法学前沿丨高一宁：论监察权宪法地位之变迁

引言：监察权与行政权的关系

国家监察体制改革开启以来，其引领的宪制与法制转型在我国宪法结构中塑造了全新的监察机关与监察权。然而，监察机关虽为新设，其组织亦有历史基础。新设的监察委员会吸纳了行政监察机关及司法机关中的反腐败工作部门，并通过与党的纪检机关合署办公，获得了常规性的执纪权力。因此，学界相关研究一般将监察机关界定为一种综合性的权力机关。

就监察机关的组织基础而言，与监察委员会关联最为紧密的，当属行政监察机构，即国务院监察部。根据《中华人民共和国宪法》（2018年修正前）第89条，国务院有权领导和管理监察工作。监察体制改革最初设想的也是对《行政监察法》进行修订。此前，不仅相关法律规范采用了行政监察一词，并且自中华人民共和国成立以来，宪法监察机关始终被放置在国家执行机关内部。因此，对于宪法监察权的历史梳理一般笼统地用行政监察来指称宪法监察权与监察机关。

在此种视角下，监察权往往被视为行政权的从属部分，是行政机关的内部监督职权。在监察体制改革之前，行政监督仅被视为总体监督架构的一部分，与党纪监督、法律监督并列；同时行政监察也构成行政监督之一环，与审计、人事监督，以及行政层级间工作监督并行。由此，行政监察只是总体监督体系中极有限的一部分，行政监察权的宪法地位亦颇显低微。这种认知影响深远，直到监察体制改革之初，仍有学者讨论新设监察权是否在性质上是行政权的一部分。

本文尝试通过更加细致地梳理我国宪法史，重新解释监察权与行政权的关系，以及监察权的宪法地位。简言之，监察权并非自始即被设定为行政权的从属部分；相反，监察权与行政权长期存在某种紧张关系。中华人民共和国成立之初，以及八二宪法修订时，都曾有将监察权抽离出行政权的主张，却始终未能实现。自20世纪50年代以来，党管理监察工作的方式也在两种极端形态之间摇摆。而监察体制改革通过提升监察权的宪法地位，解决了监察权与行政权的张力，并为党管监察找到了折中的组织形态。

1949—1954：作为一般监督权的监察权及其与行政业务的关系

我国的第一部宪法性文件《共同纲领》在第二章“政权机关”的第19条中规定：

在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。

解读该条文，有必要解释其中一个重要概念，即什么是“人民政府”。我们很容易根据八二宪法的表述：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府……是最高国家行政机关”，从而将此处的“人民政府”理解为行政机关，进而将该条文中的监察权划入行政权的范围。但《共同纲领》第12条清楚地解释了“政权机关”的含义及其运行原理：

中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。

国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。

上述条文解释了人民代表大会与人民政府的关系以及人民政府的宪法地位，即在人民代表大会闭会期间，其职权将完整地移转至人民政府，人民政府成为日常政权机关，是人民代表大会的常态化替身。因此，人民政府囊括了所有的国家权力及其相应的权力机关，而非仅限于行政权与行政机关。根据同届政协通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）第一章，应由政协会议选举出中央人民政府委员会，作为中央政府之领导，由其组织成立政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署等。可见，作为行政机关的政务院仅仅是中央政府之一部分。实际上，将政务院称为行政机关并不完全贴切，《中央人民政府组织法》仅仅将其定性为“国家政务的最高执行机关。”

上述法律解释试图说明，仅从《共同纲领》第19条的内容出发，各级人民政府内，设人民监察机关，无法直接说明监察权是行政性权力，人民监察机关也不一定会被置于行政机关内部。相反，该条规定的监察权表现出某种区别于一般行政权力，同时在组织上也区别于一般行政机关范畴的抽象特质。首先，从《共同纲领》的条文结构来看，监察权条款位于“政权机关”一章的最后一条，因而应被理解为对所有权力机关的总体性规定。其次，该条规定监察对象为“各级国家机关和各种公务人员”，而非仅限于行政机关或执行机关。事实上，依据《中央人民政府组织法》成立的人民监察委员会，其监察对象确实不限于执行机关，还包括审判与检察机关的工作人员。总而言之，《共同纲领》下的监察权明显具有对国家权力机关进行总体性监督的特质。

然而，《中央人民政府组织法》最终仍将中央监察机关置于最高执行机关政务院的内部。根据该法第18条的规定，除负责具体行政事务的各部、会、院、署、行之外，政务院还下设四个具有领导功能的委员会：政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会。前三者均负责指导特定领域行政工作，而人民监察委员会则“监察政府机关和公务人员是否履行其职责”。

为什么不将监察机关设置于人民政府委员会之下，使之成为与执行机关、审判机关和检察机关相互平行的国家机构？董必武在向第一届中国人民政治协商会议报告《中央人民政府组织法》草拟过程时，专门解释了这一问题：

人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。有人主张它应隶属中央人民政府委员会，地位高些，职权也较大；也有人主张它隶属政务院，比直接隶属于中央人民政府委员会更好些，因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务……我们同意后一主张，所以起草时就把监察委员会列在政务院下。

这段解释中，有两点值得进一步阐释。首先，董必武直接将监察对象确定为“行政人员”与“行政机关”，似乎与监察权总体性与抽象性的设定并不一致，反而建立了监察权与行政权的强关联。为理解这种错位，有必要将“行政”一词放入历史情境中予以观察。《共同纲领》及《中央人民政府组织法》制定时，“行政”一词尚未获得完全稳固的内涵。早在20世纪30到40年代成立的边区政治机关中，就存在类似《共同纲领》下的授权结构，由人民代表选举产生的政府或行政委员会负责一切政治事务。1948年成立的华北人民政府延续了此种简约授权结构。华北局在1948年5月向中共中央的报告中，建议由华北临时人民代表机构选举产生华北联合行政委员会，下辖除农业部等九部之外，还包括高级人民法院及人民监察院等机构。尽管最终成立的“综理全华北区政务”之组织被定名为华北人民政府，并未采用行政一词，上述简约化的授权结构却完全予以保留。高级人民法院以及人民监察院的负责人与各部门领导一样，由华北人民政府委员会直接任免，彼此间法律地位完全相同。可见，在中华人民共和国成立前后，“行政”一词会用于对人民代表授权下政治机关的概括式指称。

监察权与监察机关的形态明显受到上述简约结构的影响。战时成立的边区政府中，“监察与弹劾”公务人员一般由人民代表直接负责。到1948年，《华北人民政府组织大纲》才首次设立了专门的监察机关：“华北人民监察院为行政监察机关……其任务为检查、检举并决议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员违法失职、贪污浪费及其他违反政策、损害人民利益之行为。”一方面，《大纲》区分了“行政人员”“司法人员”等类型；另一方面，有权监督所有政治机关与公营企业的监察机关，却仍仅被冠以“行政”之名，且与负责具体行政事务的各部平级。

《共同纲领》对于政府组织的设计则丰富甚至突破了简约结构。如前文所述，《共同纲领》第12条延续了简约结构下，人民代表与政府/行政委员会之间的授权关系，政府仍被视作非代表性机关的统称。并且，中央人民政府各机关也直接以华北人民政府相应部门为基础而建立。但与此前不同的是，《中央人民政府组织法》在中央政府内部做了更进一步的分工。政府委员会下设执行机关政务院，负责管理具体的行政性事务。审判机关（即最高人民法院）和新设的检察机关（即最高人民检察署）等机关的宪法地位提升至与政务院，而非与其组成部门的地位相同。正是在这种重新设计政府架构的背景下，如何安置原本与各行政部门平级的监察机关成为《中央人民政府组织法》不得不面对的问题。进而也就出现了董必武提出的监察机关直隶中央人民政府委员会，还是隶属于政务院的方案分歧。总而言之，在这一制度转型的节点，“行政”的含义仍较模糊。因此，监察与行政之间的关联，与《共同纲领》对监察权抽象性的设定并没有本质矛盾。

其次，董必武所言的“行政机关”已非常明确地指向了政务院下属部门。由此可见，尽管监察机关拥有监督司法机关的权力，但自设计之初，执行机关就是其主要监督的对象。董必武的解释十分明确地强调了监察工作与具体行政业务之间的关联，即只有对“实际情况”足够熟悉，才能妥善地监察执行机关。董必武在1954年某次政务院政务会议上，再度强调了监察工作与具体行政业务的关联：

关于专业训练的问题，应该有个正确的了解……比如铁道出了事故，监委单独去处理就很困难，还要依靠铁道部门，在群众中找专家。我们现在各方面的人才都缺乏，监委不可能懂这样多的专业……所以训练监察人员的主要要求是：一、提高政治警惕性；二、学习有关政策法令。

人民监察委员会虽与具体行政专业无法分开，但作为政务院下的指导性委员会之一，其宪法地位仍与负担具体行政职责的各部门有明显差别。除人民监察委员会外，其他三个委员会的职责是向特定业务领域的政务院部门作出决议和命令，并审查其执行，主要承担管理与领导，而非执行功能。而人民监察委员会最为特殊，其职责是监督所有领域行政部门的政策执行状况，故而管理性也是最强的。

对《共同纲领》与《中央人民政府组织法》的分析表明，在中华人民共和国成立之初，监察权的宪法地位实质处于微妙的未定型状态。两种规定存在矛盾：一方面，《共同纲领》第19条将监察权设定为一般性、总体性的监督权力。不论是监察权监督对象的广泛性，还是人民监察委员会的强领导性，都符合这种总体监督权的设定。另一方面，立法者极为强调监察工作与具体行政业务的接近，并基于这一理由将监察机关置于政务院内部，从而限制了监察权的宪法地位。监察权地位未定，体现了中华人民共和国成立后，政体设计思路逐步突破既往简约授权结构的趋势。在此种趋势下，上述两种力量的拉扯，昭示了监察权宪法地位发展的两种可能性。

1954—1959：监察权宪法地位的下沉与党管监察的强化

相比《共同纲领》，五四宪法根本性地改变了监察权的宪制安排。这种改变具体表现在以下几个方面：首先，监察作为一个规范概念，在宪法条文中完全消失了。在征求意见阶段，有人对此提出了疑问，但似乎并没有引发更为热烈和深入的讨论。其次，五四宪法的政体设计正式终结了简约授权结构，实质性地改变了“政府”与“行政”的含义。五四宪法第47条规定：

中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

“国务院=中央人民政府=最高执行机关=最高行政机关”的规范连等式经由此条确立。“政府”与“行政”不再具有统括性的含义，政府委员会被取消，人民代表大会在闭会期间并未将政权完整转移给任何一个国家机关。只有认识到此种宪法制度与概念之变，才能理解监察权宪法地位的显著变化。

最后一个方面，是监管机关形态的具体变动。根据1954年9月通过的《中华人民共和国国务院组织法》，原政务院指导性委员会均告消失，国务院之下仅设负责具体行政事务的部门，监察部为其中之一。同年11月，国务院发布了《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，对机构设置进行大幅细化与调整。国务院下设八个办公室，第一办公室即政法办公室，负责协助内务部、公安部、司法部、监察部的工作。至此，监察机关正式在法律层面由指导性委员会下沉为行政机关政法口的组成部分之一。

监察部的组织形态维持四年之后，再次迎来根本性改变。1959年4月，第二届全国人大一次会议通过了国务院提交的议案，同时撤销了司法部与监察部。监察部的组织与人员并入了党的监察机关。国务院在提案中给出的理由是：

根据几年来的经验，这项工作（即监察工作——作者注）必须在各级党委领导下，由国家机关负责，并且依靠人民群众，才能做好。因此，监察部亦无单独设置之必要。建议撤销监察部，今后对于国家行政机关工作人员的监督工作，一律由各有关国家机关负责进行。

由此可见，1954—1959年，监察权的宪法地位不断下降。原本的总体监督权，并在组织层面具有一定领导性的监察权，经由五四宪法转变为普通的行政职权。取消监察部则意味着中华人民共和国成立以来专设监察机构的集中监督模式，转向包括行政机关在内的国家机关在“党委领导下”各自负责的分散监督模式。对于这种转变，学者大多持负面评价。但是在理解20世纪50年代后半期监察权的宪法地位时，仍有必要更为细致地分析以下两个方面：

第一是党领导监察工作的组织形态。总体而言，监察权虽在宪法架构中地位下降，党对监察工作的领导却逐步加强。首先，五四宪法取消政务院指导性委员会，推进了宪法制度的社会主义转型，强化了党与监察工作的组织联系。有学者指出，《共同纲领》下中央人民政府的组织形态具有鲜明过渡性，其人员配置体现出强烈的统战特征，政法机构中的许多领导成员都是党外人士。实际上，政务院人民监察委员会的成员配置确实体现出这种统战特质：主任谭平山为民革创始人之一，第二副主任潘震亚亦为民革成员。彼时，政务院以及各委员会设置党组干事会来落实党的领导，但由于各委员会和政务院中央之间机构叠床架屋，领导权力划分不清，行政事务信息有时无法完整准确地传达至党中央。五四宪法中各指导性委员会的消失就与此有关。与之相应，在谭平山卸任之后，钱瑛接任其职位成为监察部长、监察部党组书记。钱瑛曾长期从事党的地下工作，1953年调任中共中央纪委副书记，兼任政务院人民监察委员会副主任，并在之后就任监察部部长。政府监察机构首长由党的纪检监察部门副书记兼任的政治惯例在此初现端倪，从而强化了党管监察的组织联系。

在五四宪法的制度转型完成后，党对监察工作的领导进一步加强。1955年3月，在毛泽东亲自推动下，党的全国代表会议决议成立党的各级监察委员会，替代原有的纪律检查委员会，以“加强党的纪律检查，加强对各种违法乱纪现象的斗争”。成立伊始，党的监委就开始积极介入对国家机关中党员的监督工作，并强调党与国家的监察机关应当“密切结合进行工作”。1962年9月，八届十中全会上，毛泽东再次亲自部署和推动，党的监委开始“派出监察组常驻国务院所属各部门”，以加强对“国家机关的党员的监督工作”。至1965年6月，中央监委已向国务院各部门派驻了36个监察组，共328名干部，不逊于监察部被取消前的规模。由此可见，监察权虽然在国家权力机关结构中的位置明显降低，但其政治地位并不必然下降。监察权虽被归于行政机关政法口，但党并没有倚重政法委，而是通过专门的实体性机构直接领导行政监察工作，这更说明监察权是政法部门中性质颇为特殊的一部分。

第二是行政监察模式从集中转向分散的原因。取消监察部不等于取消监察权。在分散模式下，各行政机关仍保有对其行政业务进行内部监督的职责。这种内部监察由来已久。由于立法者自始便强调监察与具体行政业务的亲近，监察机关很早就和各行政机关逐步建立起组织上的合作关系。1952年底，政务院要求各级人民政府的财经机关与国营财经企业内部建立监察室，受本机关和上级机关监察室的双重领导，同级人民监察委员会仅有指导权限。1954年6月，政务院决定在铁道部设人民监察局，受人民监察委员会和铁道部双重领导，并对铁道系统下级的监察部门统一垂直领导。可见，在五四宪法制定之前，监察机关已与行政部门建立了制度性合作。

五四宪法制定后，这种合作进一步系统化。1955年6月，第四次全国监察工作会议就监察部与各行政部门内设监察机关的职责划分形成共识，计划仅选择一到两个国务院重点部门，试行由监察部直接领导其内部的监察机关。同年10月，国务院批准了监察部提交的方案，仅铁道部与财政部的监察工作由监察部直接领导，其余国务院部门内的监察机关全部实行所在部门和监察部的双重领导，或彻底转制为所在部门的内设机构。1957年底，国务院更进一步缩减了监察部的领导权限，将财经部门及其所属企事业单位的监察机关全部改为“各该部门和单位的监察机关”，允许各单位自行决定调整方案。可见，彼时的监察机关并不等同于监察部。在监察部被撤销之前，监察权的组织形态已呈现出显著的复合性，而监察部在这一复合系统中并不具有排他式的领导职能。

由此可见，强调监察工作与行政业务之间的紧密关联，不仅制约了中华人民共和国成立之初监察机关的宪法地位，更持续影响了监察权在20世纪50年代的组织形态。根据监察部在1955年向国务院提交的编制方案，中央一级的监察干部编制共5906人，铁道部多达1528人，重工业国家监察局为730人，监察部则仅设置了213人，几乎是数量最少的几个监察机关之一。由此观之，20世纪50年代的监察权早已呈现出极为分散的组织样态。由于监察工作必须与“行政机关接近，熟悉实际状况”，行政机关因此分享了大量的领导和管理权限，监察机关是否有“单独设置之必要”就确乎成为一个值得思考的问题。

综上，五四宪法架构中的监察权在规范层面地位明显下滑，并最终被撤销。这种地位下降可部分归因于监察权与其监督对象，即具体行政业务之间的密切关联。但从党政关系角度来看，党对监察工作的领导不断加强，直至20世纪50年代末期，党的监察机关完全吸收行政监察机关。

1982—2016：作为党纪—政纪—法律监督体系之一环的监察权

1959年，监察部被撤销后，我国宪法在相当长时间内未对监察权作出特别规定，直到八二宪法对监察工作重新作出了专门安排。八二宪法第89条第1款第8项规定，国务院的职权包括“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”。此外，第107条还规定了地方政府对监察工作的管理职权。这种规定一直保持至2018年宪法修订。

从条文内容来看，监察权在宪法制度结构中的位置并没有改变，仍为行政部门政法口下的单位之一。但若深入当时的语境，不难发现八二宪法并非简单照搬五四宪法的安排。就八二宪法设立专门监察机关，在学者中涌现出许多制度建议。更高层的修宪讨论亦是如此。根据时任宪法修改委员会秘书处副秘书长王汉斌的回忆，彭真在20世纪70年代末复出并主持法制工作，期间始终主张恢复行政机关内的监察部门（监察部或监察委员会）。他主要基于两点考虑：一是设置监察部门能够有效保证行政机关贯彻执行国务院的政令与决定；二是通过监察部门实现对公务人员的政纪监督。违反党纪的问题由党的纪检部门处理，违反政纪的行为则由行政监察机关监督，违法行为由法院等司法机关负责，从而构建出党纪—政纪—法律各司其职的完整政治监督架构。

修订八二宪法给了彭真将监察权制度化的机会。在起草宪法修改草案期间，王汉斌根据彭真的意见，三度就设立监察机关的问题向党中央请示，并为监察机关拟定了相关宪法条文。彭真此时的设想是：设立国家监察委员会，并赋予其直接监督国务院各部委领导的权力。尽管相关条文的具体内容不详，但彭真的构想确实在某种程度上恢复了《共同纲领》下监察权所具有的总体性地位。对于专门监察机构消失已逾二十年的中国宪法制度而言，这种提议无疑有些激进。

监察权在八二宪法下的制度化确实遭遇了一定阻力。对于王汉斌提交的请示，党中央并没有做出回复，原因是党内高层意见不一，仍有人坚持党直接领导下，分散式行政监察模式的合理性。在八二修宪过程中，有争议的重大制度调整如果无法获得党中央，尤其是小平同志的支持，就意味着将被搁置。邓小平对于监察权制度设计的态度最终起了决定作用。1982年2月10日，彭真将最新修订的宪法草案分送邓小平等中央领导同志。2月17日，邓小平召集彭真、胡乔木与邓力群进行非正式性会谈，针对该草案提出了七点建议，其中第四点建议就是要写上设立监察部和审计机关。尽管这并不是党中央的正式会议，但邓小平的意见对宪法草案中的争议问题具有一锤定音的作用，因此，这次表态为监察权条款的最终形式定了调。由于邓小平此处使用的表述是“设立监察部”，因此很难确定他是否支持彭真有关设立国家监察委员会的想法。但八二宪法最终只规定国务院有权领导和管理监察工作，从而为监察权的具体组织形态留下一定的灵活空间。

尽管宪法中规定了国务院对监察工作的领导职权，但直到1986年12月第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议才通过决议，设立了监察部，这或许正是源于上述党内意见的分歧。根据王汉斌的回忆，设立监察部仍与邓小平的态度有直接关系：

小平同志讲，腐败一部分是党内的腐败，有些是政府官员的腐败，有的还是党外的，现在处理腐败总是都由中纪委管，会使人误以为腐败都是党风腐败。国务院还是要设监察机关，专管政纪问题。小平同志还说，纠正不正之风、打击犯罪活动中，属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。

邓小平的想法直接呼应了彭真的思考，即设立监察机构将构建一个完整的国家监督体系，使政纪监督、党纪监督及法律监督各归其位。王汉斌此后再度向党中央递交了设立监察机关的请示报告，并获批准。他向具体操办此事的陈俊生重申了彭真的建议，即设立可以直接管辖各部委首长的监察委员会。陈俊生最终还是选择了较为保守的方案——设立监察部。

1986年11月27日，时任国务院副总理乔石就《设立国家行政监察机关的方案》，向全国人大常委会作了说明。乔石重申了设立监察机关的制度动因，即完善国家监督体系的建构：“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷。”党纪—政纪—法律各司其职的国家监督体系构想，从彭真到邓小平再到乔石的报告贯穿始终，并最终通过监察部的设立实现制度化。

在彭真的推动下，八二宪法体制中的监察权一度有机会恢复自己较高的宪法地位，但由于党内意见不一，监察权的宪法条款制定以及最终的实体化都经历了波折。监察机关之设立，有赖于党纪—政纪—法律分工式的国家监督体系之设想。这一设想在20世纪70年代末到80年代的政治观念中赢得决定性地位，可归因于邓小平等领导同志对健全权力监督体系的设计。至此，监察权被正式嵌入“三重分工”监督体系的论述与话语中。此种话语和实践产生了持续性的影响，不仅监察体制改革表现为重组监察分工体系，对新设监察权具有综合性、混合性特征的学术认知，也建立在“三重分工”的既有架构之上。在这一架构中，监察权与行政机关的组织联系继20世纪50年代后重新确立。监察（政纪监督）与纪检（党纪监督）截然两分的形态，也显示了党管监察的另一种极端形式。

监察体制改革与监察权宪法地位的厘定

（一）监察体制改革解决了监察权与行政权的张力

前述历史观察尝试说明，监察权的组织形态与宪法地位，难以用行政监察来简单概括，监察权也绝不纯然附属于行政权。监察权经历了从《共同纲领》下的总体性、一般性监督权，到五四宪法下的行政机关政法分支之一，并最终定型为党纪—政纪—法律“三重分工”的监督体系之一部分；监察机关则经历了从具有很强领导功能的人民监察委员会，到国务院下设政法部门之一，再到撤销和复建，并长期在集中与分散模式之间徘徊的曲折过程。

然而，八二宪法的架构难以说彻底地安顿了监察权。不论是董必武提到的两种方案的抉择，还是彭真有关设立国家监察委员会的提议，都凸显了监察权与行政权之间的张力。尽管一方面，监察权主要针对的对象是行政机关及其工作人员，因此需要与具体的行政工作保持密切联系。但另一方面，若想要监察权充分发挥自己的监督作用，则需要在宪制安排上使监察机关与具体行政部门有所区别，从而享有更高的权威。特别是20世纪50年代的宪法实践表明，若极度强调监察权与具体行政业务的联系，监察机关独立存在的必要性就可能受到挑战。这就使得提升监察机关宪法地位的主张长期存在，也使得监察机关的宪法地位本质上处于未定状态。

通过调整我国中央国家机关组织架构，监察体制改革在宪制层面解决了上述张力。根据2018年宪法修正案的规定，各级行政监察机关被取消，新设立的监察委员会，与行政机关一样，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。在中央层面，国家监察委员会在宪制结构中具有与最高行政机关平行的宪法地位。由此观之，国家监察委员会一定程度上回归了总体监督权设计，基本贯彻了董必武提到的另一种方案，也实现了彭真有关国家监察委员会的设想。监察权在组织形态上摆脱了与行政机关若即若离的关系，由此获得了充分的宪法权威来监督行政权力。

与监察机关地位提升相伴随的，是八二宪法制度成型以来监察权与具体行政业务的逐步解绑。在20世纪80年代重建后，监察工作的核心职责由对具体行政业务的监督，逐步稳定为反贪反腐。邓小平的前述论述就已经表明，重建的监察机关将以反腐败作为政纪监督的重点。监察部复建后，很快将反腐败作为核心工作。监察体制改革延续并巩固了这一趋势。改革之初，王岐山就曾强调，“监察委员会实质上是反腐败机构”，监察体制改革的任务是通过组织整合，强化党对反腐工作的统一领导。最终，《中华人民共和国监察法》第3条也规定监察机关的核心任务是：“调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”由于滥用权力与贪污腐化是所有国家机关工作人员都可能存在的问题，监察权的对象自然也不应再限于行政业务与行政机关，监察权与行政业务解绑也赋予了监察全覆盖正当性基础。

（二）权力监督架构的重组与党管监察的折中形态

对监察权及其组织基础的历史考察也显示出监察体制改革如何重塑了宪法权力监督体系，以及党管监察的组织形式。党纪—政纪—法律的权力监督架构在中华人民共和国成立后就逐渐浮现，但在20世纪50年代，监察与检察、纪检等权力之间的工作内容与方式区分并不明晰。直到20世纪80年代，上述“三重分工”的话语，以及相应的组织结构才完全成熟。监察体制改革突破了上述“三重分工”的监督体系，通过党纪、政纪、法律监督在组织形式上的整合，重构了八二宪法的权力监督格局。尽管此种重构和整合在一定程度上意味着纪检与监察权力的融合，但其与20世纪50年代末行政监察机关被党的监察机关完全吸收存在鲜明差别。通过党的纪检机关与国家监察机关合署办公，新的国家监察体制选择了完全合并与完全分开之间的折中形式，从而实现了依法治国和依规治党的有机统一。“党内监督与国家监察是一体两面的辩证关系”，两者“内在一致，高度互补。”

党的纪检监察部门与国家监察机关合署办公很早就已开始实践。早在1952年，时任中央纪委书记朱德向中央建议，推动党的纪委与各级人民监察委员会“合署办公，分工合作，互相辅助”。经毛泽东批示同意后，党中央于同年发布《关于加强纪律检查工作的指示》，要求纪检机关可以酌情与同级人民监察机关合署办公。由于彼时中央人民政府的过渡与统战性质，在中央一级合署办公的组织条件尚不充分，在地方合署办公亦未铺开。直到1957年后，合署办公才在各地全面推行，进而发展为两机关全面合并。至1959年5月监察部取消时，实际大部分地方党和政府的监察机关已完成合并。

自1978年党的中央纪委恢复，到20世纪80年代中后期行政监察机关复建之前，一直由党的纪检机构领导一切监察工作。行政监察机关的恢复，得益于党纪—政纪—法律“三重分工”的政治监督话语成熟。然而，1993年，即监察部复建数年之后，党中央决定改变纪检与行政监察机关的组织关系，两机关合署办公。两机关不仅保留原来的机构名称，也各自保留了相对独立的职能部门。这种合署办公的体制一直持续到新设的监察委员会。监察委员会更进一步整合了原由检察机关行使的职务犯罪调查（侦查）等法律监督职权，合署办公体制全面取代“三重分工”架构。

由于纪检监察合署办公改变了八二宪法原初的监督体系设计，这种制度变革难免引发一些忧虑。但合署办公仍保留了纪检与监察两机关的名称，由合设机构同时承担两机关的工作职责，因而与监察机关完全并入党的纪检机关的历史实践同样有鲜明的区别。由此可见，合署办公是完全合并与完全分开两种极端形式的折中选择，具有充分的正当性。在合署办公的语境下，如何既坚持“纪法分离的基础”，又保障“纪法衔接与贯通”显得颇为重要。2018年末，习近平总书记强调，“促进执纪执法贯通”是深化监察体制改革的重要任务之一。纪法衔接尽管仍有亟待解决的制度问题，但理论基础与规则建设都已初具规模。合署办公跳出了党管监察的两种极端形态，使党的领导与依法治国实现制度性统一，无疑是富有创造性的政治设计。

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