法学前沿丨韩大元：健全保证宪法全面实施制度体系

党的十八大以来，宪法实施成为统筹推进“四个全面”战略布局的重要命题。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。为进一步完善宪法实施和监督制度，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。”从“宪法实施”到“宪法全面实施”再到“宪法全面实施制度体系”的发展，体现了中国共产党与时俱进的宪法观，为宪法在完善中国特色社会主义法治体系中发挥基础性、全局性、战略性作用提出新的目标与课题。

宪法全面实施是中国式现代化的应有之义

法治是中国式现代化的重要保障，也是治国理政的基本方式。中国式现代化是以社会主义法治为基础和保障的现代化，同时也是法治现代化的过程。宪法全面实施是法治现代化的首要任务和标志，体现了中国式现代化的内在要求。回顾中国百余年来的历史可以发现，人民当家作主的重要标志之一是制定一部体现全体人民共同意志的宪法，国家治理要以这样一部宪法作为立国之本、强国之基。习近平总书记指出：“制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要支撑。”这一重要论述从历史的宏阔视野揭示了宪法对于人类文明进步的重要意义。宪法是人类社会走向现代化的必要条件，是国家治理和人民幸福生活不可或缺的重要制度载体。中国式现代化要求夯实具有中国特色的宪法实施道路，塑造和完善宪法全面实施的制度文明，同时要寻求文明成果的分享，推动人类文明交流互鉴。

推进中国式现代化，必须以宪法全面实施作为根本保障。可以说，《决定》提出的各项改革任务以及目标都与宪法实施有着密切关系。学习党的二十届三中全会精神，不能只看《决定》中“完善中国特色社会主义法治体系”部分，也要从《决定》的整体内容中认识其核心要义；不能只关注《决定》中是否出现“法治”或者“宪法”一词，也应从全面深化改革、推进中国式现代化的总目标出发加深对宪法实施重要性的认识。宪法全面实施保障着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的协调发展，凝聚着最广泛的社会共识，为国家长治久安提供了制度保障，丰富了中国特色社会主义的内涵。

推进中国式现代化，必须把握“现代化的本质是人的现代化”的根本宗旨，实现人自由而全面的发展，保障公民的权利与自由落到实处。《决定》提出要“健全法律面前人人平等保障机制”，加强人权执法司法保障。《宪法》第33条第2款规定的平等权不仅具有一般平等权的内涵，也具有作为平等原则的面向，与社会正义的实现紧密关联。基于国家尊重和保障人权的宪法原则，中国式现代化所要推进的人的现代化包括人的生活品质、人的精神文明和人的全面发展等不同维度。因此，全面实施宪法既为推进中国式现代化目标提供重要保障，也是中国式现代化的应有之义。

保证宪法全面实施制度体系的基本结构

健全保证宪法全面实施制度体系，要充分认识宪法实施的“全面”内涵，使宪法全面实施的制度程序化，以保持宪法体系内在的统一、融贯、开放与协调。

（一）以实施“全面的”宪法为前提

保证宪法全面实施制度体系，需要把实施“全面的”宪法作为前提，准确把握作为实施对象的宪法的内涵。所谓“全面的”宪法，就是以宪法文本为基础，全面把握宪法价值与原则，使文本宪法转化为“现实宪法”，在社会变迁中保持宪法功能的整体性，避免孤立或者静态地看待宪法文本。

一是全面认识宪法规定、宪法原则、宪法精神。宪法规定、宪法原则、宪法精神根植于一个国家的历史传统和治理结构，是人民共同意志的凝结，三者紧密关联，但具有不同的存在形态，不可偏视一端。一般意义上讲，宪法规定通常表现为文本意义上的具体条文，宪法原则是宪法文本中具有普遍性和根本性的共同规范，宪法精神则是宪法规定和原则的价值指引，体现了宪法的应然本质。宪法精神应当具有明确性、唯一性和稳定性。在宪法实施中，不存在脱离宪法规定和宪法原则的宪法精神，也没有不体现宪法精神的宪法规定和宪法原则。因此，实施“全面的”宪法，要准确把握宪法的整体性，防止对宪法存在“碎片化”认知，正确评价与判断宪法问题。

二是全面认识文本上的宪法和“文本外的宪法”。文本上的宪法主要指宪法规定及其内在原则。“文本外的宪法”包括宪法解释、宪法惯例、宪法变迁等形式体现的宪法的现实形态，主要是宪法基于社会现实的投射而作出的制度回应。“宪法变迁来自对社会现实变化的一种判断，以及对未来想要实现的社会秩序的一种构想，从而作出根本政治决断的变化，并结构化为宪法变迁。”宪法规范与社会现实之间必然存在一定的张力，需要通过宪法自身机制加以消解与平衡。实施“全面的”宪法，需要充分认识宪法文本内外的关系，深入探寻宪法文本所承载的精神价值，以文本为基础保持法律秩序的安定性。

三是全面认识宪法的历史、现实与未来。历史是现实的“前见”，现实则是未来的历史。要深入发掘宪法内在的中国性，构建宪法制度、宪法思想与宪法文化有机融合的知识体系与学术范式。从历史、规范与事实交互的整体脉络中寻求解决宪法问题的方案，已成为全面认识宪法的基本方法。比如，探寻宪法原则和宪法精神就离不开对特定时期宪法历史的梳理。可以说，坚持宪法历史的主体性，不是认识宪法全面性的可选项，而是必选项。全面实施宪法，需要立足于近代以来中国宪法制度变迁，以社会主义宪法历史逻辑为基础，为当代和未来发展提供宪法的稳定预期。

（二）以宪法的“全面实施”为目标

保证宪法全面实施制度体系，要把宪法的“全面实施”作为目标。全面实施不是一时一地选择性实施或者局部领域的实施，而是在国家各方面工作中全面贯彻落实宪法。

一是实施主体的多元性。宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都负有保证宪法实施的职责。这是我国宪法不同于西方国家宪法的重要特色，不同的主体以不同的形式履行实施宪法的法定职责。除全国人大及其常委会外，其他国家机关、社会团体组织和公民同样“负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。例如，地方各级人大及其常委会要“在本行政区域内，保证宪法……的遵守和执行”。

二是实施方式的多样性。“我国宪法实施的特点是多渠道、多方式、多主体，是一个动态的、持续的、全面的发展进程。”在宪法实施方式上，我们应探索多样化的途径，不宜拘泥于传统的宪法“间接实施”，仅把“通过立法实施宪法”作为宪法实施的基本形式。宪法规范需要通过立法具体化，但并不是所有的宪法规范都需要通过立法加以具体化，直接实施已成为宪法实施的重要形式。我国宪法中一些有关国家机关的行为和活动规范具有直接适用的性质，近年来也有直接实施的实践经验。例如，全国人大常委会依据《宪法》第67条第18项分别于2015年、2019年决定对部分服刑罪犯实施特赦，国家主席根据《宪法》第80条发布特赦令。又如，全国人大及其常委会根据宪法有关规定以“决定+立法”“决定+修法”等方式健全香港特别行政区维护国家安全的体制机制以及完善香港特别行政区选举制度，使宪法的相关规定以直接实施方式得到了落实。

三是宪法效力的全面性。作为国家的根本法，宪法具有最高的法律效力、法律权威和法律地位。法律效力的最高性决定了效力的全面性，包括宪法在国家领土内的效力，如宪法序言规定“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分”，宪法整体上适用于港澳特别行政区。宪法效力的全面性，还体现为宪法实施的全过程性。宪法是国家与社会的根本法，国家宪法之外的“社会宪法”也是宪法发挥功能的重要领域。《决定》提出的完善中国特色社会主义法治体系中包含着不少法治社会领域的内容，需要充分发挥宪法在法治社会建设中的积极作用。

四是宪法实施组织保障的有效性。全面实施宪法，必须有专门的组织机构和工作程序。根据宪法，全国人大及其常委会行使“监督宪法的实施”的职权。2018年宪法修改，将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，使其在功能上转变为具有合宪性审查与法律草案审议功能的专业性的综合机构，并在实践中不断发展完善。

（三）以宪法全面实施的“制度体系”为载体

保证宪法全面实施的制度体系是以宪法为核心、由不同层次制度构成并具有内在融贯、不断完善发展的制度整体。《决定》对制度体系进行了类型化表述，如提出“发挥‘一国两制’制度优势”“健全保障和改善民生制度体系”“健全全过程人民民主制度体系”等。有学者将制度体系区分为“引领性制度—框架性制度—主体性制度—保障性制度”共同构成的保证宪法全面实施的制度体系。根据保证宪法全面实施制度体系的宪法内核，可以将其分为本体性制度与关联性制度两个层面。本体性制度是与宪法实施直接相关的制度。在本体性制度中，人民代表大会制度属于根本制度，宪法修改、宪法解释、宪法监督等属于基本制度，合宪性审查、备案审查、涉宪性问题咨询、宪法实施情况报告等属于重要制度。关联性制度是为宪法实施提供权力基础、社会共识的制度，包括权力分工与制约、权利保障、宪法文化等方面的制度。保证宪法全面实施的制度体系与宪法实施的过程紧密相关，因而它不只是静态的制度规范，还包含动态的运行过程。

健全保证宪法全面实施制度体系的主要路径

进一步推进宪法全面实施，要继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，使宪法确立的制度、原则和规则得到全面实施，并从体制机制上健全保证宪法全面实施的若干重要制度与程序。

（一）宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进

习近平总书记强调，“坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，确保宪法得到完整准确全面贯彻”。其中，宪法解释作为与宪法实施、宪法监督并列的重要运行机制，在宪法全面实施中发挥独特功能。宪法解释是完善宪法内涵、推进宪法实施的重要机制，有助于实现宪法的稳定性和适应性的统一。目前，全国人大及其常委会落实宪法解释程序机制的主要方式是，“在制定和修改法律、出台有关法律问题的决定和法律解释，以及议案说明、审议结果的报告和修改情况的汇报等正式法律文件中对涉及宪法理解和适用问题作出说明和回应，对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见，妥善解决宪法解释的现实需求”。“对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见”是宪法实施中探索的重要一环，虽对完善宪法解释程序提供了有益的经验，但仍不属于严格意义上的宪法解释，无法有效实现宪法解释应有的功能。宪法解释和法律解释具有不同的属性与功能，不能以法律解释代替宪法解释，不能削弱宪法解释的独立价值。同时，要区分合宪性审查与备案审查的不同功能，两者具有不同的制度理念与程序，虽在功能上有一定的交叉，但不能混淆其不同属性，更不能以备案审查代替合宪性审查。在《决定》的表述中，合宪性审查和备案审查是并列提出的。因此，全面贯彻实施宪法，必须落实宪法关于全国人大常委会的宪法解释职权，完善宪法解释程序机制，制定关于宪法解释的程序法，明确宪法解释的提议、审议、效力等问题，为适时启动宪法解释提供必要的法律依据。

（二）完善合宪性、涉宪性问题的事前咨询与统一备案制度

《决定》强调，“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”。“监督宪法的实施”是宪法赋予全国人大及其常委会的法定职责。目前，全国人大及其常委会在制定法律或作出有关决定前，事先对其是否合乎宪法进行审查，已经形成了较为稳定和有效的程序机制。未来需要加强审议报告中的合宪性论证，指明涉宪性问题的宪法依据和作出结论的理由，并提升审查过程与结论的透明度。

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》就建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度作了明确规定，要求有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。此外，在备案审查中发现可能存在合宪性问题的，要及时报告或者依法提请全国人大常委会审查。同时，地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人大常委会书面提出审查要求。上述不同的国家机关参与宪法实施过程的制度设计具有创新性，但仍缺乏可操作的具体程序，需要在实践中补齐短板。比如，地方人民法院与人民检察院在审判和检察工作中针对合宪性问题如何明确“逐级上报”程序，是实践中亟待解决的重要课题。

（三）建立宪法实施情况报告制度

《决定》在健全宪法实施制度体系中首次明确要求“建立宪法实施情况报告制度”。这是健全宪法实施制度体系的具体举措，也是全面贯彻实施宪法的重要制度与工作机制。

自2017年以来，全国人大常委会在实践中探索宪法实施情况的报告制度，每年都听取全国人大常委会法制工作委员会备案审查工作情况报告。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：“全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。”

建立宪法实施情况报告制度的重要目的是强化宪法实施监督，维护宪法权威，使宪法实施成为公民的一种生活方式。要建立和完善宪法实施情况报告的具体机制与程序，使相关制度运行规范化、程序化，发挥其应有的功能。应当明确，哪些主体可以提出报告、哪些内容属于“宪法实施情况”事项、提出报告的具体程序、对所提报告的审查与评估，对报告中所提问题的纠正与追责等。建立宪法实施情况报告制度时，要处理好宪法实施与执法检查的关系、合宪性审查和备案审查工作报告的关系。在已有实践经验的基础上，有必要积极探索在政府工作报告、人民法院工作报告和人民检察院工作报告中增加宪法实施情况的内容，强化国家机关在宪法实施中的责任与义务。

公众号编辑 | 刘梦阳

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