格尔的生存哲学中得到了最生动的体现。在海德格尔看来，工具有上手和在手两种状态。一个工具越是能够被我们顺畅地使用，就越是会变得透明，使人专注于手头的工作，而忘记这个工具本身的存在（用来看书的眼镜越是清晰，越是舒适，使用者就越是会只专注于书，而忽略眼镜罩在眼前、架在鼻梁上的感觉；用于敲钉子的锤子越是顺手，使用者越不会把锤子本身当成关注对象），此时，工具处在上手状态。相反，一旦工具损坏了或未出现在正确的位置，那么它就突显出来，成了我注意或思考的对象，而不再是透明的了，并因而处于在手状态。就此而言，以上两个层面的透明性似乎是对立的：治理层面的信息透明性在海德格尔看来似乎恰恰成了不透明性，即在手状态，这是因为，仅当我在社会中感觉到有些事情出了问题（例如，感觉到没有受到公平对待或对资源分配产生怀疑）时，相关的社会运作才会成为不透明的，我才有兴趣去探查它。

唐·伊德对于这种对立的解释是，海德格尔忽视了即使是在手状态也仍可被称为一种透明性：如果说上手状态相当于具身的透明性的话，那么在手状态则可被称为诠释学的透明性。更具体地讲，“人—技术—世界”有两个变体（它的第三个变体下文会提到）：一是“（人—技术）→世界”，即具身的透明性，此时技术对我是透明的，是因为技术已经成为我的身体或精神的延伸，站在世界对面的不是我自己，而是我与技术的统一体；二是“人→（技术—世界）”，即诠释学的透明性，此时技术是透明的，是因为站在我对面的是技术与世界的统一体，我像阅读文本一样（这也正是它被冠以“诠释学”的原因），通过解读技术创造出来的信息理解世界，技术因素与世界已经融合到让我相信我看到的就是真实世界本身的程度。

甘蔗损失测定是收集测定区内落地、蔗稍、割茬蔗茎等损失蔗茎质量与包括损失蔗经的全部蔗茎质量进行对比。试验结果如表1所示，因收获的甘蔗切段较短，在20～23cm之间，损失碎蔗率为5.09%，瀑蔗率为6.59%，总损失率为11.68%。

综上所述，治理层面的信息透明性与海德格尔意义上的透明性并不矛盾：后者作为具身的透明性与诠释学的透明性一起构成了前者的两个维度。因此接下来的任务就是考察这两个透明性维度在数据驱动的权力监督领域的体现。要说明的是，这个领域中的大量实践的透明性都是这两个类型的混合体，因而这里的划分只是一种相对理想的划分。

1.数据驱动的权力监督与具身的透明性

具身的透明性在数据驱动权力监督实践中体现为，作为治理者的公共部门为被治理者提供了一个界面，使得自身与被治理者能够流畅互动，进而使后者相信自己由法律法规赋予的权利或利益得到了充分保证和尊重，因而不会质疑前者的合法性、合规性。更直接地说，由于治理者的寻租机会和权力滥用收益因新技术的存在而发生了变动，治理者的行为受到了限制，相应地，社会生活因公共权力运行的规范化和标准化的提升而成了可预期的，被治理者在与公共部门互动中亦会产生一种“游刃有余”的自主感、无负担感——这样一来，交互界面就仿佛成了透明的。

在现实层面，开放政府和电子政务的迅速发展提升了人们将数据技术应用于权力监督实践的兴趣，并且此类实践的发展实际上也正是从电子政务到电子治理早期工具化导向的副产品。电子治理所强调的信息开放极大地提高了政府透明度，它对新技术的普遍运用旨在塑造某种程度的“刚性化”技术规制，从而减少工作中的随意性并提升行政权力运作效能。既有研究对运用新技术的执行效果也进行了评估。例如，有研究从对电子政务信息公示与权力滥用关系的比较中发现，人们对线上政府信息的获取利用确实使政府官员的自由裁量权受到了限制，使责任归属得以完善；亦有研究涉及通信技术对社会资本与腐败之间关系的介入，并且发现此类技术能够增加普通人介入政府流程的可能性；信息技术的使用使得公共部门与民众之间的直接接触减少，信息沟通逐渐电子化，进而减少了公共部门人员在各类事务（如网络申请、网络退税等）上的自由裁量权，降低了寻租的可能性。

虽然具身的透明性视角下的数据技术运用具有提升信息公开程度、减少自由裁量权等作用，但这并不意味着这种运用是没有消极作用的。这具体表现在以下两个方面：

第一，新技术在减少权力寻租上的成效更多是一种偶然的福利，一种政策溢出效应的产物，而不是设计初衷。公共部门在推动信息通信技术运用上具有混合动机——大部分国家建设电子政府的目的并非权力监督，而是使政府治理更现代化和富有效率。例如，有学者分析了运用新技术进行机制创新的复杂动机并总结出四种动机类型：促进创新和经济发展、解决委托-代理过程中的信息不对称问题、回应国际压力、回应自下而上的民众压力。另外，当信息技术被用于呈现政府运作的正面形象时（特别是当这种呈现是以选举连任为目的时），它对于寻租并不会产生显著影响，因为它并未带来权力运作过程或角色调整层面的实质改变，寻租所依赖的各种系统因素仍然被当权者掌控。

第二，具身的透明性要求的我与技术的统一体中蕴含内在的裂隙。更具体地说，数据技术的实际运用由于资金、经验、技术水平和社会接受度的限制，未能充分发挥其应有的作用。例如，针对亚太国家的研究发现，电子政务建设初期的高成本以及民众理解力和信息技能的不足限制了新技术在权力监督方面的效能。更有甚者，新技术有时还会创造新的权力寻租机会，因为相较于普通人，一些精英掌握了更多的技术权力，从而能获取更多信息或寻租机会。

2.数据驱动的权力监督与诠释学的透明性

当监督者质疑公共部门时，技术的透明性就会朝诠释学的透明性转化。此时，技术的透明性就体现为，当监督者通过某种“文本”、“记号”或“痕迹”来进行监视时，就仿佛直接看到了公共部门的内部运作本身。这样一种透明性不单单是对专门的权力监督部门或工作者而言的，更是针对公众这一广大的监督者群体而言的，实际上，电子治理的一个重要目标就是通过赋权促进民主决策和民主治理层面的公众参与。

就当前此类技术运用的状况而言，我们已看到了颇具多样化的发展形态。例如，有学者在“技术-制度”框架下划分出四种涉及技术的权力监督类型；有学者借助多个案例对当前大数据权力监督的模式进行了归类（精准公开模式、关联预警模式、智能管理模式和评估测量模式）；有学者通过对贵阳“数据铁笼”案例进行分析，指出了当前基于数据的权力监督实践的可行路径。

如果说具身的透明性的裂隙有可能出现在“人与技术”的统一体中，那么诠释学的透明性就可能因内在于技术与世界的统一体的裂隙而瓦解。更具体地说，被用于权力监督实践的数据技术未必真的能反映公共部门的运行状况。首先，一旦监督系统是在受监督的公共部门本身的影响下建立的，那么就很难保证何种数据能被公开、何种数据是有意义的被公正地决定；其次，就算这一系统的建立真的践行了公正无私的理念，也难以保证收集到的数据的有效度，即难以保证这些数据是对现实的如实体现；最后，人们还可能处在一种“我不知道我不知道”的困境中，对现实的某个维度毫无意识，更不可能想到借助合适的信息将其再现出来。

诠释学的透明性还面临另外一种危险——转变为它异关系“我→技术—（—世界）”。这种转变源自技术在再现世界中的一种悖论性：技术足以强大到顺畅再现世界的丰富性，以至于这种强大力量既脱离了我，又脱离了它要再现的世界，而本身成了被关注甚至是崇拜的焦点，成了康德意义上的“崇高客体”，某种似乎处在现实世界深处并且比现实更加真实的东西。此时，技术不再透明，它自身突显出来，却遮蔽了世界。一方面，数据技术所涉及的数据存储量、计算速度等超出了“我”的日常认知，另一方面，数据技术的专业性和复杂性、其运作机制及强大能力又具有某种超出“我”的理解能力的神秘性。这两方面使“我”感到无法以任何方式干预或参与它的进程。客观地讲，当一个国家的权力监督实践的自上而下机制运行强于其自下而上机制时，这种转变更易发生。在这种状况下，原本旨在邀请民众参与的新技术运用反倒增加了疏离感。

四、数据驱动的权力监督技术透明性的优化路径分析

上文梳理了两种技术透明性视角下的数据驱动权力监督实践。总的结论是，归属于两类技术透明性的数据驱动权力监督实践都具有潜在的不协调性，单纯依靠新技术不能增加透明性并提升透明治理的效果。换言之，现实实践中具身透明性与诠释学透明性通常会结合起来，从而形成不同的路向。有鉴于此，下文围绕技术透明性提出四个层面的优化策略，以弥补这种不足。

一是兼顾向下透明与向上透明。前者作为政府公开的要义指的是民众可以获取政府及其行为的相关信息；后者指国家拥有更大能力去获取民众信息。如果说传统的电子政务更加强调向下透明，那么数据驱动的权力监督则更多地强调向上透明。这是因为单纯依靠治理者自己界定各类信息的意义和获取信息的范围会减少诠释学的透明性，在此情况下，不断自下而上吸取丰富信息就成了必要之举。例如，各类举报信息平台使民众可以将自己掌握的信息向政府部门传递，从而缓解科层制下的委托-代理过程中的信息不对称。既有研究已证明在发展中国家，信息技术在自下而上传递信息方面具有有效性。不过，政府对这些信息是否能够进行有效反馈，进而构成二次传递，则是各国治理者接下来要探索的问题。

二是兼顾内容透明和方法透明。在自下而上的信息分享过程中，治理者不但应公开与民众关注的议题直接相关的数据（内容透明），而且应该公开数据收集、整合和计算的一般方法（方法透明）——此类信息往往涉及复杂的计算机知识和数学知识，通常被认为超出了民众的理解能力和需要。然而，尽管治理者有义务为民众提供易于理解的信息以符合易于参与、易于问责等治理原则，但是民众的数据能力（包括具备基本的统计学知识、了解算法或人工智能的一般工作原理、拥有广泛获取信息的能力和好奇心）也应随社会发展而提升。正如人们如果不识字不会算术就很难在现代社会生存一样，未来的人们如果要参与到治理中并成为合格、有效的监督者，也要主动提高自己的数据能力。具备较高数据能力者一方面对于新技术有较高接受度（从而保证具身的透明性），另一方面也会公正、科学地看待新技术，不会成为盲目的崇拜者（从而不会使透明性转化为它异关系）。不过，民众数据能力的提高恰恰是以处在高层次的治理者主动做到方法透明，为民众提供必要信息并提升民众监督意愿为前提的。

三是兼顾纵向透明与横向透明。如果说向上透明和向下透明的信息流动机制是从国家与社会关系的视角划分的，那么纵向透明与横向透明更多是从治理者权力结构角度划分的。纵向透明是指不同层级的政府部门之间的信息的上下流动。横向透明则强调应通过建立结构化的数据平台提升国内不同区域以及跨国的合作与规划能力。从技术透明性的视角看，信息在纵向与横向上的充分流动不但能防止数据垄断，而且便于参与透明治理的各类行为体对数据的准确性和效度进行交互验证。

四是兼顾正面治理与负面治理。正面治理指向事关价值创造和正常运转的事务，而负面治理则指对正面治理过程中的错误、问题、弊端予以解决。数据驱动的权力监督更加偏向负面治理，然而，负面治理毕竟是对社会资源以及治理者和被治理者的时间和精力的消耗，有时不但不会促进甚至会阻碍公共部门运转效率的提升。理想的治理模式，不是专门聚焦负面治理，而是充分融入正面治理过程；对数据驱动的权力监督而言，这就意味着不再把技术与制度看成对立面，而是借助技术影响的力量使得技术发展成为对制度进行重新定义和再造的契机。只有当技术以这种方式融入治理环境时，它才会在人与治理环境互动的过程中提升自身的透明性。

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