高端海战中海上封锁作战法律的保障问题

【摘要】海上封锁作战是国外历次海上武装冲突中常用的作战方式，也是目前我军海上军事演习的主要形式，可以协同登陆作战对敌方形成包围之势，切断敌方物资供给。根据国际惯例，只要遵循国际法对作战手段和方式的限制、遵循人道主义原则，海上封锁作战规则同样适用于国内武装冲突。本文主要探讨了实施海上封锁的合法性以及应遵循的一般性封锁规则，明确封锁区域的划定、封锁手段和方式的运用、人道主义规则遵循。

【关键词】国内武装冲突｜海上封锁｜国际法要求

海上封锁作战是由海军兵力单独或在其他军兵种协同下，控制特定海洋区域或者海上通道，隔绝对方海岸、岛屿同外界联系的作战行动。海上封锁作战的目的在于对敌人施加经济压力，阻止所有国家（包括敌方和中立国）的舰船、飞机、潜艇进出属于敌国或被敌国占领控制的特定港口、机场或沿海特定海域，切断对象国的所有海上贸易。其主要特征有：

第一，海上封锁作战关注的是被封锁地区的经济，是一项战略行动。

第二，实施海上封锁行动的舰船驻扎在沿岸布防武器射程之外，封锁范围较大。在封锁过程中，封锁部队必然阻止目标国港口的海上贸易，会对目标国的经济贸易造成巨大影响。

与全面进攻需要调动大量军事力量不同，封锁作战可以军舰或飞机的样式，配合导弹射击对军事目标进行围攻。目前，海上封锁作战是我军海上军事演习的主要形式，因此，研究、探讨海上封锁作战涉及的相关法律问题具有重要的现实意义。

国际法上的封锁是一种对敌作战手段，涉及两个主权国家间的行为，这就要求封锁方和被封锁方都是独立的主权国家。严格上说，国内武装冲突是国家内部事务，其不属于国际法调整的范围，因此，国内武装冲突中实施的封锁行为不同于海战法一般意义上的封锁，而是主权国家自主行使的国家管辖权，这里存在的问题就是内战中的海上封锁是否具有合法性。

1977年《关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书》第三条明确规定，一国政府有“用一切合法手段维持或恢复国内法律和秩序或保卫国家统一和领土完整的责任”。《联合国宪章》第二条第七项规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，并且不得要求会员国将该事项依本宪章提请解决”。以上条款都明确了主权国家何时采取何种手段制止国家分裂、维护国家统一完整完全属于国家内政问题。因此国内武装冲突中的海上封锁作战，应理解为主权国家有权自主采取一切恰当的行为和方式处理本领土内一切事务，包括用海上封锁的手段关闭本国部分港口、机场和海域。国内武装冲突中实施海上封锁在国际法上具有充分的依据，是实现国家统一的合法权力，不仅他国不得干涉，也不得提请联合国大会讨论此行为的合法性。

为此，国际法学者拉萨·奥本海提出：“没有人认为英国在美国内战期间可以否认美国有权宣布封锁”。在世界战争史上，针对1861-1865年美国内战中“联邦政府”对“南部叛军”的海上封锁和1936年西班牙内战中，人民阵线和共和政府对佛朗哥叛军的海上封锁，国际社会至今并未质疑过其行动的合法性。国际社会实践已经印证国内武装冲突中采取海上封锁行动具有合法性。值得注意的是，这里合法性的主体是指一国合法政府的封锁行为，而不是非法政府的封锁行为，因为“叛乱者宣布的封锁是无约束力的，它们的军舰不得对商船进行临检和搜索禁制品”。毋庸置疑，国内武装冲突中的合法政府采取的海上封锁行动具有合法性基础，更值得关注和讨论的是国内武装冲突中实施海上封锁的手段和方式要符合国际法普遍要求。

（一）海上封锁区域的划定

海上封锁涉及海域面积较大，往往会涉及第三国家的海上航运和贸易，应严格依据国际法划定封锁区。1909年《伦敦宣言》规定，海上交战双方只能将封锁区限定在敌对方的海岸和港口，对于公海和国际航行海峡不得设置封锁，对于中立国的领海也不得设置封锁。依据《联合国海洋法公约》第19、25、40条，可以在本国的领海和内水实施封锁，但在专属经济区和公海设置封锁则无明确规定，但依据公海自由原则，在公海设置封锁区理应推定为合法。

1937年英、法、苏等9国签订的《尼翁协定》专门规定了内战中封锁行为，该协定规定内战各方必须将各自的封锁作战行为限定在己方的领海范围内，一旦超出领海范围，将被认为是非法的战争行为。《尼翁协定》还确定了一个重要原则，即封锁不应影响船舶在公海的自由航行，内战中的任何一方都不能以海上封锁为理由干渉公海自由航行原则，尤其是不得影响国际海峡和水道的船舶过境通行权。因此国内海上封锁作战应在一国领海和内水进行，确需封锁专属经济区和公海部分海域，应事先声明封锁并未剥夺第三国航行自由，飞机和舰船可以在风险自负的情况下进入公海上的封锁区域。根据他国历次海战的传统做法，在海上封锁作战中应避免使用封锁区这一敏感字样，多在公告和声明中使用“海上禁运”或“海上禁航”，来达到自己的战略目的。

在海上封锁作战中，具体封锁区域又分为“封锁目标区域”和“封锁作战区域”。封锁目标区域，是指封锁方所要封锁的敌方具体的港口和海岸，此项区域目标明确，范围清晰可测，在划定上一般不存在争议。封锁作战区域，是指维持封锁方有效海军兵力的行动区域。在国际法上，对此区域的划定没有明确的数值标准，回顾历次海上封锁的实践，美国对古巴的封锁为400海里；英国对马岛的封锁最初为200海里，后扩大至阿根廷12海里的领海外。在理论上，对封锁区外的军事目标进行直接武力攻击是符合规定的，英阿马岛海战中，英国潜艇“征服者号”就曾击中马岛200海里封锁区外的阿根廷巡洋舰。

（二）海上封锁手段和方式的要求

海上封锁制度是国际习惯法的产物，是一种有效的海上作战军事手段。海上强国通过封锁来阻止目标沿海国与任何其他国家间的所有海上贸易，阻止被封锁国的所有海上交通，并将封锁范围延伸到被封锁国可用于运输的邻国港口，可以给到被封锁国造成严重的经济损害。所以封锁的核心要素就是要切断被封锁国与其他国家的海上贸易往来，而只有实际部署兵力实施封锁才能达到此项战略目的，因此，封锁必须切实有效。现代海战已经摒弃16世纪初期的“纸上封锁”，《巴黎宣言》第4条规定：“必须使战时对敌方海岸的封锁具有实效”。为使封锁切实有效，封锁国的权利包括：

1.采取一切合法手段阻断被封锁方与外界的联系和交往，捕获被封锁方的商船及其货物，打击企图突破封锁的军事力量。

2.迫使前往第三国而途径封锁区的第三方船舶按照规定的航线行驶。

3.对驶往或驶出封锁区的所有船舶实施海上登临检查，对违反封锁令和运输禁运品的船舶实施拿捕。

4.在有合理证据认为商船正在冲破封锁时，可以对其拿捕；经过事先警告，可对明显抗拒拿捕的商船予以攻击。

以上封锁权利的实现必须有充足的水面军事力量作为保障，而且必须是以充足的水面舰艇作为主火力。水面舰艇是实施海上临检、拿捕的主要军事力量，潜艇只有在浮出水面时才可以代替舰艇作为主要封锁军事力量。而水雷、鱼类、导弹等武器无法实现登临、检查和拿捕的任务，不能将其部署为主要封锁力量，只能作为辅助封锁手段。

在海上封锁作战中，为使封锁具有约束力，原则上应遵循以下几项基本要求：

其一，在实施封锁前，正式宣布封锁通知，可由官方政府或执行任务的军队代表宣布；明确封锁的开始时间、被封锁海岸线的地理界限；允许中立国船只的行驶时间和路线。

其二，根据封锁海域的面积，部署足够的水面舰艇，以保证对进出封锁区的船舶实施临检和拿捕。

其三，封锁行动中应发挥舰载机的作用。一战中，德国曾使用潜艇作为主要封锁武器，击沉协约国各类舰船5282艘。但是潜艇作战最大的优势在于其隐蔽性，国际法规定对商船进行拿捕的前置程序是拦截和登临检查，如果潜艇执行临检拿捕，长期暴露于海面是非常脆弱的。

一战中，德国对英国实施的潜艇封锁并未遵守临检前置程序，而是直接于水下对目标发起攻击，故而引起国际社会强烈谴责，在国际法中，单独使用水下潜艇兵力作为封锁手段一直存在争论。

二战后，海上封锁作战方式和手段出现了新的变化，越战中，美军投入大量飞机封锁越南的港口、河道和海岸带，阻断了越南的海上交通。在海战中，飞机是服务于海上武装力量的，势必要求其要遵循海上封锁制度，而直升机灵活机动的特点完全能够执行登临检查商船的任务，为海军兵力进一步的拿捕、攻击提供合法性基础。

（三）破坏海上封锁的认定和处理

破坏封锁的认定应具备两个条件：一是客观条件，即突破封锁线的事实；二是主观条件，即明知故犯，已经接到封锁的公开宣告和通知，仍然通过封锁线。需要注意的是，以下几种情形不构成对封锁线的破坏：一是由于需要修理、气象险恶、缺少淡水或粮食等原因而不得已驶入封锁区的；二是在封锁前已在封锁区的船舶而空驶出封锁区的；三是中立国雇佣的将本国遇难船员从封锁区域接送回国的船只。但是如果上述船舶以任何形式参与敌对行动的，应将其视为破坏封锁。在海上武装冲突中，作战兵力要增强鉴别能力，识别违法事实，防止利用中立国或遇难船舶身份资敌、运载禁运品（参见1909年《伦敦海战法规宣言》第二章）。

根据《伦敦海战法宣言》，对破坏封锁的处理应分以下几种情形区别对待：一是对破坏封锁的敌国军舰及其辅助船只可实施直接攻击；二是对破坏封锁的敌方商船，经过临检确认后可以将其拿捕，并交由司法机关审判，军舰对于明显抗拒拿捕的商船可以实施攻击。三是对于未经批准进入封锁海域的中立国船舶，可以进行拿捕，拿捕后带回本国港口交由有管辖权法院进行审判。

当前，世界上很少有经济体能够在资源、能源、粮食方面完全实现自给自足，而海上封锁作战对现代化经济体系的摧毁最为直接有效，随着封锁时间延长，在遏制封锁地区的贸易时势必也会对平民的生活造成严重损害。英国在1939年9月-12月间，没收运往德国的货物总计52.7万余吨。其中大部分是矿石、金属及其相关产品，其次是油料作物、粮食产品。

英国官方总结实施封锁的一个最重要的效果在于对心理的影响，英国没收货物措施对德国的贸易商产生巨大的震撼力和威慑力，从根本上断绝德国的货物来源，致使德国商船在公海销声匿迹，德国国内几乎陷入“无米可炊”的境界。但此类致使平民挨饿的作战手段违反了人道法中的“区分原则”（区分原则是指要把平民与战斗员、有战斗能力的战斗员与丧失战斗能力的战争受难者、军事目标与民用物体区分开来，并给予不同的待遇），1977年《日内瓦公约》第一附加议定书第54条第一款做出人道主义规定，明确禁止使平民陷于饥饿的作战手段和方法。

红十字国际委员会针对此条也做出学术评注，海上封锁是为了阻断敌方的海上贸易，切断物资供应，而不是为了剥夺平民食物使平民陷于饥饿。《圣雷莫手册》将人道主义救助的范围扩大到医疗用品，第104条指出封锁方应允许救助平民或者伤病员的医疗物资通过封锁线，前提是经过封锁方的查验。因此实施海上封锁作战，要遵循相关人道法规定，在作战行动中注意区分和保护民用物资和平民，尤其要保证民用物资供给，恪守作战中的“区分原则”，实现军事利益和人道遵循的平衡。

上文探讨的海洋法海战法对海上封锁作战做出的诸多限制，大部分条款是国际社会相互斗争的结果，并不具备强制执行力和约束力。这就要求我军在海上封锁作战中，一方面要充分尊重和善意遵守海上封锁作战的基本原则；另一方面要把研究和运用海上封锁国际法规定置于关系我国领土主权和国家安全的战略高度来考量，力求做到师出有名、封锁有据、执法有理、打击有度。

目前，高端海战中实施海上封锁的军事技术手段和武器装备应用不断更新迭代，同时突破封锁的作战手段也随之变得更多。与此同时，随着海战法规则的日益完善，对海战中封锁行动的规则和限制也越来越多，海上作战行动已日趋变得更加公开、透明。在武装冲突法得到国际社会普遍认可的形势下，我们必须运用法律手段加强对海上封锁行动的保障，以此确保海上封锁行动取得胜利的同时赢得政治主动权。

（一）法律准备，强化海上封锁的法理支撑

1.参与国际立法

虽然国际社会关于海战的规则和国际惯例内容繁多，体系庞杂，但随着武器装备的更新和军事技术的突破以及当代海上武装冲突中的军事斗争和军事实践的现实情况，都对固有的海战法规则体系的应用提出挑战。在固有法律体系和现实海上军事实践的适应过程中，我国应积极参与国际立法，履行大国义务和担当，倡导构建适应当前海上斗争环境和斗争形式的海战法体系，以填补当前海上军事斗争中的部分法律空白，这也是我们积极争取国际话语权，维护国家利益的必然要求。

2.完善相关国内立法

我国海军实施的海上封锁作战行动是维护国家主权和领土完整的行为，具体行动必须依靠国内法提供支撑和保障，因此完善海上封锁行动的配套立法工作重要而紧迫，在法律层面为我军封锁行动提供法理支撑。立法机关可颁布制定单独的军事行动法作为上位法，针对具体的海上封锁军事可利用行动手册的形式，为海军指战员提供指导。

（二）合法决策，依法组织海上封锁行动

首先，划定封锁区域要尽量避开与他国存在争议的海域。其次，根据行动需要，封锁前应发出宣告，以保护中立国利益，争取舆论支持。最后，应依法处置破坏封锁的行为。对交战方军舰，应密切监视、及时驱离，同时留存证据，不宜直接发起攻击；对载有禁运品和运送作战人员的船只及时拦截、依法处置；对在公海领域自由航行的无明显敌性活动的船只应谨慎拦截和临检。

综上所述，我们既要借鉴历次海战的经验教训，又要结合未来海上斗争的新情况和新形势，重视对海上冲突中国际法的研究和运用，正确对待海战法规的地位和作用，真正的将国际法规则视为我们应对海上武装冲突、实施海上军事斗争的强有力武器。

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本期编辑：陈鲁阳

本期审核：林颖希

排版设计：周凯凯

文章来源：《中国军转民》杂志

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