作者：许存健
来源：《历史研究》2024年第7期
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摘 要：道咸之际，清政府办捐制度出现从捐纳、捐输分立到两者合流，以捐输之名行捐纳之实的转变。第一次鸦片战争期间，河工、军务支出巨大，户部库储日减、难以统筹全局，不得不下放收捐权限，各省所开捐输得以按捐纳规则办理。捐输程序便利、价格较低、选补更优，战争结束后，各省频繁开办捐输筹款，促进地方财权扩张。随着太平天国运动爆发，各省捐输可按大捐、常捐办理，户部也设立捐铜局开办捐输，与各省争夺财源，捐输成为当时主要的办捐形式。地方自行设立捐局并增加多种杂捐，促使晚清财权不断下移，百姓负担进一步加重，捐输请奖实官也严重败坏吏治。
关键词：捐输 捐纳 第一次鸦片战争 太平天国运动 财政
捐纳和捐输是清政府通过出售政府官职、国家荣誉获得财政收入的渠道。相较于清前期偶开大捐以应对军务、河工、赈济，捐输是晚清重要财政收入来源，是摇摇欲坠的清王朝自我维持的重要凭依，如咸丰时期，广东捐输收入一度占当地镇压太平天国运动军费来源的67%。不过，学界既有研究多将捐纳、捐输混同，较少注意到二者区别及其在道咸之际关系的变化和影响。另外，近年来学界受大分流、财政国家、国家能力等议题影响，多关注新式税收、货币、借债等问题，源流较为传统、性质又较负面的捐纳捐输在晚清时期的新变化及其影响，多遭忽视或误读。如捐输多被研究者视为传统收入，但晚清督抚实际普遍认为捐输与厘金、洋税都是新增财政收入，直隶总督李鸿章称，“现在丁漕课税正供之外，添出厘金捐输二款”；两江总督李宗羲认为“各关之洋税、各省之厘金、京外之捐输，皆向来所无”。他们的言论提示我们，厘清各省捐输收入的来源与演变，是理解捐纳捐输之区别及晚清办捐、财政制度变化的关键之一。本文聚焦道光咸丰年间这一清代办捐制度的转型期，希望打通清前期、晚清的分界，梳理第一次鸦片战争期间开办海疆捐输至咸丰初年财政压力下捐输、捐纳合流的历史过程，并将此转变置于清代国家财政制度变迁的整体脉络中，探索晚清地方财政权力扩张的另一个面向及其影响。清前期，户部开办的捐纳分为临时性开办、出售任官资格的暂行事例（或称大捐）和常年开办、出售封典虚衔的现行常例（或称常捐）；捐输主要是臣民捐款后由政府议叙给奖，多为虚衔，较少给予实官。由于时人对捐纳的批评日增，乾隆五十八年（1793），乾隆帝下诏永远停止捐纳，但嘉庆三年（1798），清廷为应对白莲教起义开办大捐川楚例，后为筹措河工经费，相继开办工赈例、衡工例、土方例，又逐渐推广河工投效例，允许各省投效人员赴工捐输，在当地交纳捐银。嘉庆帝认为捐班中有可用之人，地方督抚需细心甄别、严加监督，因而对捐纳态度相对积极。但他也担忧“恳请捐输，必致科敛商民，殊非政体”，对地方所开捐输十分慎重。道光皇帝即位后，考虑到捐纳卖官鬻爵的性质，“有‘永停捐例’之旨”，但限于量入为出的财政体制，开捐仍不可避免。道光七年（1827），清政府因西北军务开设酌增常例，酌量提高常捐价格，并允许身家清白和科举出身人员报捐官职，设置了酌增常例班次。道光帝遵循成例而略作修改，以扩展常捐名义办捐，希望避免开大捐之名，但因允许报捐实官，其实“与大捐事例无异”。道光十三年，清政府因库款支绌，开筹备经费事例，按酌增常例章程收捐，遇有紧急财政支出时仍不得不依赖捐纳，“部臣筹画经费，向只奏请开捐一举”。随着办捐状况变化及第一次鸦片战争时期清政府财政状况的恶化，各省捐输可以按大捐章程办理，捐输、捐纳的区别开始消解。首先，大捐的收捐成效越来越差。道光前期所开酌增常例、筹备事例年均收银不及六百万两，考虑到其中包含常捐收入，“核计多得无几”。报捐、收捐只能在北京进行，路途遥远，费用浩繁，而随着河工投效例的频繁开启，报捐者倾向前往河工投效，事后即可通过保举尽快获得官职。在北京报捐所需时日较长，“其有志在工次及军营投效者，候至来京报捐，按卯期上兑，以致领照后，约计时日，大功即可告竣”，河工完工后报捐者失去投效机会，无从获得河督保举，因此裹足不前。御史宜崇曾提议由河工省份直接收捐，但户部以地方收捐书吏必上下其手为由，反对下放办捐权限，实欲将办捐权和财权控制在自己手中。其次，清代国家财政状况日渐窘困，户部银库、各省藩库储备减少，既有大捐制度难以应对临时骤增的财政支出。清前期库储充足时，遇有军务、河工等紧急事务，户部和各省可先拨库帑，两三年内即可用大捐收入补充部库，“向来每遇拨解款项繁多，历经暂开捐例，以实储积”。但道光时期库储日少，沿海军务、黄河河工、秦豫旱灾、东南六省水灾接踵而至，“计每岁歉收恒在千万以外”。同时，大捐亦非应急良策。开捐谕旨颁发后，报捐者往往等到截卯日期将至，探明某项官职报捐者较少，方上交捐银，“须迟至二年之外，方收二三百万”。库储不足、大捐缓不济急，清廷亟须寻找更快速的筹款之方。随着财政压力增大，道光后期再次开设大捐。为筹补经费，道光二十一年五月，御史曹履泰等奏请开捐，后因河南开封祥符段黄河决口，清廷先后拨付河工经费475万两，最终所开大捐“原以储备要需，现当豫省筹办河防”，因此称豫工事例。豫工事例开办之际，第一次鸦片战争的战火从广东向北蔓延。道光二十一年八月，英军北上，江浙沿海防务压力骤增。为增筹军饷，清政府本欲开办军需大捐，但此时再开大捐存在两个问题：一是五月已经开办豫工事例，两捐同办无成例可循，又易导致选补班次上的混乱；二是捐纳筹款速度较慢，“当时以大捐为缓不济急，而计出于捐输”。第一次鸦片战争的蔓延迫使清政府在全国开办捐输，为捐输办理方式的转变提供机会。九月，清廷下令沿海省份加强防务，希望民间组织团练和修筑土堡，“一切用项章程，听民间自行捐办”。相较于清前期的捐输规则，海疆捐输章程有明显区别。一是奖叙更优。考虑到对战时出力者若仍照捐输常例议叙，不足以示鼓励，道光帝强调要对捐资助饷者破格施恩。海疆捐输按原价的50%收取，续捐人员可以较低价格捐得“本班尽先”等花样，候选、候补人员以此可尽快获得实缺。二是在全国范围收捐。清政府规定，海疆省份可奏明将捐输所得留充军需，免于报销，非海疆省份亦可收捐，收入应听候户部拨用。相较于豫工事例，清廷对海疆捐输也有限制。清廷规定，续行捐输人员量加鼓励、普通民众捐输则予顶戴，意味着新捐士民须先前往北京，按照豫工事例报捐官职，才能再通过海疆捐输获得更优选补花样，如仅在海疆省份报捐，只能获得封典、职衔等虚衔。虽然当时还有捐资较多者可专折奏请奖叙的规定，但若海疆捐输能参照豫工事例，指定官职报捐，则更加“可靠”，“按例报捐可得有定之官职，而出资助饷究系未定之恩施”。无法直接请奖实官严重影响士民报捐“积极性”。为此，奉旨“剿夷”的奕山提议，在广东允许普通士民报捐官职，报捐者都可进入豫工事例班次选补。户部认为，此举仅限一省，且奕山承诺若允许广东收捐，“无庸再请部拨饷银”，因此同意“就近在广东省藩库上兑发给实收，随时报部”。除捐复、改捐、降捐、递捐等须由清廷核对外，士民若欲捐得文武官职，均可直接在广东报捐。因从台湾赴京路途亦较远，台湾道姚莹也请求允许当地士民在福建藩库按豫工事例报捐，获得清廷同意，“俟截卯后，造册咨部，汇同在京、在粤各捐生，一并掣签选用”。相较于户部捐纳，广东和台湾的海疆捐输实际上是捐输、捐纳同办，有许多优势：一是报捐者可在各省就近报捐，免去前往北京的舟车劳顿或请票号代办的花销；二是有些奖叙只能通过捐输获得，如赏戴花翎、蓝翎，同时豫工事例所定捐项可以通过海疆捐输指名奏请；三是就近捐输无须交纳捐纳所需的饭银、平余银等报捐杂费；四是无须等候军务、河工结束再请奖，而可随时奏请奖叙。因此，广东“四方富户争来军中报捐”。此次豫工事例共计收捐600余万两。而户部奏报海疆捐输自道光二十一年九月开办，至二十二年十一月停止，共收捐900余万两，随后又续报银200余万两，合计1100余万两。笔者根据档案重新统计各省海疆捐输的收捐数额，见表1。![]()
据周育民统计，清政府在第一次鸦片战争期间支出军费2500余万两，赔款另支出1470余万两。而海疆捐输共计收捐1449万余两，占清政府鸦片战争军费及赔款支出的1/3有余。不过，关于捐款支出，至道光二十三年，只有山西、顺天等地将所收捐输数额报告户部，等候部拨，“其余省分类皆自收自用，既不核销，又不造报”，即大部分省份将捐输收入视作地方财政收入，自行支配使用。豫工事例与海疆捐输并开时，只有广东、台湾可以在海疆捐输名义下同时办理二者。各省捐输权限普遍扩张，则与豫工二卯事例和东河捐输有关。第一次鸦片战争后，户部银库储备持续减少。道光二十三年户部银库亏空案后，清廷发现部库仅存银290余万两，为筹补亏空，决定援照豫工成案，再开二卯事例，“一切官阶银数并收捐章程，悉照豫工头卯办理”，以十个月为限，实际自该年五月开办，至二十四年十二月止。道光二十三年七月，因河南中牟黄河决口，需款紧急，东河总督慧成奏请开办东河捐输，按照海疆捐输议叙成案奏请奖励。慧成最初希望让报捐投效者按照豫工二卯事例请奖，其他各省则按海疆捐输在本省道库收捐，遭户部驳斥，禁止其他省份收捐。但由于筹款困难，户部于次年三月又允许各省均开东河捐输，“所捐银钱，各就近处本省藩库兑收”。东河捐输开办后成效较差，如福建开办半年后都无人前来报捐，福建巡抚刘鸿翱认为原因在于缺乏明确价格和请奖等候时间过长。为尽快筹款，道光二十四年八月，福建收到户部咨文，“不拘报捐何项官职衔，均以豫工二卯事例及现行常例银数为准”，即将豫工二卯事例、现行常例推广至各省。相较于第一次鸦片战争时只允许广东、台湾按照豫工事例收捐，东河捐输允许各省按豫工二卯事例办捐，各省从而可以按照捐纳规则办理捐输。第一次鸦片战争改变了办捐成案，开启个别地方在捐输名义下捐纳与捐输并行的局面。道光二十三年的豫工二卯事例和东河捐输则将该模式推广到全国。一旦有了先例，后续有事便可援成案申请办理。虽然户部一直主张只能在北京办理捐纳，但在紧急状态下，各省开捐请求可以直接得到道光帝批准，无须交户部议奏。各省捐输参照捐纳办理，意味着两者区别开始逐渐消解，地方财政权力有所扩大。清代财政体制强调“经费有常”，坚持量入为出的财政理念，道光时期更在“开源节流”中强调“节流”，要求各省清查收支，“不得任意动垫，尤不得违例格外请支”。与此同时，清代地方财政经费体系的一大特点是“不完全财政”，大部分财政收入须起运中央，地方留存较少，正式经费严重不足。雍正朝确立了以养廉银为主体的地方经费体系，但随着公务增多，地方经费不足，官员通过向下级摊捐养廉银的方式，应对大幅增加的公务开支。各省开办捐输，实际在摊捐外提供了地方经费新来源。随着办捐制度变化，捐输相较于捐纳的优势不断增加。道光二十三年，因豫工二卯大捐未能“踊跃”，清政府特开顺天捐输以筹补部库。道光二十五年三月，御史路慎庄发现豫工二卯事例截止后，即将开始铨选，但按章程，“二卯人员银数多而铨缺莫必，捐输人员银数减而占缺较多”，甚至出现选补的32名知县中，有31名是通过顺天捐输报捐的现象。捐输奖叙明显优于捐纳，路氏因此建议改革铨选规则。御史岳庆则反对，认为顺天捐输选缺较优，是因为增加了“尽先、插选”等班次，系提前确定，只有保障士民对捐输的信任，才能维持之后捐输的成效，“倘日后遇有紧需再准输诚，捐生等或虑及更张，怀疑观望，似于经费要图甚无裨益”。负责处理争论的吏部尚书恩桂等承认捐输班次优于捐纳，强调如果临时更改铨选顺序会败坏捐输信誉，认为仍须保留捐输优势，“应于变通选法之中，仍寓鼓励捐输之意”。可见捐输由于选补更优，得到报捐者青睐。除铨选优势，捐输还可以通过折收制钱、米石降低报捐成本。制度设计上，捐纳有统一事例，报捐者只能按例定价格交纳实银；各省办理捐输时则可收钱或收米。由于银钱比价、米价不断变动，报捐者和负责收捐的书吏更易从中获利，“以钱合银，以银合米，几经腾挪，遂有捐资半而得官倍者”。如在河南，收捐时1300文折银1两，当时实际银钱比价为1666文折银1两。若先以银换钱，再到河南以钱捐输，花费仅是直接以银捐纳的78%，因此各省士民“争先乐输”。顺天捐输是为筹补部库而开，但随后各省纷纷以修筑炮台、赈济灾荒、筹备运本、修建战船、弥补京仓、处理番案等为由，请求援照顺天成案办理捐输。遇有事务时，各省已不再完全寄希望于向户部请帑，或挪用正项后通过摊捐养廉银归款，而是通过奏请开办捐输筹款。总体而言，奏请开捐主要有三类理由。其一是军务。道光二十六年，云南爆发起义，当地先挪用盐课作为经费，随后通过开办官绅捐输归补。云贵总督贺长龄认为滇省地处极边，希望按照豫工二卯事例开办捐输，得到清廷允准，“令援照上年捐输成案，按豫工二卯例定银数；外省人员亦请仿照陕甘现开捐输之例，准其一体报捐”。“陕甘现开捐输”指同年稍早陕甘地区出现回民起义，为筹军费，陕甘总督布彦泰等奏请开办的捐输，按照顺天府捐输议叙，陕甘两省及其他各省人员均可报捐，“拟令凑足七十万两，分贮陕甘两省藩库”，称“陕甘捐输番案经费”。各省以军务为由请开捐输，易于得到批准。其二是赈济。以赈济为由开捐的省份很多，如道光二十八年，安徽暴发水灾，既挪用顺天捐输银20万两，又在本省劝捐，按照顺天捐输章程给予议叙。由于同时期湖广、江浙等省也广开捐输，安徽为获得更多捐款，请求减价收捐，“照顺天捐输酌减一成上兑，而议叙仍照足数”。其三是用于备战等非紧急事务。如广东以修建城寨、福建以修造战船等理由开捐。捐输成为各省应对例外支出的重要财源，陕西巡抚林则徐指出，“从前借动剿番之库项，及此后准备剿番之经费，皆早经指望捐输一项，舍此即别无筹画之方”。表2统计了道光后期重要捐输事项及收捐数额。第一次鸦片战争结束后，户部和各省的捐输收入超过2010万两。以往研究通常认为咸丰三年（1853）清廷允许各省就地筹饷是地方财政扩张的标志，但实际上，第一次鸦片战争后，捐输就已成为地方财政的新收入来源。受制于量入为出、“永不加赋”理念，清政府开源方式极为有限，地方捐输的频繁开办是一项重要的财政制度变革。各省办捐改变了清前期的地方经费体系。雍正朝确立的养廉银体系是地方政府办公经费主要来源，但其公私界限模糊，最终被普遍化、长期化的摊廉所侵挪。随着公共事务增多，地方经费长期处于亏空状态。海疆捐输的出现改变了这一局面，以道光二十三年江西军费奏销为例，本省用过兵差各款近20万两，属于正项支出，只能通过摊捐分8年归款；而防堵经费不在例内，可以直接用捐输收入支付。此后各省发现，遇有各类例外支出时，开办捐输可以免去摊捐，更快筹措经费。原应动用正项银钱兴修的工程也转而开捐筹款办理，如道光二十六年广东修建九龙炮台，“原拟发帑兴修，现在一律捐办”。各省还借捐输弥补财政亏空，吏科给事中吕贤基发现，“闻渐有以筹赈为名，其实借以填州县亏欠之项，是取民间之资财以偿官亏，复邀朝廷之议叙以酬民捐”。翰林院编修蔡寿祺也发现，“朝廷以纳资为筹款之方，大吏即以鬻缺为补亏之计”，给事中王东槐甚至认为，“事例不停，库亏不止”。各省办捐侵占户部捐纳收入，户部也开始利用顺天捐输获得捐款。道光二十七年御史张修育注意到，户部常捐“道光六年、十五年收捐三百余万两，各年总在二百万两上下，近年只收一百余万，固由外省捐输占碍”。据罗玉东统计，道光二十二年、二十三年，户部捐纳收入分别为894万两、381万两，而道光二十五年至咸丰元年，相应收入降为107万两至173万两之间。户部因此也开始利用捐输筹款。道光二十七年，户部将原河南所开赈捐改在顺天收捐，所收银两解交部库，至二十九年收捐417万余两。由于成效很好，道光二十九年再开大捐“筹赈事例”时，户部选择交由顺天府一手经理，参照豫工二卯事例条款和顺天捐输办理，以归简便。不过，此时户部和各省尚未因捐款发生明显矛盾。清廷允许各省办理捐输，户部也主动允许办捐省份延长收捐时限。如在滇黔军务捐输截卯前，户部发来咨文，“如该省收捐尚可接续办理，自应暂缓停止，俾军需经费得以借资周转”。这主要因为户部统筹各省财政的能力下降后，“在外筹画一费，即在内省拨一项”，各省开捐筹款可避免地方频繁请拨内帑。另外，户部对各省奏报的捐输收入仍有一定支配权。第2次陕甘捐输收银60万余两，陕西巡抚林则徐认为“此恐不能继，而鄙意更恐部中见银数之多，遽行奏拨，故以夹片阻之”，希望户部允将捐款用于本地军务。最终陕甘奏报4次捐输合计收银197万余两，户部要求从中解送共计50万两至天津道库，用于采买京米。滇黔捐输亦是如此，所收捐银除拨付军需外还剩余22万两，时任云贵总督林则徐不敢随意挪用，听候户部指拨。不过，如果地方瞒报捐输收入，户部也无从监督，“所捐之银均系该省动用，并不造册报销，其捐数银数是否相符，臣部亦无从稽复”。虽然未得到正式的制度性承认，相较此前各省只能向中央请款或自行摊捐以应对例外支出，办理捐输为其提供了新收入来源，各省获得更大的财政自主权。而户部也通过顺天府办理捐输，还将大捐转交顺天府办理，从而同时按照大捐、捐输章程收捐，获取更大利益。虽然学界对清前期捐纳捐输的区别有所辨析，但晚清史料多将两者混同，学界也多不区分二者。本节讨论咸丰初年财政危机下，中央层面的捐纳开始向捐输转变的过程，解释咸同时期捐纳捐输合流及时人普遍使用捐输一词现象的成因，并观察“捐”的泛滥对晚清财政的长期影响。咸丰帝即位后欲革新朝政，“求直言、停捐例、禁开矿”。其中“停捐例”指他即位后即下令停止筹赈事例，随后还根据给事中吕贤基的建议下令停止捐输，但因太平天国运动的爆发，清政府很快又重启办捐活动。首先，战争前线各省纷纷请开捐输。道光三十年十月，两广总督徐广缙奏请捐资募勇，按海疆捐输成案给予议叙、顺天捐输章程进行选补。清廷下令将广东所收捐输用于广西军务，但大部分收入被广东截留，因此咸丰元年正月，广西奏请在广西省城设分局收捐，署理广西巡抚周天爵还以军队缺粮为由，请求开办米捐，“就近收捐，查照江苏捐米成案，酌量核减”。米捐虽然最初遭到户部反对，但最终还是得到推行，“司友力言其不符，然军书傍午之际，何必苛求，粮与饷皆所必需，无为遥制也”。因广西地处偏隅，恐报捐者裹足不前，湖南也于咸丰元年四月在长沙设立捐输局。两广、湖南所开捐输均按顺天捐输章程办理。其次，由于财政压力，道光三十年十一月，户部尚书孙瑞珍认为应尽快重启大捐。户部右侍郎翁心存在日记中记载，“苻翁来言开捐事，意甚坚决”。翁心存倾向仅在广东一省开办捐输，但无法阻止孙瑞珍，“只得随同画稿”。此事最初得到咸丰帝批准，但御史袁甲三、吕贤基等相继反对，咸丰帝又下令暂缓开捐。由于战时缺乏监管，各省办理捐输存在不少弊病。据统计，广东收捐24万余两，请奖人数竟有1200余人，平均每人捐银仅200两；广西收捐10.9万两，请奖人数多至400余人，平均每人捐银仅272两。相较而言，湖南收捐21.7万余两，请奖人数180余人，平均每人捐银1206两。御史宗稷辰指出：一是请奖混乱，“请叙之例又多参差”；二是价格随意降低，户部无法了解实际报捐数额，“外省军营所用虚折太多，不堪细诘”；三是道光末年以来新加“遇缺、分缺、指省、加遇缺先选”等花样，破坏此前选补规则。他提议永远停办捐输，另开大捐，避免捐输扰乱捐纳，“捐例复其旧，人心静而王道可渐复也”；若早开大捐，“不至帑藏之窘如此也”。两广、湖南等前线省份虽开办捐输，但收入有限，无法满足军费需求。咸丰元年九月，大学士赛尚阿、祁寯藻、裕诚及若干户部官员联衔上奏，再次请求开办大捐，称筹饷事例，并要求各省捐输一律停办。不过，开大捐命令下达后，两广总督徐广缙希望以接济团练名义继续办理捐输，考虑到广东此前捐款较多，户部同意广东、广西对捐资较多者进行专折保奏、请奖。山西、陕西富商较多，第一次鸦片战争时捐输达数百万两，咸丰帝又将请奖范围扩展至此二省等。可见捐输并未因为大捐开办而停止。此后捐输范围继续扩大，程序内容上也逐渐与大捐无异。其一是各省捐输实官者可进入筹饷事例班次。咸丰二年三月，户部奏令各省一体收捐；四月，咸丰帝颁发上谕，“将原议劝捐章程量为推广，准照筹饷新例条款一体报捐”；四月十六日，户部告知各省，“续捐银两，于接到部文之日起，有愿归入筹饷新例报捐者，令照新例，每半月造册咨部办理”。其二是原由户部收取的常捐也允许各省收取。常捐是户部日常收入的一部分，嘉庆时期“岁可入银四百数十万两”。筹饷大捐开办时，户部希望大捐、常捐均归北京办理，特别严禁各省办理常捐。如咸丰元年十一月，广东以接济团练为名续办捐输，两广总督徐广缙请求将常捐中的封典、职衔一体准其报捐，遭户部反对。大学士祁寯藻认为“封典职衔，乃现行常例事宜。近年部库度支赖以补苴，犹恐不足。若并此而移之外省，一旦京饷不敷，臣部从何设措”。湖南于咸丰元年请求获得收常捐权限，亦被户部捐纳房驳斥，“常捐之款，近直视为正供矣”。江苏巡抚杨文定请求收捐京外职衔、加级、封典等常例，同样遭户部拒绝，“外省不得并收常捐，侵占部库”。最初只有位于战争前线的广东获得收常捐的权限，邻近的江西、福建、湖南三省士民被允许往广东报捐，其余常捐统归户部办理。但各省仍不放弃获取办理常捐权限的尝试。咸丰三年，两江总督陆建瀛等再次请求允许其按照常例收捐，他认为，“江苏省士民类多不求仕进，止以职衔、顶戴为荣”，士民倾向于报捐虚衔而非实官，因此请求收捐常捐中的封典、职衔，得到咸丰帝批准。随后各省纷纷援例开办常捐，“捐生希图便利，无复赴部捐纳”。各省开办常捐直接侵夺户部利益，常捐“岁供部库支款常三之一，自各省迭举捐输，遂减太半”。其三是空名执照的发放。根据捐输程序，报捐者在各省交纳捐款后，仅可得到藩司所发的实收单据，须由各省将名单汇册报部。由于军书傍午，捐输事务处理缓慢，虽清廷下令吏部在收到捐案后一个月内应将执照发交各省，但实际仍需等候日久，导致报捐者意兴索然。咸丰三年，雷以![]()
奏请户部颁发空白执照给粮台，以劝军饷；安徽巡抚李嘉端也奏请将空白执照发交安徽。九月，户部决定发放空白执照给军营，最终谕旨将空名职衔、封典、贡监生执照发交山西陕西等省；花翎、蓝翎执照发交各路粮台，之后甚至向各省颁发空白的实职执照。由此，报捐者无须前往户部换照，既便利了报捐者，也使他们更信任地方捐局。但户部不仅损失办捐收入，还在向各省索要属于户部收入的饭银、照费等杂费时遭咸丰帝训斥。其四是捐纳银两归入捐输奏销。由于各省收捐数额颇多，从咸丰二年二月至三年正月，各省官员捐输129万余两，绅民捐输424万余两，为继续鼓励捐输，清廷出台捐输广额方案。咸丰三年三月，大学士裕诚等提议，按照各地捐输数额多寡酌增乡试中额、院试学额，此后罗惇衍又奏请将各省援照大捐事例报捐者，归并捐输核算，也可以酌加中额和学额。各省捐纳捐输虽然在收捐时有所区别，但在核算奏销时都归入本地捐输。至此，各省推行的军务捐输与户部所办捐纳已几乎没有区别，既可按照筹饷新例收捐，也可收常捐，“查历届捐输成案，均系核其官阶银数，指项报捐。是虽名为捐输，实与大捐无异”。曾国藩的办捐经历中，捐输、捐纳合流及地方办捐权限扩张的过程十分清晰。咸丰三年八月，曾国藩驻扎衡州，为筹措军费设立城工劝输局。由于城工捐输需要等到工程完毕后才可奏明奖叙，“核计自上兑之日起，至发给部照之日止，相隔常在三四年以外”，周期过长，报捐者心有疑虑而观望不前。城工捐又属于请奖性质，士民不能捐得监生、贡生，“故人人无从下手”。曾氏因此提议由城工例报捐者“准归入筹饷新例之内”，随后又奏请颁发空白执照。城工捐本属于地方捐输，归入筹饷事例后，便可指项报捐，随时给予报捐者执照。因程序便利，户部亦想开办捐输。在户部看来，各省劝捐积有成数后，自应迅速将钱款提解北京，但战时状态下，户部难以稽查各省捐款。而此时北京的财政状况日渐恶化，咸丰二年户部新收银737万余两，咸丰三年骤降至475万余两，加之长江运道因太平天国运动被阻，解送的漕粮减少。此外，云南所产铜斤也难以运送至北京，影响铸币。咸丰四年，户部以收捐铜斤以便铸钱的名义设立捐铜局，“暂议捐输，借资补助”。捐铜局仅在北京开设，名为捐铜铸钱，实则预筹京饷，为与各省竞争，“是以奖叙从优，其余各处报捐不得援以为例”。相较于清前期通过捐纳房收捐，捐铜局办捐程序更简化。清前期捐纳程序包括具呈、行查、发放札付和小票、上兑、给照，每个环节均需一定时日，且多次与官府打交道，增加了被书吏勒索的风险。而捐铜局规定，报捐者现场交钱，承办司员核算后奏请奖叙，当堂开列清单、发给执照，与各省获得空名执照后办理捐输的程序一致。至此，户部开始在北京办理捐输，捐输因各项便利成为咸同时期的主要办捐形式。户部和各省大规模开办捐输后，捐输成为清政府重要的财政收入来源，“总计十余年以来，筹饷之方，名目繁多，其大要不过二端，曰捐输、曰厘金而已”。由于战时捐输奏报混乱，档册遗失，难以完整搜集捐输数据。本文一是利用捐输增广学额、中额规则反推实际收捐数额；二是查阅档案，利用部分省份较为完整的数据，修正广额反推数据。“筹饷事例”收捐数额统计见表3。咸丰元年至光绪五年（1879），“筹饷事例”共收捐1.51亿两，由于档案遗失以及官员捐输等未计入其中，实际收捐数额应更高。根据周育民估算，咸同时期清政府军费支出为6.27亿两，推测捐输收入占军费比重约24%。捐输为清政府应对咸同战事提供财政支持，但也给民众带来沉重负担。首先，各省以劝谕捐输为名，行勒捐之实，派定捐数，强取于民，如贵州省所办捐输连年不辍，导致“乡户自此无宁日矣”。其次，各省还以捐输之名衍生出多种办捐形式，为晚清杂捐的兴起提供了制度基础，加重百姓负担。如亩捐、沙田捐加征于地亩，按亩、按粮摊派，实际打破“永不加赋”规定；江苏扬州府收取草捐，“无论田亩肥瘠，每田一亩捐草四十八斤，每草一石交钱三百二十文”；指捐则以资产为标准，按户收捐，“上户五千两，下户八百两，按年交纳”；厘捐、茶捐、洋药捐、盐捐等按照货物数量征收，如皖南茶捐从同治元年（1862）征至光绪六年，收捐达1241万余两，商人报捐后可以请奖。为了便于向城市商人收捐，清政府还开铺捐和房捐，通常收取一月或两月房租。收捐权限的下移还对吏治造成恶劣影响。由于减成、折价收捐，“其价愈廉，趋之若鹜”，导致分发至各省的候补人员增多，“道府多至百余人，同通州县多至数百人，佐杂多至千余人”。人数愈多、得缺愈难，候补人员不仅补缺无望，短期署理也遥遥无期，“困苦穷饿，莫能名状”。报捐者为获得选缺，除了加捐花样外，往往寻求保举，“不曰谁之门生，则曰谁之亲旧，不曰谁之同乡，则曰谁之情托”。报捐者得缺后希望尽快收回成本，又加剧贪腐，导致吏治更加败坏。晚清时期虽屡有停捐建议，但光绪五年停捐后，清廷很快又于光绪十年重开海防捐，随后郑工捐、新海防捐接连开办。相较于清前期的偶尔行之，晚清大捐长期开办，暂行事例在办理频率上俨然与现行常例无异。捐输、捐纳在卖官鬻爵的本质上没有区别，随着两者合流，时人普遍不再区分而多使用捐输一词。各省因捐输获得大额财政收入，李鸿章、李宗羲等督抚进而将捐输视为咸同时期各省新增财政收入。清末清廷虽有意控制办捐活动，但各省以筹饷捐、绅富捐、筹饷新捐、秦晋实官捐等名目，继续获得收取实官捐权限。由于甲午赔款、庚子赔款、办理新政的费用不断摊派给地方，州县只能不断加征各类杂捐以筹措款项。各地风起云涌的抗捐运动，成为清朝覆亡的重要原因。咸丰朝是清代财政制度急剧变革的时期，旧有“量入为出”体制难以满足巨额军费需要，逐渐向“量出制入”转型。由于“永不加赋”的祖制和农业税缺乏扩张性，以工商税为主体的税收体制逐渐建立。有学者注意到，税收体制转型是一个渐进过程，如厘捐在开办之初具有“变通捐输”属性，厘金创始人雷以![]()
在扬州筹饷时，先开捐输，后因筹款不足，再开亩捐、厘捐，向所有捐款者发放执照，“捐厘章程，系于劝谕捐输之中，设法变通”。此后部分省份在厘捐设立初期，也被允许为交纳厘金的商人奏请奖叙，或捐输、厘金并征，将所得大部分作为捐输请奖。晚清捐税的制度设计提示我们，捐输是把握晚清财政转型的重要切入点。本文尝试解释两个问题：一是清政府用以镇压太平天国运动的重要财源“捐输”是如何出现、演变的。山东巡抚丁宝桢认为“地丁、关税而外，厘金、捐输无非意外生财”。第一次鸦片战争和连年河工促使清政府改变办捐制度，相较捐纳，捐输在报捐成本、交纳地点、报捐程序、铨选顺序等方面均占优势，得到报捐者青睐。咸丰初年，户部希望停止各省捐输，但财政压力和各省办捐获取收入的经验使地方不愿放弃这一财源，清廷相继允许各省捐输按照大捐请奖、允许各省收常捐、将空白执照发至各省，并将捐纳银两归入捐输核算。最终户部也开设捐铜局办理捐输。户部、各省以捐输之名行捐纳之实，二者合流后，捐输成为晚清主要办捐形式。二是捐输扩张对晚清财政的影响。捐输在道咸之际成为各省重要财政收入来源，为应对第一次鸦片战争和镇压太平天国运动提供财政支撑。直至咸丰中后期，以“变通捐输”为名开办的厘金在供应军费和地方财政收入中所占比重才逐渐提高。厘金之外，咸同时期以“捐”形式产生的亩捐、铺捐、茶捐、丝捐、洋药捐等，一方面避免“加赋”之名，另一方面为各省因地制宜汲取财源提供制度基础，促进税源主体向商业税转型。央地财政关系层面，学界通常将咸丰初年清廷允许各省就地筹饷视作财权下移的标志，将开征厘金视为近代地方财权扩张的起点。但1840年后豫工事例与海疆捐输并行，部分原由户部控制的办捐财源已下移至各省。在清廷看来，户部银库储备稀少，地方开捐可以免于向户部请帑，“多一分捐资即可省一分帑项”，也能减少奏请截留地丁、盐课、关税等正项收入的情况，保障中央财政收入的稳定。户部财政调控能力下降后，皇帝更支持各省办理捐输。而户部办捐收入受到影响后，曾试图维护专收常捐之权，后通过设立捐铜局办理捐输，降低收捐价格，简化收捐程序，从而与各省竞争。捐输办理方式的变化反映户部财权向各省转移的过程，以及户部加强财政集权的努力，是观察晚清央地财政关系变化的重要窗口。道咸年间办捐制度的变化也带来一系列弊病。其一，捐纳本属中央财政收入，其权限下移只是战时临时举措，但各省收捐权限扩大后，相关收支不进行奏销，州县在征收正赋的同时劝捐，顾此失彼，甚至以派捐之名搪塞钱粮之责，导致财政制度混乱。其二，各省以劝捐名义进行勒派，进一步增加民众负担，至甲午、庚子时期，因战争赔款、政务经费摊派于州县，杂捐膨胀，加速清朝覆亡。其三，各省利用饷票抵捐、捐借、米捐等方式减价收捐，报捐价格低廉，加上指省分发、捐免回避等各类捐例纷纷出现，败坏旧有选官体制，“官所以多，由于捐输太滥”。大量士民通过捐输进入仕途，候补时间加长，部分报捐者进入各省厘金局、善后局等机构，为收回买官成本，往往侵吞钱粮、贻害地方。特别是晚清督抚权力扩大后，报捐者通过督抚以军功、劳绩保奏，进而获得实官。捐输与保举联动，挤压科举入仕之途，也对近代政治文化产生深远影响。
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