国防韧性建设：美国国防战略的新议程

“韧性”最初源于工程学，后被逐渐扩展到心理学、生态学、社会学、经济学等学科，成了重要的跨学科概念。在政治学和国际关系研究中，韧性研究方兴未艾，自 2010 年以来受到广泛重视。政治学和国际关系学对于韧性的关注主要在安全治理、危机管理、防务建设等领域。在政策领域，韧性已经得到了高度关注，成了一些国家安全治理与防务建设的重要方向，美国也不例外。韧性建设业已成为美国国家安全与国防战略体系建设的重要着力点。 

美国国家安全战略对韧性的高度关注始于2010年。奥巴马政府于这一年发布了《国家安全战略》报告，其中“韧性”一词被提及 21 次，而且奥巴马政府还提出要“加强国内安全与韧性”。不过，韧性此时尚未成为美国国防建设的重要议程。2012 年的《国防战略指导》只是要求加强网络空间和太空韧性。42015 年的《国家安全战略》报告延续了 2010 年《国家安全战略》报告对于国内韧性的高度关注。在 2017 年的《美国国家安全战略》报告中，特朗普政府提出要“提高美国的韧性”，重点是美国的经济与民主体系。2018 年的《美国国防战略》概要提出要建设一支“具有杀伤力、韧性和快速适应能力的联合部队”。可见，在奥巴马和特朗普政府时期，虽然美国政府对于国防韧性的关注度在提升，但美国国家安全战略体系中韧性议程的重心在于国内韧性，而非国防韧性。

韧性建设之所以成了美国国防战略的优先事项，原因在于美国的决策者认为美国的国防建设正在面临着大国竞争、跨国威胁与能力衰退这三重挑战。这三重挑战不仅意味着美国的国防战略环境发生了深刻变化，还体现出美国应对战略环境变化的国防能力正处于衰退之中，从而对美国的国防建设提出了新要求。

第一重挑战是大国竞争。在大国竞争时代，作为大国竞争对手的中国和俄罗斯是美国国防建设的假想敌。相较于俄罗斯最严峻威胁的定位，中国是“美国最重大的地缘政治挑战”。总的而言，在美国政府和战略界看来，中国和俄罗斯对美国国防力量所构成的挑战主要来自行为与能力这两个维度。行为维度指的是中国和俄罗斯的军事态势被认为越来越“咄咄逼人”（assertive），这使得美国国防体系的稳定性受到了冲击。能力维度主要指的是中国国防实力的增长被认为已经严重挑战了美国的军事霸权，甚至美国在部分领域已落后于中国。 

就中国国防能力的增长而言，在美国政府与战略界的评估中，中国的核、常军事力量建设已取得重大进步，而且中国军事力量的进步也已冲击了美国传统的国防优势。比如，中国以高超音速导弹为代表的“反介入 / 区域拒止”（anti-access/area denial）能力就被认为严重冲击了美国在“印太”地区的制海权。用美国学者的话说，“中国日益增长的常规精确打击能力可能会使航母处于危险之中，迫使它们远离海岸线——降低航母的象征价值，降低其作战效用。”为此，美国认为需要加强国防韧性建设，以增强其面对中国军事力量时的韧性。

第二重挑战是跨国威胁。2022 年《美国国防战略》报告指出，“在使联合部队日益紧张的气候变化和流行病等破坏稳定和具有潜在灾难性的跨国挑战面前建立韧性”。就气候变化而言，其对美国国防安全带来的挑战主要表现在以下两方面，从而促使美国加强国防韧性建设。第一，威胁美国国防基础设施安全。美国国防部 2019 年 1 月发布的《关于气候变化对国防部影响的报告》指出，美军的 79 处重要军事设施中，53处正遭受洪水威胁，43 处正处于干旱威胁中，36 处正受野火威胁。20 年以后，受上述威胁的设施数量将分别变为 60、48 和 43 处。第二，影响美国军队开展军事活动。美国国防部早在《2014 年四年防务评估》报告中就指出，“气候变化的影响可能会增加未来任务的频率、规模和复杂性”。 目前，美军已经将气候变化的影响计算为完成任务的成本因素或限制因素。

新冠疫情给美国的国防工业体系带来了严重负面影响。2021 年 2 月，美国国防工业协会发布的关于美国国防工业基地健康状况的报告指出，国防工业基地连续第二年处于 C 级，反映了“国防工业基地进入新冠病毒大流行的状态”。新冠疫情的影响具体表现在两个方面：一方面，影响国防工业企业的正常生产、经营活动。在新冠疫情的冲击下，美国的一些国防工业企业甚至被迫倒闭。另一方面，影响国防供应链。新冠疫情导致的全面供应链危机也发生在了美国国防部门，严重冲击了美国国防供应链的安全与稳定，暴露了美国国防供应链过度对外依赖的短板。因此，拜登政府于 2021年 2 月发布的关于审查美国供应链的行政命令就涉及国防供应链。

第三重挑战是能力衰退。尽管在拜登政府看来美国的军事力量“依然是无可匹敌的”，但美国国防能力已然出现了衰退迹象，这对美国国防力量维持长期竞争优势提出了巨大挑战。美国国防能力的衰退主要表现在两方面。 

一方面是国防工业能力的衰退。第一，国防创新能力衰退。强大的国防创新能力既是美国维持军事霸权的关键支柱，也是美国可以长期引领世界军事发展潮流的关键原因。但美国长期独领风骚的国防创新能力却出现了颓势。2018 年 9 月，国防部关于美国国防工业的评估报告将“技术创新生态系统的萎缩”作为美国国防工业能力衰退的重要内容。美国国防工业协会 2021 年的评估报告指出，美国国防工业的创新环境依然不佳，并继续呈下降趋势。第二，国防制造能力衰退。美国曾有着强大的国防生产、制造能力。但在去工业化的浪潮中，美国国防工业的制造能力显著衰退。2017年7月，特朗普政府发布的第 13806 号总统行政命令指出，自 2000 年以来，美国失去了 6 万多家工厂、关键公司和近 500 万个制造业工作岗位，美国的制造能力和国防工业基础也因此而削弱。以造船业为例，“造船工业基地是国家资产，对美国建造和维持海军舰队的能力至关重要”，但美国曾经引以为傲的造船业可以说已不复存在，衰败严重。 

2022 年的《国家安全战略》报告指出，美国的国防工业不仅必须能够快速地制造出防御对手侵略所需物资的能力，而且还必须能够随着战场条件的变化而创新和创造性地设计解决方案。据此，国防工业能力的衰退意味着一旦发生战争、冲突等，美国的国防工业将难以有效满足美国的国防需求，从而将严重削弱美国国防力量的弹性和恢复能力。加之，新冠疫情暴露了美国国防工业的脆弱性。这促使美国不得不加强国防工业的韧性建设，并将之视为国防韧性的重要内容。 

另一方面，是美国军队自身作战能力的衰退。近年来，美国军队的作战能力出现了一定的衰退迹象。以海军为例，据美国传统基金会 2023 年美国军事力量实力指数显示，美国海军的整体水平为倒数第二级别的“弱”（weak）。尽管传统基金会的评估有对美国实力下降的过度忧虑之嫌，但确实在一定程度上反映出了美国海军作战能力下降的问题。从海军规模上看，由于美国造船业的衰败，加之舰艇老化所带来的舰艇退役，美国海军目前难以扭转舰艇规模逐渐缩小的趋势；就舰艇性能而言，美国海军部分舰艇的作战性能已经落后于中国同类新式舰艇。这也促使美国不得不加强国防力量的韧性建设，以增强自身能力衰退背景下面对大国竞争对手时军事力量的生存与作战能力。

基于美国政府的相关政策文本，可从目标指向、关切领域与建设主体等维度进一步归纳出美国国防韧性建设的内在逻辑。具体来说，加强国防抵御力、国防威慑力与国防强制力是国防韧性建设的三重目标指向；跨域节点是国防韧性建设的重要关切领域；国防韧性议程的建设呈现多元主体共同参与的特征。

面对大国竞争、跨国威胁与能力衰退三重复合挑战，美国之所以推进国防韧性建设，主要是为了强化美国国防的三重能力，即抵御力、威慑力、强制力。由此可见，美国的国防韧性议程“内外兼修”“攻守兼备”。 

第一，国防抵御力，即通过强化国防韧性来更好地抵御大国竞争对手与跨国威胁带来的挑战。在美国看来，其正面临着大国竞争对手的胁迫（coercion）。加强国防韧性则被美国视为抵御大国竞争对手胁迫的重要举措。2022 年《美国国防战略》报告指出，美国将寻求提升最容易受到军事胁迫的盟友和伙伴国家的包括韧性在内的拒止能力。此外，由于极端天气这样的跨国威胁会给美国的国防设施带来巨大冲击，所以美国的国防韧性建设也包括对军事设施进行改造，以抵御日益严峻的气候条件。

第二，国防威慑力，即通过强化国防韧性来加强战略威慑。近年来，美国正在变革传统的战略威慑体系，以构建大国竞争时代的战略威慑体系。加强韧性建设正是美国构建大国竞争时代的威慑体系的重要内容。2022年的《美国国防战略》报告明确指出，通过韧性实施威慑（deterrence by resilience）。从基本形式看，威慑可分为惩罚性威慑和拒止性威慑。国防韧性议程恰好对这两种形式的威慑都有涉及。惩罚性威慑主要涉及韧性建设在核威慑中的作用。2022 年的《核态势评估》报告指出，为了威慑俄罗斯，美国将使其“核三位一体”更具韧性，因为这是确保俄罗斯不会误判任何规模的核使用后果的关键。

加强拒止性威慑能力同样是美国国防韧性的重要目标。这也契合了美国目前的威慑战略体系正在从以惩罚性为主向以拒止性威慑为主转变的背景。2022 年的《美国国防战略》报告指出，拒止侵略者的收益需要韧性。通过加强关键基础设施等的防御来降低甚至消除对手的预期进攻收益是拒止性威慑实现的具体途径之一。2017 年的《美国国家安全战略》报告就体现了这点：更强大和更具韧性的关键基础设施将使美国的对手怀疑他们能否实现目标，从而加强威慑。 

第三，国防强制力，即通过强化国防韧性、增强美国国防力量来更好地为美国的强制外交服务。基于强大国防实力的强制外交是美国把自己意愿强加于他国的重要工具。2022 年的《国家安全战略》报告毫不避讳地指出，强大的军事力量可以作为外交的后盾来帮助和推进重要的美国国家利益。在国防能力衰退的背景下，美国强制外交的效力势必会下降。特别是，还曾有美国学者建议美国政府在强制外交的框架下发展对华政策。然而，当今中美国防力量的对比及其发展态势决定了这恐将难以成形。因此，通过韧性建设强化国防实力，使美国可以继续依靠强大国防实力推行强制外交也是美国国防韧性建设的题中之义。

近年来，美国不断强调国防力量的跨域（cross-domain）建设，试图打破陆、海、空、天、网络这五大作战域的界限，使各作战域优势互补，以增强作战效能，降低脆弱性。“一体化威慑”（integrated deterrence）也首先强调“跨域整合”。在这种背景下，国防韧性议程自然高度注重跨域节点的韧性建设。跨域节点是指可以连接多个域的节点，这样的跨域节点目前主要包括网络空间、太空与联合指挥控制系统。2022 年《美国国防战略》报告指出，由于网络域和太空域可以赋能整个联合部队，所以这是国防韧性建设的优先领域。

就网络空间而言，现代战争已经进入了信息化、智能化时代，任何军种的作战行动几乎都已离不开对网络空间的运用，信息与智能优势也对于战争胜负具有决定性意义。美国国防部《2022-2026 财年国防部战略管理规划》也指出，“几乎所有基本的民事和军事职能都越来越依赖网络空间”。在这种背景下，作为关键跨域节点的网络空间的韧性建设便成了国防韧性议程的重要关切。拜登政府 2023 年 3 月发布的《国家网络安全战略》指出，美国将通过加强关键基础设施的韧性、诉诸市场力量与加强公私合作等途径来加强网络空间的韧性。

太空领域同样是关键跨域节点。因为太空系统可以通过太空侦察监视、通信保障、导航定位和气象保障等四大功能，为传统的陆、海、空三军提供巨大的信息支援。2020 年 6 月，美国国防部发布的《国防太空战略概要》指出，当军事太空力量与所有其他形式的军事力量相结合时，可以实现其最大潜力。因此，拜登政府 2021 年 12月发布的《美国太空优先事项框架》也强调太空韧性建设，要求“加速过渡到一个更具韧性的国家安全太空态势”。而且加强太空韧性、降低太空脆弱性也是美国目前太空力量建设的最高作战任务。

多元主体共同参与是国防韧性建设的基础实施方式。该议程的利益攸关方和牵涉面甚广，不仅涉及美国联邦政府、地方政府，还涉及私营部门与美国的盟友和伙伴国。这表明美国试图充分动员国内外资源参与国防韧性建设。 

在联邦政府层面，自“9·11”事件后，美国政府逐步将“全政府战略”（whole-of-government strategy）运用到了国家治理与国防实践中。自特朗普政府以来，为了更好地实现联邦政府部门间的有效协调与对联邦机构的充分动员，美国更是开始广泛地运用“全政府战略”。“全政府战略”同样被运用到了国防韧性建设中。2022 年 2 月，美国国防部提出的关于确保国防供应链韧安全的报告明确提出，要发展基于“全政府”路径的供应链安全战略与实施规划。

由于在部分议题上涉及与地方政府的协调与合作，因此，美国地方政府也在国防韧性建设中占有一席之地。美国国防部于 2021 年 9 月发布的《国防部气候适应计划》指出，创新包括联邦政府与地方政府之间的合作。国防部的“战备与环保一体化韧性项目”就涉及“授权国防部与州或地方政府达成协议，以提供、接收或共享减轻或消除影响军事准备的气候脆弱性的服务”。

鉴于私营部门对于美国经济社会的重要价值，私营部门也被纳入了美国国防韧性建设。在国防工业韧性建设上，由于国防工业的高度集中的态势降低了美国国防工业的韧性，增加了美国国家安全风险，因此，美国强化国防工业韧性的重要途径之一就是加强与中小企业的合作，降低它们进入国防工业的壁垒，扩大美国国防基地的规模。在太空韧性建设上，美国私营企业“太空探索技术公司”（SpaceX）开发的“星链”（Starlink）计划具有发射成本低廉、军事用途广泛等特点，所以借助“星链”计划成了美国加强太空韧性的重要方式。 

此外，类似于气候变化这样的跨国威胁同样威胁到美国盟友和伙伴国家，这意味着美国及其盟友与伙伴国家在该问题上拥有共同利益，可以展开共同行动。因此，美国的国防韧性建设也涉及与盟友和伙伴国家的合作。美国国防部表示，其将把气候因素纳入美国与盟友和伙伴国家的合作中。例如，2021 年 6 月，美国与北约盟友制定了气候变化与安全议程及后续行动计划。

国防理念的变革会不可避免地带来军力态势的重塑。因此，围绕国防韧性建设，美国的军力态势，尤其是“印太”地区的军力态势正在发生深刻变革。这主要表现在作战概念、兵力部署与结构以及具体领域的能力建设这三方面。

2018 年的《美国国防战略》概要指出，军事现代化不单涉及硬件，还涉及作战力量的组织和运用，因此需要发展创新性的作战概念。近年来，美国各军种也开始推出各种新式作战概念，以指导各领域军事力量的韧性建设。 

美国海军的传统作战理念是以大型航母舰队为核心的，强调运用航母编队来夺取制海权并以海制陆。然而，面对大国竞争对手反舰能力的快速增长，美国海军提出了“分布式杀伤”（Distributed Lethality）的作战理念。在兵力部署上，该理念强调美国海军舰队在特定空间内的分散部署；在兵力运用上，强调小编队的“机动灵活”和单舰艇的“游击战术”；在舰艇功能上，强调单舰攻防能力的提升。可见，“分布式杀伤”本质上旨在通过“化整为零”式部署来降低美国海军舰队遭受敌方优势反舰能力打击时的风险，从而提升美国海军的抵御力。 

除舰艇部队外，美国海军陆战队也提出了两大新式作战概念。一是“远征前进基地作战”（expeditionary advanced based operations），二是“分布式作战”（distributed operations）。“远征前进基地作战”旨在通过“恢复部队的韧性并实现长期以来一直是海军标志的持续海军前沿存在”，来应对大国竞争对手的“反介入 / 区域拒止”战略。“分布式作战”与“分布式杀伤”理念类似，都强调面对假想敌日益增长的精确打击能力，美国海军部队需要将部队进行分散式部署，在保证数量的同时降低集中部署带来的风险。

美国空军开发了名为“敏捷作战部署”（agile operational deployment）的新作战概念。在美国空军看来，大国竞争对手在小型无人飞行器以及巡航、弹道和高超音速导弹方面取得了快速技术进步，这使得美国原有的主要作战基地已处于危险之中，因此，必须实现空中力量在关键时刻的“化整为零”式部署，从而增强美国空军作战体系的抗毁性和抵御力。

美国陆军同样更新了作战理念，其新式作战概念为“多域战”（multi-domain operations）。该作战概念也旨在强化美国陆军多域作战能力的韧性。除此之外，针对网络空间，美国国防部于 2022 年 10 月正式公布了《国防部零信任战略》，并提出一个基于“零信任”（zero trust）概念的新网络安全战略，该战略的目标之一正是为了增强美国国防部信息系统的韧性。

作战概念的更新不可避免地会带来军种兵力结构的调整，因为贯彻不同类型的作战概念所需要的兵力结构往往是不同的。因此，随着新式作战概念的推出，美国各军种也开始着手对原有的兵力结构进行调整。就美国海军的舰艇部队而言，其已经开始着手打造一支更符合“分布式杀伤”作战理念的海军舰艇部队，即减少大型舰艇的数量，支持增加小型舰艇、无人水面舰艇和无人水下舰艇，增进舰队的杀伤力、生存性和可持续性。

根据 2020 年 3 月的《2030 兵力设计》，美国海军陆战队的兵力结构也将发生重大变化。就地面部队来说，24 个步兵营将缩编为 21 个；21 个榴弹炮连和 7 个火箭炮连将分别调整为 5 个和 21 个，以增强发射远程精确制导弹药的能力；7 个坦克连、3个舟桥连、3 个宪兵营将全部裁撤。可见，为了在西太平洋地区与大国竞争对手进行对抗，美国海军陆战队将进行轻型化、精准化转型。 

除兵力结构正在调整外，美国也在调整前沿兵力部署。“印太”地区是美国当下兵力部署调整的重点区域，美国在“印太”地区兵力部署的调整主要围绕“分散”与“后退”这两个关键词展开，以达到增强美国“印太”地区军事力量韧性的目的。“分散”指的是美国将把前沿部署的部队分散在战略纵深更大、更广阔的地区，并采用被动和主动防御来提高韧性，而不是将部队维持在高度集中和脆弱的前沿位置。“后退”指的是美军将部署于“第一岛链”的前沿部队回撤到“第二岛链”和“第三岛链”，以进一步提升生存能力。 

美国海军第三舰队就正计划实施“分散”与“后退”式部署，将选定部队从位于“第一岛链”的日本冲绳军事基地转移到关岛、夏威夷和其他地方。从冲绳到关岛的转移最早可在 2024 年 10 月开始，此次调整要求将 4100 名驻冲绳的海军陆战队员以及 900 名来自其他地方的海军陆战队员转移到关岛。另外，还有大约 2700 名冲绳的海军陆战队员将被派往夏威夷，800 名被派往美国本土。

为了增强国防韧性，美国还加强了导弹防御、军事基地防御、后勤保障等具体领域的国防能力建设。其一，导弹防御能力。在美国看来，其所面临的日益严峻的导弹威胁对美国本土、美国海外军事力量以及美国的盟友与伙伴都构成了重大威胁，因此，美国高度重视导弹防御能力建设，以提升国防抵御力。这也是特朗普与拜登两届政府国防战略的重点关切领域。为此，这两届政府都发布了《导弹防御评估》报告。特别是关岛被视为“美国在印太地区力量投射的重要节点”与“敌人袭击的关键目标”，所以关岛这样的关键海外军事基地成了美国加强导弹防御的重点。就拜登政府来说，其已为加强关岛的导弹防御系统做了大量努力。作为加强巡航导弹防御的临时解决方案，美国陆军于 2021 年 10 月宣布将向关岛派遣一个铁穹防空和导弹防御系统。在2023 财年的国防预算中，拜登政府为加强关岛的导弹防御系统申请了 8.92 亿美元。美国还正酝酿在关岛部署陆基“宙斯盾”系统，这也是建设关岛导弹防御系统的头号项目。 

其二，军事基地防御能力。大量位于海外的军事基地是美国维持前沿军事存在、投送美国霸权影响力与控制基地所在国的关键支撑。然而，由于大国竞争对手精确打击能力的快速发展，加之受到气候变化的影响，美国海外军事基地的生存能力正面临着严峻挑战。因此，加强海外军事基地的韧性，使它们具备更强的抵御力便成为美国国防韧性议程中不可或缺的重要组成部分。就“印太”地区来说，美国增强该地区军事基地的韧性主要围绕两个方面展开。一方面，升级现有军事基地的防御能力，主要通过加固机库、油料库等关键基础设施以及加强导弹防御来实现。比如，美国曾投入5600 万美元用于在关岛安德森空军基地建造新的钢筋混凝土弹药储存库。另一方面，按照《2018 年国防战略概要》的要求，“优先把大型、集中且非固定化的基础设施转变成更小型、分散、富有韧性和恢复能力的基地，使之具备主动防御和被动防御能力。”所以 2020 年初，美国就已经开始扩建位于日本和夏威夷之间的威克岛上的空军基地。 

其三，后勤保障能力。在美国国防部看来，“作战能力取决于全球响应能力、可持续性和成本效益高的后勤和物资准备”。但新冠疫情对美国国防供应链的冲击与美国国防工业能力衰退揭示了美国军队的后勤保障能力建设是不充分的。关于“太平洋威慑倡议”的预算报告指出，“目前的战区后勤态势和维持部队的能力不足以支持行动，特别是在有争议的环境中。”在这种背景下，加强后勤保障能力的韧性建设成了国防部 2022~2026 财年韧性建设的六大内容之一。“太平洋威慑倡议”也将“改进后勤、维护能力以及装备、弹药、燃料和物资的预先部署”作为重点项目。值得一提的是，增材制造（additive manufacturing）作为一种新兴技术，其所具备的种种优势为增强国防供应链的韧性和强化军队的后勤能力提供了一条新思路，美国国防部因而高度关注增材制造技术，并于 2021 年 1 月发布了专门的《国防部增材制造战略》。

美国的全球地位及其在国际安全领域内的影响力决定了美国的国防韧性建设将会给国际与地区安全局势带来诸多无法忽视的影响。对此，可从其对中国、对美国同盟体系与对多个领域内的战略稳定的影响这三个方面展开讨论。

从地缘政治的角度看，位于亚欧大陆东西两侧边缘地带的两大同盟体系是美国维系全球霸权的重要支柱。不过，这两大同盟体系近年来却步入了风雨飘摇期。而对正处于多事之秋的美国同盟体系来说，美国国防韧性建设为美国加强与同盟国家的关系注入了新动力，提供了新纽带，将有助于美国同盟体系的稳定。 

一方面，国防韧性建设为美国发展与盟友关系提供了新路径，从而有助于扩展和深化美国与盟友的互动。比如，国防韧性建设就为美国加强与北约盟友的关系提供了新契机。欧洲国家也高度重视安全领域内的韧性建设，欧盟的全球战略也具有浓厚的韧性色彩。因此美国与其北约盟友围绕安全领域的韧性建设将拥有新的共同利益与共同议程。2022 年的《国家安全战略》报告就指出，美国正和北约盟友集中精力增强集体韧性以抵御来自俄罗斯的共同威胁。不仅如此，美国加强安全领域的韧性建设还有助于美国与北约盟友安全战略的对接，从而推动双方围绕韧性议程展开接触与交流，深化战略共识与合作，从而推动联盟关系的巩固与发展。目前，北约已将韧性建设确定为了北约的重要议程，并认为其可以解决北约的合法性危机。

另一方面，可以实现“旧瓶装新酒”，即国防韧性建设可以推动美国与盟友在传统议题上的新合作。例如，为了实现美国亚太军力部署的“后退”，美国开始加强与澳大利亚的合作，扩建澳大利亚的军事基地，以方便扩大美军驻扎规模。接受美国的资助后，澳大利亚计划升级位于其北部的廷达尔空军基地，预计在升级之后该基地可以容纳 6 架可携带核武器的 B-52 战略轰炸机。

国防工业合作一直是美国与盟友关系的重要内容，美国与盟友围绕建立更具韧性的国防供应链合作“老树开新花”。英国、德国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国等传统盟友是美国构建供应链联盟的核心支点国家，2017 年，美国将英国和澳大利亚纳入“国家技术和工业基地”（National Technology and Industrial Base）。美国与英国和挪威分别于 2017 年和 2018 年达成了国防产品优先供给和配置协议，以确保国防物资和服务的相互供应。2021 年 4 月，美日发表了关于建立“竞争力与韧性”伙伴关系的联合声明，供应链合作正是这一伙伴关系的重要内容。

简单而言，“战略稳定”（strategic stability）指的是无论是和平时期还是危机时刻双方都避免发动先发制人式进攻性行为的状态。战略稳定对于大国关系的稳定、国际体系的和平都具有重要意义，应是各领域内大国战略博弈所形成的理想状态。但美国加强国防韧性建设则会对多个领域内的战略稳定构成不可小觑的挑战。总的来看，这种冲击目前主要发生在太空域与核领域。 

在太空领域，太空系统所固有的如系统复杂、修复困难、价格高昂、容易受损、易受攻击等脆弱性特征与轨道的相对可预测性使得太空系统天生具有易攻难守的特性。换言之，从攻防平衡的角度看，太空领域更利于进攻方。这也就导致太空领域存在“能力—脆弱性”悖论，即对太空系统越依赖，脆弱性就越会增加。“能力—脆弱性”悖论削弱了太空军事强国发动先发制人式打击的收益，从而形成了太空领域基于相互确保脆弱性的战略稳定格局。

美国加强太空韧性建设在一定程度上将有助于降低美国太空系统的脆弱性，提升抵御力，并实现太空领域内拒止性威慑的强化。脆弱性的降低反过来将可能滋长美国在太空领域的战略机会主义，使得美国更敢于发动先发制人式打击。换言之，美国的太空韧性建设可能会改变太空领域内形成的基于相互确保脆弱性的战略稳定格局，从而冲击太空领域的战略稳定。此外，由于美国的太空韧性建设涉及卫星数量的增加，所以这很可能会进一步加剧太空领域内因抢占轨道与频谱资源而导致的“公地悲剧”，使太空安全局势更加复杂。

就核领域来说，美国的国防韧性建设之所以会对战略稳定构成挑战，主要与美国加强核指挥、控制与通信系统（Nuclear Command, Control, and Communications，简称 NC3）的韧性建设有关。2017 年的《美国国家安全战略》报告指出，“中国和俄罗斯正在发展先进的武器和能力，这些能力可能威胁到我们的关键基础设施和指挥控制体系。”加之所有的核行动都依赖 NC3，因此美国高度重视 NC3 的韧性建设。2022 年的《核态势评估》报告指出，美国将采取优化的韧性方法组合来保护下一代 NC3 架构免受竞争对手的威胁。

然而，美国加强 NC3 的韧性很可能会破坏战略稳定。这是因为，更具韧性的NC3 会提升美国核力量的反应能力，这将使美国更可能对其他国家发动及时、有效地核打击。不仅如此，美国的 NC3 系统包括旨在探测敌方导弹发射情况的远程预警雷达和天基红外系统，对这些系统进行升级就可能导致其他国家增强导弹突防能力等强化核打击能力的努力被部分抵消，从而削弱其他国家的核威慑能力。正因如此，中国高度忧虑美国 NC3 的升级。中美两国专家共同参与的一项研究指出，“无论美国意图如何，中国都不会对美国的现代化感到放心，因为中国确信，美国对军力及 NC3 的现有及规划中的强化措施都远超出网络安全需求，将提升对中国发起先发制人核打击的作战能力。”

冷战结束后，基于“美国首要”（American primacy）大战略，美国的国防战略以维持美国的绝对国防优势为目标，美国国防战略在冷战后的变革也发生在美国的国防力量具备显著优势的背景下。然而，不同于冷战后的变革，美国国防战略当下的变革发生在美国国防力量及其发展态势相对弱势的背景下。因此，美国目前的国防战略高度重视国防韧性建设，并将之确定为国防优先事项，这也使得国防韧性建设成了美国国防战略的新议程。对于国防韧性建设，美国的关键战略考量是希望可借此全面提升美国国防抵御力，并“以守代攻”加强美国国防威慑力与强制力，从而重塑美国的军事霸权，尽可能确保对大国竞争对手的相对优势。在打造韧性国防的导向下，美国的国防议程与军力态势也在发生深刻变化，这势必会对国际与地区安全局势带来直接且深远的影响。 

对于美国的国防韧性建设，中国需冷静、理性地看待，既不可轻视，也不应过分焦虑。一方面，中国应充分认识到美国的国防韧性建设可能会给中国带来诸多直接挑战，将在一定程度上抵消中国的核、常规军事力量进步，削弱在中国在“印太”地区对美国的战略威慑力，从而使得中国的国防建设需要做出针对性调整。另一方面，也要看到美国的国防韧性建设注定不会是一帆风顺的，会面临包括美国国会政治生态、美国战区司令部的政策执行偏差、盟友和伙伴的配合程度等在内的诸多因素的限制，这些都可能影响国防韧性建设的最终成效。总而言之，美国在部分领域的韧性建设可能会在短期内取得会较大突破，比如导弹防御、军事基地防御，但像国防工业领域，由于美国去工业化程度之深、范围之广、影响之大，该领域的韧性建设在短期内取得较大突破是不太现实的。

责任编辑：张志洲

公众号图文：潘多

注：受公众号篇幅限制，文章注释从略；封面图片来自网络。