法学前沿丨李树忠 论党对宪法实施工作的领导

宪法实施是宪法学理论与实践中的一个基石性概念。实践上，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。理论上，宪法实施“处于整个宪法学知识结构和话语体系的枢纽位置，几乎涵摄了认识、观察和解释中国宪法问题的所有视角与议题，也贡献了最具中国本土特色的宪法学核心命题和关键术语”。中国共产党的领导“是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证”。因此，准确描述党如何领导宪法实施工作，总结党领导宪法实施工作的经验，就不仅是一个实践命题，也是至关重要的理论命题。

学术界和实务界对党领导宪法实施的必要性和重要性多有阐述，对党领导宪法实施工作的具体路径以及党领导宪法实施工作的制度化、法治化研究还有待推进。党领导宪法实施与党的领导制度化、法治化紧密相关，“既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。本文通过系统阐释党领导宪法实施工作的历史图景，进而提炼具有原创性、标志性的中国宪法理论研究，以期推动中国宪法学自主知识体系的建构，提升中国宪法理论的说服力和影响力。

“宪法实施”是一个叠加了各种原理、制度和实践的“概念群”，学理上对其有不同的界定。早期学术研究多将宪法实施限定为司法化实施，或将宪法实施视为“适用宪法规范处理宪法争议，矫正违宪行为的活动”，这类研究往往把宪法实施和违宪审查等同起来。较为整全的视角是基于宪法具有政治和法律双重属性，将宪法实施分为政治化实施和法律化实施两种类型。对此，需要澄清的是，对宪法实施的分析“应当立足于当代中国宪法制度实践”。作为国家根本法的宪法，既是“治国安邦的总章程”，也是“我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范”，因此，与西方国家重视法律/司法化实施宪法不同，我国宪法采取的是“多渠道、多方式、多主体、多层次”的实施路径，并且，“是一个持续的发展进程”。尤其是进入新时代以来，“在习近平法治思想的引领和推动下，我国宪法实施的实践不断丰富，体制机制不断健全”。且在未来的发展中，仍将“不断提高宪法实施水平”，“不断实现更充分、更完善的宪法实施”。故本文基于“宪法全面实施”的理念，既考虑到宪法的直接实施，也涉及通过立法实施宪法的间接实施，并涵盖宪法发展，即变动的实施，试图全面分析党对宪法实施工作的领导。

一、中国特色的宪法实施路径需要党的领导

作为执政党，中国共产党从中华人民共和国成立之初就自觉肩负起维护宪法实施的职责。1954年9月，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出，各政党、人民群众和一切国家机关都是宪法实施的主体，都负有“保证宪法的实施”的职责，并特别强调，“一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力”。“中国共产党是我们国家的领导核心”，在宪法实施上“必须担负更大的责任”。然而，上述报告只是在政治层面强调了党在宪法实施工作中的重要性，属于动员性的政治主张和政治要求，突出的是执政党的政治责任、政治使命和政治担当。事实上，1954年《宪法》只在第27条第3项中规定了全国人大享有监督宪法实施的职权，并没有就宪法实施的主体、内容作出规定，由此影响到宪法实施的实效。

鉴于过去几部宪法在实施方面的历史经验和教训，1982年《宪法》采取“把宪法实施的保障深深扎根于群众之中”。宪法不仅明确赋予最高国家权力机关及其常设机关保障宪法实施的职权，还规定全国各族人民、一切国家机关、团体和企业事业组织都负有维护宪法尊严、保障宪法实施的职责。《宪法》序言最后一句申明：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这种规定“不但要求任何组织和个人要以宪法为根本活动准则、人人遵守，而且要求都能维护宪法的尊严、保证宪法的实施。把这一神圣职责摆在每一个组织和公民面前，这就是把宪法实施的保障深深扎根于群众之中。这些新的规定是宪法修改草案对一九五四年宪法的发展，也是我国在监督宪法实施、处理违宪问题上的一个特点。”时任宪法修改委员会副主任委员彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“体现了人民意志和中国共产党的正确主张的新宪法，又由全体人民和中国共产党的努力来保证它的实施”。因此，新宪法的实施“一是要依靠党的领导，二是依靠广大人民群众”。这实际上是一种全民负责的宪法实施方式，即“依靠整个国家机构，首先是人大、人大常委会，然后是整个司法机关、检察机关、行政机关，再加上全国人民来保证宪法的实施，这才是保护宪法实施的一套完整的体系”。

此外，党的十八大以来，党中央把“全面贯彻实施宪法”作为“全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。党的十九届四中全会上首次提出“宪法全面实施”的理念。“宪法全面实施”首先是内容上的全面。宪法不仅是“我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范”，还是“治国安邦的总章程”，需要“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”。这意味着不仅宪法中有关公民基本权利保障和国家机构权力配置的内容要得到贯彻落实，宪法中关于国家任务、根本制度、发展目标等内容也要得到贯彻落实。不管是规定在序言还是总纲中，只有每一项内容都得以实施，才能称为宪法的“全面实施”。

在宪法实施体制机制中，不同的实施主体有着不同的实施路径和实施方式。如立法机关主要是通过制定法律规范的方式来实施宪法。宪法实施涉及国家权力纵横配置、权力与权利之间的关系等诸多复杂命题，而我国宪法实施由政党、国家机关、社会团体、企业事业组织和公民等多元主体协力组成，更增加了协调的难度。因此，需要有总揽全局、协调各方的力量，将宪法实施的多元主体统筹协调，使之成为一种角色分工合理、衔接顺畅、互相配合的系统性工程，形成宪法实施的合力，而不是互相掣肘。

毋庸置疑，作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党在宪法实施中发挥了重要的领导作用。首先，党领导宪法实施具有历史合法性。就党领导宪法实施的历史经验而言，自1921年成立以来，中国共产党在推进中国革命、建设、改革的实践中，高度重视宪法和法制建设。在革命根据地时期，中国共产党就已经通过制定《遂川工农县政府临时政纲》《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区宪法原则》等宪法性文件进行了领导宪法制定与实施的探索。中华人民共和国成立后，无论是起到临时宪法作用的《共同纲领》，还是1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》，都是在中国共产党的领导下制定和实施的。现行宪法的5次修正，都是在中国共产党的提议和领导下进行的。因此，历史实践证明，中华人民共和国宪法是在党的领导下产生、发展并逐步完善起来的。

其次，党领导宪法实施具有理论正当性。党领导宪法实施是我国宪法发展的首要内在规律，是推进宪法实施工作的必然要求。马克思主义政党理论认为只有建立无产阶级政党，坚持无产阶级政党的领导，才能保证无产阶级革命取得胜利。马克思、恩格斯在总结巴黎公社失败的教训时，认为坚持无产阶级的领导是科学社会主义的一条根本原则。列宁进一步指出“党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导”。中国共产党人在此基础上，进一步指出了坚持党的领导是马克思主义政党理论的重要内容。“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的。”因此，坚持党对宪法实施工作的领导是马克思主义政党理论的重要体现。

最后，党领导宪法实施具有现实必要性。习近平总书记指出：“我国宪法确认了中国共产党的领导地位，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，充分发扬民主，领导人民制定出体现人民意志的宪法，领导人民实施宪法，确保我国宪法发展的正确政治方向。”因此，党领导宪法实施既是现行宪法的明确要求，也是宪法有效实施的现实需要。

总的来说，党领导宪法实施是由我国独特的宪法实施路径决定的。只有坚持中国共产党的领导，才能充分发挥我国宪法制度的显著优势和重要作用，才能保证我国宪法得到全面贯彻和有效实施。

二、党领导宪法发展

制定宪法并不断修改完善，是更好地贯彻实施宪法的前提。党对宪法实施工作的领导，首先是通过不断完善宪法来更好地贯彻实施宪法。“我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。这是我国宪法发展的一个显著特点，也是一条基本规律。”在宪法发展历程中，中国共产党发挥着重要作用。具体而言，党对完善宪法的领导主要体现在以下四个方面。

第一，为完善宪法、实施宪法提供历史条件。宪法是历史阶段的产物，其制定、修改、实施都深深嵌在特定的时代背景之中。中国共产党领导中国革命、建设、改革实践，带领中国人民从站起来、富起来到强起来，为宪法完善和实施创造条件。如果没有中国社会翻天覆地的变化，就不可能有宪法的贯彻落实。正是党的十一届三中全会开启新中国“历史性的伟大转变”，才有了现行宪法的诞生。或者说，党领导国家社会发生的巨变，超出了旧宪法的涵摄范围，导致旧宪法“很不适应”时代的需要，因此需要通过修改或修正的方式不断予以完善。1980年8月，中共中央在提交给全国人大的修宪建议中开篇指出宪法修改的原因是：“由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化，许多地方已经很不适应当前政治经济生活和人民对于建设现代化国家的需要”。

第二，提出建议。把握方向，审时度势，及时向国家权力机关提出宪法修改的建议。现行宪法的修改最早是由中共中央提议的。1980年8月，中共中央向第五届全国人大第三次会议主席团提出修改宪法和成立宪法修改委员会的建议，正式开启宪法修改起草工作。现行宪法通过之后的历次修正案也都是由中共中央提出宪法修改建议，交全国人大常委会，启动宪法修改程序，由此形成实际上的宪法修改程序是：中共中央提出修改宪法部分内容的建议案交全国人大常委会，全国人大常委会将其转化为修改宪法的议案交全国人大，由全国人大作出修改宪法的决定。因为中共中央提出宪法修改建议并不属于宪法规定的修改程序，故有学者生动地将中共中央向全国人大常委会提出宪法修改建议的程序称为我国宪法修改的“惯行性的前置加接程序”。这是党实施政治领导的必然要求，是党履行推动宪法发展的宪制责任的题中之义，是党对完善宪法的领导的主要体现。

第三，参与宪法相关内容的起草工作。譬如现行宪法序言的核心内容和基调源自党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，其根本原因在于二者出自相同的手笔。1981年7月，时任宪法修改委员会副主任委员彭真接替胡乔木担任宪法修改委员会秘书长，具体领导宪法修改草案的起草工作。同年10月，彭真在征得胡耀邦同意后，将参与《关于建国以来党的若干历史问题的决议》起草工作的龚育之、郑惠、有林、卢之超等人调来参与宪法修改工作，具体负责宪法序言部分的起草，目的在于“宪法要体现历史问题决议的精神”。起草宪法序言时，组成人员上的这种安排，使得从党的决议到国家宪法序言都出自相同手笔，进而使党的决议和国家宪法共同承载了党的领导和改革开放的历史共识。

第四，直接作出宪制性决定，完善宪法相关制度。宪法完善的方式之一是，中共中央直接作出决定，全国人大及其常委会根据中共中央的决定从法律上作出相关制度安排。党的十八届四中全会决定“将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定》，“将12月4日设立为国家宪法日”。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，确立了宪法宣誓制度。这些都是中国共产党直接作出宪制性决定的典型例证。

三、党通过领导立法实施宪法

通过立法实施宪法是党领导宪法实施的重要组成部分。在我国，立法工作离不开党的领导，党领导立法是实现党的主张和人民意志相统一的根本保证。习近平总书记指出，“全国人大及其常委会要适应新时代坚持和发展中国特色社会主义的新要求，加强和改进立法工作，继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治、维护人民民主权利，保证宪法确立的制度、原则和规则得到全面实施”。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确要求“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。全国人大及其常委会在全国人大组织法、地方组织法、监察法、教育法等多部法律的制定修改中均明确规定了坚持党的领导。2023年修正的《立法法》第3条明确要求：“立法应当坚持中国共产党的领导”。在通过立法实施宪法方面，党主要通过擘画立法蓝图、设定立法议程、规范立法程序、引导立法过程和强化执法检查五种方式领导国家立法工作。

第一，擘画立法蓝图。自1921年成立以来，中国共产党在推进中国革命、建设、改革的实践中，始终重视通过规划治党治国。“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”党领导国家立法工作的首要表现就是从战略高度对立法工作进行顶层设计、擘画立法蓝图。党对立法蓝图的设计主要体现在党的历次全国代表大会和重要会议公报中。如党的十五大报告提出“加强立法工作，提高立法质量，到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”；党的十八大报告指出“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”；党的十八届四中全会将“完备的法律规范体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分；党的十九大报告指出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”；党的二十大报告在此基础上强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。总的来说，党的二十大报告从立法原则、立法领域和立法工作质量三个维度擘画了新时代的立法工作蓝图。

第二，设定立法议程。设定立法议程是党的主张通过法定程序成为国家意志的重要实现路径。从1988年第七届全国人大常委会开始，每届全国人大常委会在任期开始之初都要编制立法规划,并报党中央批准。批准全国人大常委会的立法规划是党中央加强对立法工作集中统一领导的重要抓手和实施平台。全国人大常委会法工委在总结改革开放40年党领导立法工作的创新实践时指出，“立法规划在性质上首先是一个党中央制定的党内文件，是党中央对一届任期全国人大及其常委会立法工作的总体部署、安排和要求”。党的十八大以来，党中央高度重视国家立法规划和年度立法计划，并扩展了批准立法规划的内容。批准立法规划不仅仅指每届全国人大常委会在任期开始之初编制的立法规划须经党中央批准，还指因社会形势变化而导致立法规划无法全然实现时，全国人大常委会调整立法规划也须经党中央批准。如2013年9月，中共中央批准并转发了《中共全国人大常委会党组关于〈十二届全国人大常委会立法规划〉的请示》。2015年6月，中共中央批准并转发了《中共全国人大常委会党组关于调整〈十二届全国人大常委会立法规划〉的请示》。2018年8月，中共中央批准并以中共中央文件转发了《中共全国人大常委会党组关于〈十三届全国人大常委会立法规划〉的请示》。而且，全国人大常委会每年制定的年度立法工作计划，也要报请中共中央审定。此外，党就重大立法事项直接做出安排也是设定立法议程的主要体现。如党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对民法典编纂做出了重要部署，提出了明确要求。2016年6月、2018年8月、2019年12月，习近平总书记先后三次主持中央政治局常委会会议，听取并原则同意全国人大常委会党组就民法典编纂工作所作的请示汇报，对民法总则、民法典各分编和民法典草案进行了审议。

第三，规范立法程序。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“深入推进科学立法、民主立法”部分从程序层面对党领导立法工作作出了重要部署，如规定了建立基层立法联系点制度、法律草案征求意见制度、法律草案重要条款单独表决制度等内容。这些要求已经或正在得到落实。譬如，就建立基层立法联系点制度而言，全国人大常委会法工委于2015年在湖北省襄阳市、江西省景德镇市、上海市虹桥街道和甘肃省临洮县建立了第一批基层立法联系点，此后又先后设立了三批基层立法联系点。截至目前，全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点已经实现了全国31个省（自治区、直辖市）全覆盖，并形成了国家级、省级、设区的市（自治州）级立法联系点三级联动的工作体制机制。就法律草案征求意见制度而言，党的十八大以来，全国人大常委会十分注重通过网络公开法律草案以公开征求人民群众的意见，健全完善了人民群众参与立法的程序机制。据统计，第十三届全国人大常委会任期期间，有150余件法律草案在网上公开征求意见，约110万人次参与，共提出300多万条意见建议。就法律草案重要条款单独表决制度而言，《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。”2015年的《立法法》修改就对立法程序中的重要条款单独表决问题作出专门规定。广东省第十二届人大常委会第十二次会议作出决定，对法规草案中个别重要条款可单独表决，成为以地方人大常委会决定的形式对中央的相关决定予以落实的首例。

第四，引导立法过程。中国共产党还通过引导立法过程实现领导立法，具体路径主要体现在如下三个方面。其一，在国家立法机关中设立党组。根据《中国共产党章程》和《中国共产党党组工作条例》的规定，党组是各级党委在“非党组织”的领导机关中设立的组织机构，旨在实现中国共产党对“非党组织”的领导。在全国人大常委会设立党组，能够加强党对立法工作的领导，特别是加强党对实施宪法的法律规范制定工作的领导。此外，全国人大常委会党组不仅要讨论决定法律规范制定方面的重大事项，还要每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作。通过讨论决定制度和报告工作制度，党中央切实实现并加强了对立法工作的领导。

其二，成立临时党组织。根据《中国共产党组织工作条例》，“为执行某项任务临时组建的机构，可以按照有关规定成立临时党组织”。为加强党对人大会议的组织领导，人大开会时成立临时党组，各代表团建立临时党支部，各代表小组建立临时党小组。

其三，党员通过民主选举当选为全国人大代表。在国家立法机关的人员组成上，多数全国人大代表是中国共产党党员。据统计，在历届全国人大代表中，具有中共党员身份的代表均在半数以上。图1显示了第一届至第十二届全国人大代表中党员的比例。

上述数据表明中国共产党党员在全国人大代表中具有极高的占比，进而能够实现党对国家立法过程的领导。

第五，强化执法检查。法律制定之后如果得不到有效执行，不过就是一纸空文。党对立法工作的领导不止于法律通过，还确保得到有效执行，真正解决实践中的问题。执法检查是人大监督法律执行情况的法定形式，承担着确保宪法和法律得到有效实施的制度功能，但在实际运行中，执法检查工作的重点往往是推动党中央重大决策部署的贯彻落实。譬如，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道”。为有效贯彻落实党中央关于生态文明建设的重要部署，全国人大围绕生态文明建设开展一系列执法检查，纠正了一批执法不严的问题。2018年至2022年，第十三届全国人大及其常委会连续五年开展了《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《环境保护法》等生态环保法律和相关决定的执法检查，切实推动着生态环保法律的有效实施。因此，中国共产党通过引导执法检查的方向实现对法律执行情况的监督。

四、党领导宪法的直接实施

传统宪法理论认为，通过立法实施宪法是宪法实施的主要方式。不可否认，“完善法律制度体系，是宪法实施的内在要求和重要任务，也是保证和推动宪法实施的基本途径和重要方式”。然而，通过立法实施宪法只是宪法实施的主要方式、基本方式，而非唯一方式。事实上，有些宪法规定并不需要通过立法加以具体化实施，而是可以直接实施。这种实施方式也被称为宪法直接实施。1982年《宪法》公布施行40余年以来，在党的领导下，全国人大及其常委会切实推动着宪法直接实施的工作机制。一般认为，宪法直接实施中的党的领导主要体现在以下三个方面。

第一，党领导国家各项事业的发展。宪法直接实施的方式之一是“通过发展国家各项事业、推进国家各方面工作，保证宪法规定的大政方针和基本政策得到有效实施和落实，保证在国家各项事业和各方面工作中遵循宪法原则、贯彻宪法要求、体现宪法精神”。现行宪法公布施行40多年来，在中国共产党的领导下，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体共同推进，改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就，均是在落实宪法总纲中对相关事项的规定。

第二，原则通过直接适用宪法条款的决议。宪法中有一些规定具有直接适用的性质。譬如，宪法中关于有关国家机构的行为和活动规范，不需要通过其他途径和方式，而是直接由相关国家机构依据宪法履行职责。还有一些宪法条款规定得非常明确，可以直接实施。如我国《宪法》第67条和第80条明确规定了特赦制度的决定权和发布权。我国于2015年、2019年先后两次对部分服刑罪犯实施特赦，均是在党中央的领导下作出的决定。以2015年特赦为例，该次特赦是根据党中央的决策部署，中央政法委在广泛征集意见、认真查阅资料的基础上，起草形成了《关于特赦部分服刑罪犯的决定》代拟稿和说明稿，经中央书记处办公会专题研究并经中央政治局常委会会议通过后，再由中央政治局会议原则通过，然后，依照法定程序形成了《全国人民代表大会常务委员会关于特赦部分服刑罪犯的决定（草案）》。最终，全国人大常委会作出了特赦部分服刑罪犯的决定。

第三，通过创制性实施宪法的决议。党的十八大以来，宪法实施实践方面取得了一系列新成效、新经验，其中，针对新情况、新问题，全国人大及其常委会在党的领导下，根据宪法精神和有关法律原则，作出创制性安排。譬如，全国人大常委会在处理“辽宁贿选案”时采取的创制性安排，是一个较为典型的根据宪法精神直接实施宪法的实践创举。面对这一“新中国历史上还没有过”的情况，“需要根据我国宪法和有关法律精神作出创制性安排”。值得注意的是，该案最早由中央巡视组在辽宁巡视时发现线索，全国人大常委会的决定是“根据党中央关于依纪依法严肃处理辽宁拉票贿选案的决策部署”，依照法定程序作出的。案件处理后，中共中央还印发了《关于辽宁拉票贿选案查处情况及其教训警示的通报》，防止类似情况再度发生。

实践证明，只有坚持党的领导，才有可能不断健全宪法直接实施工作的体制机制，才能应对不断出现的新问题、新情况、新挑战，确保我国宪法得到全面贯彻和完整实施，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。

五、党领导宪法监督工作

宪法监督是与宪法实施密切相关、交织重叠的制度。尤其在中国的宪法语境中，宪法监督与宪法实施的内涵外延常常混淆不清。实际上，中国的宪法监督并不是一种单纯“作壁上观”的制度，而是《宪法》第62条和第67条规定的全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。因此，中国的宪法监督不是宪法实施中的制衡措施，而是“支持型监督”，“是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法、把工作做得更好”。1982年《宪法》确立由全国人大及其常委会共同行使宪法监督权的宪法监督制度。根据1982年《宪法》第62条和第67条的规定，全国人大享有“监督宪法的实施”和“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的职权，全国人大常委会享有“解释宪法、监督宪法的实施”的职权。相较于1954年《宪法》和1978年《宪法》确立的宪法监督制度，1982年《宪法》确立的宪法监督制度，既将“监督宪法的实施”职权明确赋予全国人大常委会，又规定了全国人大常委会的职权行为受全国人大的监督，进而构建起具有中国特色的宪法监督模式。诚如肖蔚云教授所言：“最高国家权力机关和它的常设机关既是最有权威的机关，又可以经常性地监督宪法的实施，这样做比较适合我国的实际情况，也体现了全国人大统一行使最高国家权力的政治制度。”

现行宪法施行以来，中国共产党不断重申“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，并通过完善监督制度、引导监督方向、明确监督标准和针对涉宪问题作出决定等方式领导宪法监督工作。

第一，完善监督制度。党的十九大报告提出“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的重要论述，2018年党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》规定：“全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会”，打破了长期以来我国合宪性审查“专责”机构缺位的现状，完善了我国宪法监督制度。随后，全国人大通过宪法修正案，全国人大常委会通过关于宪法和法律委员会职责问题的决定,正式从宪法制度上肯定了宪法和法律委员会的地位与职责。此外，就备案审查制度而言，2018年，习近平总书记指出：“健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制，加强备案审查制度和能力建设，实行有件必备、有备必审、有错必纠。”按照这一要求，全国人大常委会委员长会议通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，建立健全了备案审查的制度规范体系，规范了备案审查程序和纠正方式。

第二，引导监督方向。作为中国宪法监督制度，合宪性审查承担着政治和法律双重功能，需要从党政关系、权力结构和民主运行的角度，确保宪法的有效实施。因此，中国的合宪性审查不仅承担着“客观法秩序维护功能”和“主观权利救济功能”，而且承担着“政策贯彻功能”。作为中国特色的宪法监督制度，规范性文件备案审查不仅发挥着维护国家法秩序统一的作用，还承担着保障政令畅通的职责。2019年12月16日第十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第37条明确规定了备案审查中的政治性审查，即“对法规、司法解释进行审查研究，发现法规、司法解释存在与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题的，应当提出意见”。尤其是备案审查中的专项审查，就是“为贯彻党中央重大决策部署、保障宪法法律实施或回应社会重大关切，有重点地对某方面或某领域的规范性文件进行的审查”。譬如，为贯彻落实党中央关于生态文明建设的重要决策部署，2018年7月,全国人大常委会办公厅分别向国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及各省（区、市）人大常委会发函,要求各主体切实完成生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的备案审查清理工作。

第三，明确监督标准。宪法监督标准是宪法监督制度中的重要内容，在制度运行中发挥着至关重要的作用。只有确立起统一、科学、完整的宪法监督标准，才有可能推动宪法监督工作的实质性开展。党中央特别注重宪法监督标准的科学化和精准化，2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》要求“明确审查范围、标准和纠正措施”。实践中，2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》，指出“在立法层面为破坏生态行为‘放水’问题”是甘肃祁连山国家级自然保护区存在的生态环境破坏突出问题的重要原因之一。据此，全国人大常委会法工委在备案审查中对生态环境领域的规范性文件实行严格审查，防止地方立法“放水”。此外还要求各地针对自然保护区保护等方面的问题认真对照检查，“对存在的与党中央精神相背离的规定与国家法律、行政法规相抵触的规定以及存在的打‘擦边球’的情况开展自查自纠”。

第四，针对涉宪问题作出决定。党领导宪法监督在党对宪法工作的全面领导中占据重要位置和扮演关键角色，还体现在党对重大涉宪性问题直接作出决定，以此明确宪法监督的结果。譬如，针对社会上广泛关注的劳动教养问题，中共中央于2013年11月12日公布的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“废止劳动教养制度”。正是依据中央的决定，2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，清理相关法律并对相关劳动教养决定进行处理。

在中国共产党的领导下，宪法监督的制度化、程序化和规范化水平不断得到提升，合宪性审查、备案审查制度和能力建设得到不断加强，宪法监督工作实效日益彰显，中国特色宪法监督制度日益得到完善。

六、党领导宪法实施工作的法治化

尽管如何协调党的领导和宪法权威之间的关系，还需要理论探讨和实践探索，但坚持党对宪法实施工作的领导具有中国特色，符合中国宪法，只能加强，不能削弱，并需要在总结经验的基础上，不断推进和完善党领导宪法实施工作的制度化和法治化。为此，党在领导宪法实施工作时，应把握如下五项原则。

第一，作为执政党的中国共产党肩负着双重宪法义务。根据《宪法》序言第13自然段的规定，中国共产党作为执政党，负有实施宪法的双重义务，既要消极遵守宪法，即“必须以宪法为根本活动准则”，又要积极保障宪法实施，即“负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责”。习近平总书记指出，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，这“在同一句话中把党的领导角色和宪法对党的限制结合起来，以前并不常见”，体现了执政党对其宪法角色的清醒认知和准确把握。

第二，执政党作为整体领导宪法实施工作。习近平总书记在谈到党—法关系时，明确指出，“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体、就党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律”。因此，当谈到执政党在宪法实施工作中的领导地位时，执政党是以整体形象出现的。至于作为整体之组成部分的具体政党组织和党员个人，则必须服从和遵守宪法法律。若在政治实践中出现违反宪法的情况，就应当承担相应的责任。

第三，党对宪法实施工作的领导必须坚持以人民为中心。一方面，《宪法》第2条明确规定了“国家的一切权力属于人民”，另一方面，“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志”。这就意味着，党对宪法实施工作的领导并不是由执政党代替人民行使国家权力，而是让执政党领导和保证人民行使国家权力。习近平总书记指出，“党领导人民制定和实施宪法，最根本的目的是维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉”。在中国特色社会主义进入新时代，“社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，党对宪法实施工作的领导应当积极回应人民群众的新要求和新期待，通过宪法实施落实人民群众对民主、法治、公平、正义的需求，用宪法法治保障人民安居乐业。

第四，党对宪法实施工作应当坚持宏观领导和方向领导。现行宪法在加强党的领导的同时，构建了以人大为核心的国家政权机关体系，实现了执政权与治理权的适当区分。尽管我国国家治理体系中的党政系统并非西方式的各自独立运行，而是一种统筹协同的党政结构，但二者并非“合一”型体制。2018年《宪法（修正案）》把“党的领导”写入宪法正文，将其列入总纲条款，并未在规范层面具体化到现有的国家组织体系之中，从规范意义上肯定了执政党和政府之间的权力分工。这就要求党对宪法实施工作的领导，应当聚焦于“管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖”。

第五，党对宪法实施工作的领导还应依据党内法规。宪法是国家治理的最高规则体系，“是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范”。党内法规是在国家法律的基础上，对社会关系的第二次调整，对党组织和党员个人的“更高标准更严要求”，是中国共产党管党治党的根本遵循。各级党组织和党的领导干部在参与领导宪法实施工作时，除遵循宪法法律外，还必须依据党内法规，真正确保领导权在制度的轨道里运行。

七、结  语

新时代以来，我国宪法制度建设和宪法实施取得的历史性成就，表明党的领导是我国宪法制度的最显著特征和最大优势，只有坚持党的领导才能更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。作为宪法实施的核心主体与领导力量，党在宪法实施工作中发挥着重要的领导作用。尽管针对不同的宪法实施路径，党领导宪法实施的具体方式方法略有不同，党领导宪法实施应当是一种宏观领导，把握大局和方向的领导，而非代替其他宪法实施主体开展具体的宪法工作。其关键在于做到四个“善于”与一个“支持”，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。同时“支持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”。

党的二十大报告明确提出“健全保证宪法全面实施的制度体系”，这标志着宪法全面实施迈向了新征程。实践证明，坚持和加强党的领导，能够保证宪法发展的正确政治方向，能够确保我国宪法得到全面贯彻和有效实施。

公众号编辑 | 刘梦阳

公众号责任编辑 | 刘栋阳、林澍

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