左才等：程序正义如何塑造分配公平感知？ | World Development前沿速递

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合法性感知领域的相关研究长期存在参与式过程能否促进公平感知，以及在何种条件下参与式过程（或程序）在塑造公平感知方面的作用大于结果（或工具性收益）的争论（Strebel et al，2019；Blok & Kumlin，2022；Werner & Marien，2022）。现有研究主要集中于在西方发达经济体背景下的讨论，在这些经济体中，参与过程通常被认为是对代议制民主的补充而非替代。而参与过程对分配公平性的影响在发展中国家同样尤为重要（He & Warren，2011；Rodan，2018；Wedeen，2009）。

公共协商（文中的“协商”指deliberation）就是一种广泛的参与形式，它强调在讨论和谈判过程中的包容性、充分知情、公正和相互尊重，以及参与者对决策的实际影响（Bächtiger et al，2018）。先行研究表明，公共协商被认为在程序上更加公平（Jacobs & Kaufmann，2021），是一种被赋权更充分的参与形式（Fung，2006），能产生更多的问责（Paller，2019；Grillos，2022）并形成对参与地方发展的群众支持（Hofer et al，2024）。因此，它在实施过程中阻力较小（Tyler，1990）。

公共协商并非西方发达经济体所独有，非洲（Chen，2021；Paller，2019；Grillos，2022）、东南亚（Rodan，2018）和中东（Wedeen，2009）也都存在相关实践。在过去的三十年中，中国引入了一系列公共协商举措。例如，在基层采用听证会、村民大会和村民小组会议等议事程序进行决策，决策内容涵盖如预算（Fishkin et al，2010）、城中村改造（Niu & Wagenaar，2018）、城市社区事务（Tang，2015）、医疗改革（Kornreich et al，2012）、林权制度改革（Zhang et al，2016）和土地征用（Cai et al，2020）等。

但在非西方发达经济体的语境下，公共协商对政权合法性的影响尚未得到充分研究。过去的研究主要关注概念构建（He & Warren，2011）、文化起源（He，2014）、特征（He & Wagenaar，2018）以及公共协商实践的执行（Fishkin et al，2010；Kornreich et al，2012；Niu & Wagenaar，2018；Tang，2015），而未关注其对合法性认知的影响。由此，本研究通过考察公民在“精准扶贫”这项全国性再分配计划中公平性判断的物质和程序决定因素，展现公共协商如何促进中国民众的合法性感知。具体而言，精准扶贫对公众对收入不平等和再分配的态度产生了哪些影响？与非直接受益者相比，从精准扶贫中直接受益的民众是否对精准扶贫的具体公平性以及国民收入分配总体的公平性持更正面的看法？福利分配的程序是否重要，如果重要，对谁重要？

根据理性选择理论，公民与政府之间是一种准交易关系（Riker，1990），他们对政府政策的评价是政府为其提供的利益的函数。政治心理学文献亦认为物质上的劣势与不满情绪和参与政治活动（如支持反对派、游行示威和骚乱等）相关（e.g.，Crosby，1976；Gurr，1970）。最近的研究表明，收益结果有利性仍然是形成合法性认知的首要因素（Birnbaum et al，2015；Esaiasson et al，2019；Christensen et al，2019）。在精准扶贫过程中，被认定为贫困户的家庭会直接受益于一份详细的扶贫计划，其中包含各种物质利益，如农业补贴、搬迁补偿、加入合作社的特权、更易获得小额信贷以及更高医疗报销比例等。在本研究的1231户家庭样本中，有425户是贫困户，其中只有4户表示没有得到任何有形的扶贫福利。基于此，本文提出如下假设：

H1：从精准扶贫计划中获得直接物质利益的个体更有可能认为精准扶贫是公平的。

不过，也有理由认为一些未受政府直接恩惠的公民同样会支持政府的政策。当人们参与到与他人的互动中时（例如，涉及当局和规则的情况），会关心产生结果之前的决策和执行过程（Lind & Tyler,，1988）以及决策程序（Tyler & Van Der Toorn，2013）。程序正义是指资源分配、冲突解决、政策制定等决策程序的公正性，在政治心理学文献中已被广泛认为是公正性感知的决定性因素。大量实证研究表明，当政治当局不遵守程序公平规范时，他们将可能丧失合法性（Baird & Gangl 2006；Hibbing & Theiss-Morse，2002）。而民众在评估当局分配的程序公平性时会关注四个关键要素：表达权（即程序提供的表达权）、中立性（即决定是中立地做出的）、信任（即当局是以真诚、仁慈和值得信赖的方式行事的）以及尊重（即在决策过程中人们及其权利受到尊重）（Blader & Tyler，2003）。公共协商（无论完善与否）则能够促进前述四个要素，提高民众对政府合法性的认知以及对政府决策的接受度（Tyler，1990；Grimes，2008；Boulianne，2019）。

在中国语境下，现有研究表明，公共协商的实践提高了村民的幸福感（Liu et al，2023），促进了其对农村林地产权改革的支持（Zhang et al，2016）。在提名地方干部的过程中进行公共协商，可提高问责水平，并使土地再分配决策更加公平（Kennedy et al，2004；Martinez-Bravo et al,，2022）。有关中国村级选举的文献证实，运转有序的选举能够带来积极的民意和参与结果（He，2006；Sun，2014；Kennedy，2002；Kennedy，2009），这背后反映的关键在于，决策程序的公正性会极大地影响村民对地方决策者的看法以及对选举的满意度。根据本文作者的田野调查，在贫困识别中采用协商方法是一项自上而下的决策，外生于村民的公平性判断。本研究中涉及的所有省份都要求在贫困识别过程中通过某种形式的公共协商来最终确定贫困户名单。在调查中，超过半数的受访者认为，在贫困识别中，村民协商法比干部打分法更好，因为村民协商法被认为在筛选贫困户方面“更公平”、“更准确”。总之，公民对政府政策的公平性感知可以通过参与决策过程中的公共协商并提高对公共协商的认知而得到改善。基于此，本文提出如下假设：

H2：了解贫困识别中协商实践的个体更有可能判断精准扶贫是公平的。

最近也有越来越多的研究探讨了协商效应的异质性。例如，认为协商对合法性认知的有利影响主要限于公民建议得到尊重的情况，而政治信任度低的公民则是该影响的主要驱动力（Germann et al，2022）；协商的合法性增强效应在不同群体之间并不均衡，政策失利者对程序性信息尤其敏感（Merkley et al，2019；Blok & Kumlin，2022；Werner & Marien，2022）；当程序公平时，不利结果对失利者的影响往往较小，因为他们不太可能再将结果解释为不公平（Hegtvedt et al，2003）。因此，本文预期程序公平会与物质利益相互作用，影响公民对精准扶贫的公平感知。当人们知道贫困户是通过公共协商程序选出的，而这一程序被认为比非协商做法（如干部打分）更公平、更公开时，直接受益者与非直接受益者在精准扶贫公平性感知上的差距就会缩小。基于此，本文提出如下假设：

H3：当人们了解贫困识别中的协商做法（对协商程序认知）时，物质收益对群众对精准扶贫公平性判断的影响会减小。

此外，村民根据当地精准扶贫实施情况产生的公平性感知，可以通过社会性机制转化为对国民收入分配的总体评估。对自己所在村庄贫困识别协商实践的感知属于群体层面的认知，而对国民收入分配的评估则属于国家层面的认知。后者不仅受到个体利益或经验的影响，还受到社会取向或群体层面的公平性感知的影响。如果村民知道村里的贫困家庭是通过公平的程序识别的，他们更有可能认为国民收入分配总体是公平的。这一推论借鉴了有关社会投票的研究。Mutz和Mondak（1997）指出，基于小群体的信息或认知是预测选民在国家层面投票选择的重要指标。基于此，本文提出如下假设：

H4：了解贫困识别协商实践的村民更有可能判断国民收入分配是公平的。

为了检验前述假设，本文使用了关于中国农村扶贫实践的一手系统性调查数据。该调查基于在2017年至2019年间于湖北、广西、四川和云南四省进行实地调研和访谈以及2019年1月在湖北和陕西两省的两个村进行试点调查的基础上展开。本次调研于2019年7月至8月通过问卷面访的形式在中国9个省（甘肃、陕西、山西、黑龙江、湖北、湖南、广西、云南和四川）进行。2012年，中国中央政府将680个县列为贫困县（以下简称“名单县”），并将其视为精准扶贫的主要攻坚地。本调研在每省随机选择一个名单县和一个非名单县，以满足最大差异化原则。非名单县在2016年人均GDP也应位于全省后四分之一。在每个选定的县，随机选择三个村。在每个选定的村，采用系统抽样方法从村委会提供的村户名单中抽取30个农村家庭。在每个被选中的家庭中，使用Kish表抽取一名成年人回答调查问卷。本次调查的合格受访者需满足是年龄在18-70岁间、持有当地户口或已在当前地址居住超过30天的村民。最终获得的样本涵盖来自50个村的1231名村民和273名村干部。88%的受访村（50个村中的44个）在贫困识别中采用了村民协商的方式。

本研究采用以下问题度量核心变量。对国民收入分配的公平性感知：“您认为中国目前的收入分配是相当公平（编码为1）、公平（编码为1）、不公平（编码为0）还是非常不公平（编码为0）？”对精准扶贫的公平性感知：“您认为您所在村在扶贫中存在不公平现象问题方面是：非常严重（编码为0）、有些严重（编码为0）、不太严重（编码为1）还是不是问题（编码为1）？”对协商程序的了解由以下问题测度：“据您所知，您所在的村是否通过村民会议讨论来确定贫困户？”为了检验假设3，本研究构建了一个贫困户和协商程序认知的交互项。尽管88%的受访村在贫困识别中采用了村民协商的做法，但只有约58%的受访村民知道这种协商做法。在了解贫困识别过程中采用村民协商的受访村民中，超过84%认为精准扶贫项目是公平的，而不知情的受访村民则仅有不到53%认为该项目是公平的。另外还纳入了一系列可能与公平性感知相关的个体和县级层面变量，例如，在个体层面，控制了年龄、性别、受教育程度、政治面貌、家庭收入、人际信任、生活满意度、当地媒体使用情况和干部走访情况；在区域层面，控制了省级宣传公共协商（以2014年至2018年间省级日报中关于贫困识别中“民主评议”的新闻报道比例来衡量）、名单县和县人均GDP。

检验假设1-4的模型如下：

1.主要结果

表1报告了主要结果。根据模型1的结果，受益者认为精准扶贫公平的概率比非直接受益者高10%，假设1得到支持。根据模型2的结果，在其他条件不变的情况下，了解贫困识别中公共协商使受访者认为精准扶贫公平的概率提高15%，假设2得到支持。在国民收入分配公平性感知方面，模型5和模型6的结果表明，精准扶贫的受益者认为国民收入分配公平的可能性比非直接受益者高8%；了解贫困识别中公共协商实践的村民比不了解的村民持有这种观点的可能性高9%。假设4得到一定支持。

表1 利益与程序对公平感知影响的效应

2.利益与程序的交互效应

将贫困户和协商程序认知这两个变量的交互项分别加入到模型3和模型7中，以对精准扶贫公平性和国民收入分配公平性的感知作为因变量。前者的交互项系数在统计上显著且为负值，与假设3一致。根据模型3的结果，在图1中绘制了对程序的了解对精准扶贫公平性感知的边际效应，它清楚地表明非直接受益者比受益者更受程序意识的影响，这支持了假设3。

图1 对协商程序认知对于贫困户公平感知的边际效应

由于贫困家庭和协商程序认知变量都是二分的，也即可以将受访者分为四组：1）知情的受益者；2）知情的非直接受益者；3）不知情的受益者；4）不知情的非直接受益者。根据模型2的回归结果，在表2中报告了每个群体认为精准扶贫公平的预测概率。结果表明，知情的受益者认为精准扶贫公平的可能性更大，而不知情的非直接受益者认为公平的可能性最小。

表2 不同群体对精准扶贫公平感知的预测概率

此外，这里还有三个细节的发现。首先，与不知情的受益者相比，知情的非直接受益者更可能认为精准扶贫是公平的，这表明对程序的了解对精准扶贫公平性感知的影响大于物质利益的影响。其次，在知情的受访者中，受益者与非直接受益者在公平性判断上的差异小于不知情者的内部差异。特别是，对协商程序的认知几乎使受益者和非直接受益者的公平感知趋同。第三，在非直接受益者中，知情和不知情受访者之间的公平感知差异大于受益者的内部差异。这表明对协商程序认知对非直接受益者的公平感知更为重要。

3.竞争性解释

一，决定个人公平感知的是实际参与公共协商，而非对公共协商的认知。应当承认，对公共协商实践的认知是受访者提供的对贫困识别中公共协商的主观衡量。然而，本研究认为，认知足以捕捉精准扶贫中公共协商的态度效应，因为任何独立于参与的影响首先通过认知发挥作用。为了验证这一点，在分析中加入了协商参与变量及其与协商程序认知变量的交互项。如表1中的模型4所示，交互项系数为正且具有统计意义，这意味着对于那些有实际参与一般协商会议（并非专门针对精准扶贫的协商）经验的人来说，他们对精准扶贫中村民协商的认知对精准扶贫的公平性感知有更大的影响。然而，当控制了公众对精准扶贫的协商认知时，参与协商的经历本身并不能很好地预测精准扶贫的公平性判断。这些结果表明，参与经历只是对程序认知的补充，而非替代。

二，协商程序认知变量所捕捉的是政府宣传和当地媒体对公平性感知的影响。为了评估这一点，将村民的协商程序认知与一系列因素进行回归分析，包括当地媒体的使用和省级宣传等。发现村民的协商程序认知确实与他们对当地媒体的使用和省级层面对贫困识别中公共协商的宣传有正相关关系。然而，还有其他一些重要的因素会影响村民的协商程序认知：受访者参与一般村民协商会议的经历、被当地官员（干部）走访的经历以及受访者所在村是否在贫困识别中采用了村民协商。当控制了所有这些变量后，本研究的核心自变量——直接受益者和协商程序认知仍然很重要，这意味着它们对公平性判断仍然有不受省级宣传和当地媒体过多干扰的直接影响。

值得注意的是，表1中干部走访和宣传的系数在所有模型中都相当大，这表明村民的公平感知也受到他们与当地官员的互动以及宣传的影响。现有关于群众路线的研究强调自下而上的制度化信息交流渠道，认为这可以提高政府对基层需求的响应度（Korolev，2017），而本研究的结果额外强调了干部走访在塑造村民对协商程序的认识和最终合法性认知方面自上而下的信息作用。

三，了解精准扶贫协商程序的村民是某类特定群体，例如他们自身可能对公共事务持更积极的看法。为了排除个体在调查中倾向于给出无差别认可答案的可能性，本研究还检验了协商程序认知与一系列政治态度的相关性，发现协商程序认知对这些态度没有统计显著的影响。

4.稳健性检验

首先，回到原始的四分量表，并采用不同的模型（例如OLS、probit）来重新估计系数。其次，改变原始分析中的缺失值处理策略重新运行分析。这些分析并未影响结果。

此外，在本研究中，使用观察数据得出的结论存在的一个挑战是贫困户的划定并非随机选取，贫困户可能从一开始就有更正面的公平性判断，即样本存在选择性偏差。贫困户和非贫困户的个人或家庭特征（如人口和社会经济背景）的潜在分布也可能不同。这些个人或家庭特征中预先存在的差异可能会深刻影响受访者家庭在精准扶贫计划中的身份及其公平性感知，即存在混杂偏倚。为消除这些偏差并检验主要结果的稳健性，作者采用倾向值匹配（PSM）方法构建了一个可信的反事实组，该组在可能影响其家庭获得贫困家庭身份的可观察个人/家庭特征方面与精准扶贫受益者相匹配。使用匹配数据的回归结果与主要结果一致。

本研究通过使用2019年从中国农村收集到的有关精准扶贫的一手调查数据，发现贫困户更有可能认为帮扶是公平的。然而，当知道贫困户识别经过了村民协商讨论程序时，物质利益对精准扶贫公平性判断的影响就会显著降低。这表明，了解到存在程序——贫困识别中的公共协商——是农村居民对精准扶贫公平性判断的重要决定因素。此外，协商程序认知对公平感知的正效应在非贫困户群体中更大。这表明，程序公正发挥了均衡器的作用，维持了非直接受益者对政策的认同。

从本文的研究结果中可以推广出两个更广泛的意义。首先，执政党可以受益于在资源分配的决策中促进程序公正。拉斯韦尔指出，政治就是“谁在何时何地得到什么”（Lasswell,1936）。旨在改善分配结果（如平等和效率）的经济改革应与在决策过程中建立公众参与、公开和透明制度的政治改革相伴而行。其次，鉴于公正的程序有助于缩小经济受益者与非直接受益者在公平性感知上的差距，如果程序的公平性得到大幅提升，将有助于执政党避免自身合法性受到威胁。

本文中假设和发现的理论支撑并非中国独有，这表明它们也适用于其他环境。程序公正具有重要的政策意涵，不论地区与政权类型，在政府再分配过程中关注程序公正，都将可能有助于政府在不平等加剧和资源稀缺的情况下继续维持政权的稳定。

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