理论成果｜张震：中国特色超大城市治理法治化研究的问题、重点与难点

法治是中国式现代化的重要保障，必须全面推进国家各方面工作法治化。中国特色超大城市现代化治理是实现国家治理现代化的必然要求，推进和实现中国特色超大城市治理法治化是中国特色超大城市现代化治理的必然要求。理论源于实践，中国特色超大城市治理法治化作为中国式现代化建设的具体实践，决定了中国特色超大城市治理法治化理论研究的基本范畴。明确理论研究相关问题，把握重点、难点，是回应和指导中国特色超大城市治理法治化实践的前提与基础。

中国特色超大城市治理法治化理论形成于新时代中国特色超大城市治理法治化的实践当中，其理论形成与发展的过程，正是发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程。这些问题既是理论研究的范畴，也是实践运行的抓手。既有包括基本内涵与功能定位在内的中国特色超大城市的基本理论、人民城市理念、治理体制机制框架、超大城市治理模式的相关问题，也有治理法治化基本原则、治理法治化核心要义的相关问题，以及完善创制性立法、提高法治能力、优化法治格局、建立风险预防法律保障机制等问题。

第一，中国特色超大城市的基本理论。一是中国特色超大城市的基本内涵。中国的超大城市既有国际超大城市的共同特征，更具有中国特色，是中国城市化发展理念与实践的高层次展现。具体包括：在世界城市格局中的后发优势更突出；人口聚集度更高；城市类型更复杂，可分为都市主导型、经济发达型和功能驱动型；对中国城市化进程的驱动影响更深远；城市理念的“人民性”更聚焦等。二是中国特色超大城市的功能定位，即我们需要什么样的超大城市。总体而言，中国特色超大城市应当起到开路先锋、示范引领和突破攻坚的作用。

第二，中国特色超大城市中的人民城市理念。人民城市理念明确了中国特色社会主义城市的本质，是中国式现代化城市工作中全过程人民民主的本质要求，是中国特色社会主义城市发展的价值观和方法论，也是中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨、习近平法治思想中“坚持以人民为中心”的核心要义、人民当家作主基本原则等三项内容在新时代城市工作中的具体体现。人民城市理念蕴含着全过程人民民主的价值规范，可以更好推进以人为核心的新型城镇化。具体又可包括“人民城市理念的科学内涵”“人民城市理念的经验成效”“践行人民城市理念的路径”和“以人民城市理念推进治理现代化”等方面内容。

第三，中国特色超大城市治理的体制机制框架。中国特色超大城市治理的体制机制框架为超大城市治理设定了框架和边界。一是中国特色超大城市治理体制机制的科学性保障，包括数字赋能超大城市治理、基于“成本—收益”的政策制定和公众参与与专家咨询的配合。二是中国特色超大城市治理体制机制的高效性保障，包括数字化主线下多种治理模式的应用、政府主导下市场的有序调节、他治与自治的衔接配合。三是中国特色超大城市治理体制机制的合法性保障，包括党对超大城市治理的全面领导、全过程人民民主的广泛实践、基于宪法的立法保障体系。

第四，超大城市治理的多种模式。“工欲善其事，必先利其器。”超大城市的高效治理有赖于多种治理工具。一是超大城市的数字治理。超大城市的数字治理需要研究“什么是超大城市治理数字化”，以及超大城市数字治理体系建设的基本框架和超大城市数字治理能力的基本要素。二是超大城市的敏捷治理，需要研究其敏捷治理的内容、敏捷思路下的城市基层治理，以及如何构建更加敏捷的城市治理体系。三是超大城市的系统治理，需要研究超大城市治理系统化、系统性治理思维和如何以系统性思维推进超大城市治理现代化。四是超大城市的精细治理，包括超大城市治理精细化的内容、必要性，以及超大城市治理体系和治理能力如何精细化。

第五，中国特色超大城市治理法治化的基本原则。超大城市治理应当有序、合理地实现法治化，在法治的轨道上探索超大城市治理的新路子。一是超大城市治理法治化需要坚持治理与法治相平衡原则。超大城市治理的法治化与城市治理效果之间存在冲突和矛盾，但超大城市治理的法治化不能过分牺牲城市治理效果，城市治理必须保证其治理效果，解决城市运行过程中所出现的各种问题，满足公民的需求，故两者需要平衡。二是党规与国法相结合原则。中国特色超大城市治理法治化是在中国共产党的领导之下实现的，党组织在城市治理中发挥关键作用，因此需要全面考虑党规和国法。三是域内与域外相借鉴原则。域外超大城市建设起步较早，相关经验可以为我所用，故中国特色超大城市治理法治化需要借鉴人类优秀法治文明成果。

第六，建构中国特色超大城市治理法治化理论的核心要义。中国特色超大城市治理法治现代化是基于中国特色超大城市和中国特色社会主义法治道路的历史实践，在奋进中国式现代化时代征程中形成的新的理论命题，需要把握其核心要义。一是坚持党的全面领导是根本保证，包括建立健全超大城市治理法治化的体制机制框架的顶层设计、党的领导是法治的根本保证以及超大城市基层有效治理的党建保障。二是形成法治化的“治理+”是基本途径，包括“治理+市场”的自主调节治理、“治理+社会”的社会自我治理、“治理+政府”的关键主体治理、“治理+科技”的技术创新治理等。三是把制度优势转化为治理效能是最终目标，包括在宪法基础上将制度优势转化为治理效能、完善城市治理制度体系和基于群众路线发挥居民自治的作用。

第七，完善城市治理法治体系的创制性立法。中国特色超大城市治理既与世界其他超大城市治理不同，也与传统城市治理模式不同。中国特色超大城市治理的关键在于创新，中国特色超大城市治理法治化需要创制性立法。一是超大城市治理创制性立法的原则，包括创新性原则、城市性原则、治理性原则、法治性原则。二是超大城市治理创制性立法的具体措施，包括创制系统之“法”、精准之“法”、精细之“法”、敏捷之“法”、数字之“法”、民生之“法”。三是超大城市治理创制性立法的合宪性审查，包括超大城市治理创制性立法合宪性审查的空间、底线和方式。

第八，以多场景实施提高城市治理法治能力。推进法治体系建设的重点和难点在于把纸上的法律变为行动中的法律。唯有依靠法治、依靠宪法和法律制度体系的有效运行，才能在超大城市多元化的利益格局中凝聚共识和力量，为人民群众提供合理预期和安全感，才能保证超大城市、保证中国社会的发展与稳定。一是严格执法，包括完善综合执法机制、规制自动化行政、加快敏捷执法转向。二是公正司法，包括完善主观诉讼、优化公益诉讼、推进智慧司法。三是全民守法，包括全方位地守法宣传教育、激励市民主动参与城市法治建设。

第九，以新质生产力优化城市治理法治格局。超大城市是新质生产力形成与发展的空间载体，法治是促进新质生产力生产要素在城市空间创新性配置的有效方式，减少因为法律空白而导致新质生产力因缺少指引、规范、保障，或是因为过时的法律制度不当阻碍新质生产力的发展。一是发展新质生产力导向下的法律规范供给，包括发展新质生产力导向下的新增立法和敏捷修法。二是强化社会法保障，包括强化劳动法保障、协调环境与经济发展。三是重视知识产权法完善，包括新型知识产权认定与保护、知识产权的“三位一体”救济模式。

第十，韧性城市建设风险预防机制法律保障。超大城市作为复杂巨系统，潜藏多种风险源，对超大城市的平稳运行存在严重威胁。风险预防机制是超大城市治理的安全保障，即通过事先较低成本的预防措施，避免可能出现的较大损失，甚至是灾难性后果。超大城市涉及多种风险，包括火灾、地震等传统风险、故意伤害、群体性事件等社会稳定风险，以及新型科技应用锁产生的科技型风险。为此，超大城市风险预防机制需做到以下三点。一是加强社会安全网建设，包括城市型福利范围的界定、数字赋能下弱势群体的精准扶助及其法律框架。二是超大城市风险治理的法律构建，包括超大城市风险治理中的民主与科学争议、超大城市风险预防中的比例原则、超大城市风险预防中对公民权利限制的正当边界。三是完善超大城市应急机制建设，包括超大城市应急管理技术赋能的边界、以整体智治思维引领超大城市应急机制构建、以平台逻辑重塑超大城市应急体制。

超大城市作为一种以城市规模为标准划分的城市类型，并非中国所独有，全球范围内对超大城市治理的研究较为丰富，但相关理论成果并不能直接照搬照抄来解决中国问题。原因在于，相较于其他国家或地区，具有中国特色的超大城市处在不同的发展时期，超大城市的内涵、问题表现不同，解决的方式方法也会有所不同，中国的城市问题更应当采用中国方案进行解决。而明确“中国特色超大城市”的时代内涵，是回答和解决中国特色超大城市治理问题的基本前提，并在此基础上形成了治理法治化的思想基础、体制机制框架，以及面对数字时代多种治理模式时的价值取舍与风险预防等理论研究重点问题。

第一，“中国特色超大城市”的内涵。对“中国特色超大城市”内涵探析是研究“中国特色超大城市治理法治化研究”的前提。只有明确“中国特色超大城市”的内涵，才能在此基础上进一步拓展中国特色超大城市治理法治化的要求、标准、改革方向等。“中国特色超大城市”的核心在于“中国特色”。而彰显“中国特色”的关键要素主要有党的领导、人民当家做主、社会主义制度等等。阐释“中国特色超大城市”内涵需要融入上述重要元素。而后在城市治法治化中深刻践行“中国特色”的要求。例如，“人民当家做主”要求城市理念的“人民性”更聚焦，要求超大城市治理法治化以人民利益而非经济利益为核心评判标准。

第二，习近平法治思想中“人民城市观”的阐释。习近平总书记关于城市治理的重要讲话、指示批示是研究超大城市治理法治化的重要依据。因此，阐释和理解习近平总书记关于城市治理重要论述是研究重点之一。“提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。人民城市人民建、人民城市为人民。城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”习近平法治思想中的“人民城市观”深刻揭示了城市治理的“人民性”，城市治理要以人民的根本利益为指引，城市法治要为人民的利益保驾护航。中国特色超大城市治理法治化必须将习近平总书记有关人民城市的重要讲话、指示批示入城市治理机制体制的改革和完善之中，以及将其作为民生保障、城市发展的指引。

第三，中国特色超大城市治理法治化的体制机制框架。中国特色超大城市治理法治制机制框架是中国特色超大城市治理法治化的总体安排，包括党全面领导超大城市治理法治化工作的组织体制、践行人民城市理念的超大城市法治制度体系、数字法治主线下超大城市多元治理的体制机制和超大城市治理风险防控的法律规制体系，最终形成组织法治、制度法治、数字法治、预防法治四位一体的综合性中国特色超大城市治理法治化的体制机制。

第四，以数字治理为核心的多种治理模式的内在联系与有机组合。超大城市治理需要保证其治理的有效性。面对多种治理模式，容易出现内部资源分配不合理，治理模式之间相互掣肘、内耗的问题。因此，只有梳理诸多治理模式之间的内在联系、相互作用机制才能保证治理的有效性和高效性。这要求所有治理模式能够形成集合效应，达到相互提升的效果，而非相互掣肘。具体而言，要促进传统治理模式与新型治理模式的协同，明确不同治理模式各自适宜的治理对象、治理范围，实现不同治理模式之间取长补短、互相配合。

第五，韧性城市中的风险预防。超大城市存在诸多风险源，面临经济、社会、环境等多重风险。超大城市由于其密集的人口和发达的经济，一旦出现重大灾难，后果将不堪设想，因此，超大城市需要保持韧性，以应对各种风险，并可以在破坏后及时恢复过来。韧性城市的研究内容包括超大城市社会安全网建设、超大城市应急管理机制完善、超大城市风险预防机制建设等内容。韧性城市建设需要结合风险预防理论，分析超大城市多种风险源的特征、风险系数及其危害后果，并根据“成本—收益”原则制定相应的应急机制。

中国特色超大城市治理法治化研究的难点来自中国特色超大城市治理的复杂实践。超大城市作为社会关系的一种巨型复杂组织形式，在人口规模、治理模式、新技术运用、风险防控等方面所面对的压力相较于普通城市呈几何倍数增长。在超大城市治理过程中所表现出来的数字技术应用潜在风险、人民城市理念的制度落实、新型治理模式下行政组织革新需求与行政责任规避的现实可能，以及风险预防中科学、民主和法律的作用平衡等问题成为当前中国特色超大城市治理法治化理论研究的难点所在。

第一，数字技术规制的悖论问题。数字技术的使用加剧了治理的技术复杂性，导致风险的不确定性和突发性增强。数字技术具备的技术门槛和操控能力极易产生“屏幕官僚”、隐私泄露、数字鸿沟、决策偏好、数据操控等问题。因此，数字技术的应用形成了政府管理领域的风险防范悖论：数字技术的使用能通过减少风险的不确定性和突发性辅助政府治理，与此同时数字技术形成的算法黑箱则可能导致风险治理的技术复杂性增加。如何有效平衡数字技术带来的创新与风险，具有较大的挑战性。

第二，以人民为中心的超大城市法治制度体系。人民城市观是中国特色超大城市的重要表现形式，是我国超大城市治理体制机制区别于国外超大城市体制机制的重要表现。人民城市理念指引下构建城市法治制度体系的关键在于实现城市治理的民主决策和有效监督，为城市权利的行使提供法治保障，其难点在于如何有效建立广泛的公众参与制度、如何建立做好以民生立法、执法、司法为核心的法治保障体系。只有有效建立广泛的公众参与制度，落实城市治理中的全过程人民民主，才能保证公民诉求的有效表达与实现，将城市治理建立在人民的广泛支持之上。而以民生立法、执法、司法为核心的法治保障体系则直接将人民最关心的问题和最切身的利益予以解决和保障。

第三，行政组织改革回应治理需求问题。行政组织改革适应新型治理模式的难点在于，在需求上，行政组织改革既要保持一定的稳定性，又要适应新型治理模式的特点，因为行政组织必须保证其稳定性，才能使其正常运转。但是，行政组织需要提高其灵活性、敏捷性和回应性，这与稳定性存在内在的冲突；行政组织改革需要于法有据，但目前法律制度一定程度上阻碍了行政组织的敏捷化改革。在法律规定上，立法、修法、法律清理等工作的技术难度较大，既要遵循法律保留等法律原则，又要保证立法、修法的速度，以及时推进行政组织改革，此时，法的稳定性与法的滞后性需要进行充分的平衡。

第四，敏捷治理下“试错学习机制”与行政责任规避问题。超大城市敏捷治理需要政府认识到初始方案的不完备性和变化的不可预见性，从一开始就做好准备在实施过程中持续进行学习并依据情况及时作出动态调整，以“干中学”的方式渐进式推动政策的快速迭代，最终不断逼近治理目标的实现。因此，超大城市敏捷治理存在“试错学习”机制，导致传统的责任认定机制难以适用。传统上，以科层制为基础的“命令—控制”城市治理模式，通过细致的法律规范预先规定秩序，并明确人员的职责与处罚标准，故人员的责任认定较为简单清晰。而“试错学习”机制的责任认定难点在于没有一个清晰的预设秩序，区分“试错”与“犯错”非常困难，需要构建一个较为清晰的“试错”标准，辅之以良好的决策程序和反思追踪程序，才能既保证干部敢于“试错”，又可以惩戒违反职责的干部，并及时吸取教训，保证“试错学习”机制的有效运行。

第五，风险预防中科学、民主和法律的作用及相互关系。对于科学研究尚未有充分认知的事物，即“未知”问题，如何进行风险规制。一方观点支持科学决策，认为应当加强科学研究，必须基于科学进行决策，而另一方认为应当通过民主的方式，“自主”决定未来命运。对于科学和民主双方的作用、程度存在较大的争议。法律作为一个关键参与因素影响科学和民主的角色。现有法律体系会默认加强其中一方的作用，但可能导致决策错误，从而造成严重损失。因此，如何合理界定三者的作用，并厘清其内部相互作用机制，是研究难点之一。

公众号编辑 | 刘梦阳

公众号责任编辑 | 刘栋阳、林澍

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