阿尔巴尼斯政府上台后,在受到美国“印太战略”和澳大利亚国内政治生态等的影响,短期内不太可能从根本上改变其前任莫里森政府的对华政策,而是需要在同中国接触的同时,又要对盟国和国内公众塑造出对华“强硬”的形象。阿巴尼斯曾表示,澳大利亚同中国的关系仍将“艰难”,并声称澳大利亚应该始终坚持自己的价值观。
澳大利亚地处南太平洋与印度洋之间,四面环海,周边并无重大安全威胁。然而,近来随着国际格局与地区形势的变化,澳大利亚认为其面临的战略环境发生了深刻演变,这导致澳大利亚的战略思维也发生了明显的改变。澳大利亚认为,中美关系的变化,印太地区成为大国竞争的中心,这些都对澳大利亚造成很大的战略压力,也是使其采取“疑惧防范”对华政策的主要因素。
中美关系的巨变。对澳大利亚而言,中美力量对比的变化影响深远。美国是澳大利亚最重要的军事盟友,两国关系有着深厚的基础;中国是澳大利亚最重要的贸易伙伴,对澳大利亚的经济增长意义重大。过去,在中美关系整体较为稳定的情况下,澳大利亚还能够在中美之间保持一定的“平衡”,在这种“平衡”局面下,澳大利亚既享受了美国的安全保护,又充分利用了中国的发展机遇。但这一切都建立在中美关系稳定、澳大利亚不需要在中美之间“选边站”的基础上。然而,随着美国“印太战略”的不断深化,竞争和遏制成为美政府对华思维的核心概念、对华政策的根本原则以及处理对华关系的基调。基于美国和中国对澳大利亚的重要意义,中美关系的变化自然会对澳大利亚的对华战略判断和走向产生重要影响。在国际与地区秩序深刻演变、中美战略竞争日趋激烈的背景下,作为美国的盟友,澳大利亚难以在中美之间做到“不选边,不站队”。在美澳同盟框架下,两国在情报、军事和安全领域合作密切。拜登政府上台后,美国明确将中国视为战略竞争对手,并不惜采取各种措施加以打击。美国对华政策的重大转向,也促使澳大利亚重新评估对华政策,服从于美国对华政策的需要。更重要的是,美国对华冷战思维深刻地影响了澳大利亚战略和外交领域的决策者。事实上,澳大利亚的对华政策表明,澳大利亚将继续追随美国,充当亚太“副警长(代理警长)”,支持、配合美国的印太战略部署。
澳大利亚对地区战略认知的变化。作为“印太”概念的积极倡导者之一,“印太”已经取代“亚太”成为澳大利亚看待地缘政治的新框架。虽然澳大利亚的地理位置优势在“印太”框架下更加凸显,但其对安全的焦虑并没有得到缓解。相反,澳大利亚对印太地区当前形势的判断十分悲观。澳大利亚官方曾多次表示,印太是战略竞争的中心,在印太地区,“领土争端导致的紧张局势正在加剧,军事现代化速度前所未有,民主国家面临来自外国干涉的新威胁,虚假信息被用于操纵自由社会,既有贸易规则无法应对新挑战,经济胁迫日益成为一种工具”。不得不承认,印太地区被澳大利亚视为影响其安全与繁荣的核心区域,对印太形势的悲观判断以及对美国的盲目“追随”,促使澳大利亚政府采取“疑惧防范”的对华政策,这在澳大利亚《2020国防战略更新》中得以体现。《2020国防战略更新》的出台进一步证明了印太地区已经成为澳大利亚政府的优先战略关注空间,“中国积极寻求扩大其在印太地区的影响力”也已经成为澳大利亚政府特别关注的问题。对此,为了加强防范和应对“中国威胁”,澳大利亚政府与美英共同组建了“三国联盟”(AUKUS),这为加强美英澳三国军方之间的信息、情报共享和互操性铺平道路,意味着澳大利亚将从无核国家转变为一个拥核国家。同时,AUKUS也是整个印太地区在冷战结束后唯一一个新建的多边军事联盟,其针对中国的对抗性质不言而喻,这势必让印太地区的安全形势面临更多的不确定性。
党派斗争是影响澳大利亚对华政策的一个重要因素,从传统上来说,自由党和国家党在对华政策上偏于保守,意识形态色彩浓厚;而工党则相对务实,倾向于国际自由主义,主张发展同亚洲和印度洋各国家关系,加强在印太地区内的多边合作,立足在国际和地区机制内发展广泛的经济贸易促进澳大利亚的繁荣。当前,虽然工党联盟执政,但近年来“中国威胁论”在澳大利亚国内甚嚣尘上,即便是对华务实的政治人物在对华表态时也格外谨慎,惧怕被对手贴上“亲中”标签,遭到政治清算。
在澳大利亚议会,鹰派议员还组成了一个名为“金刚狼(The Wolverines)”的反华议员小团体,这些议员跨党派,既有自由党-国家党联盟议员,也有工党议员,虽然人数不多,但噪音很大。他们为了成为对华强硬政策的代言人,不惜歪曲事实,赚取个人政治资本。此外,这些议员还加入“对华政策跨国议会联盟”,联合欧美日的议员和政客,宣称要共同协调对华政策。
澳大利亚舆论界对华存在严重偏见,也对澳大利亚政府改善对华关系形成制约。近年来,澳大利亚媒体成为澳中关系恶化的重要推力,反华意识形态宣传成为其主要任务。通常做法是,澳大利亚情报和安全机构在涉华问题上“透露”所谓的内幕信息,澳大利亚媒体假借智库专家和评论人之口,利用所谓内幕消息大肆“炒作”相关议题,放大社会效应,然后议会进行“辩论”,推进相关法案立法。政府在舆论“压力”下,制定强硬对华政策。各个部门环环相扣,澳大利亚情报安全机关是始作俑者,媒体起着发动机的作用,一些智库充当催化剂。
但是,澳大利亚在对华问题上也存在一些理智的声音,有识之士批评一些人的对华成见和无知。澳大利亚前总理基廷公开指责澳大利亚安全情报局和澳大利亚秘密情报局等安全机构操纵对华政策。近来,有报道揭露澳大利亚战略政策研究所在澳中关系恶化过程中所扮演的不光彩角色。该机构长期接受来自美政府和军火商的经费支持,炮制各种反华报告。澳大利亚一些媒体“捕风捉影”的报道也遭到批评。比如,制造诸如“王立强事件”这样的假新闻,严重误导了澳大利亚国内舆论。澳大利亚研究院国际与安全事务项目主任艾伦·贝姆表示,澳中两国关系之所以会出现目前这一局面,源于澳大利亚对中国历史和文化的无知。在贝姆看来,中国是澳大利亚绝对不能忽视的国家,澳大利亚必须摒弃当前错误外交手段,不要继续跟在美国后面照搬他们的对华政策。
无论是工党,还是自由党-国家党,澳大利亚两党对华政策确实会有不同,但谋求实现国家战略目标、立足国家利益的出发点是根本一致的,对华政策的基调将仍是“接触”和“制衡”。
澳大利亚地处亚太和印度洋地区,是南太平洋地区最大的西方发达资本主义国家,中国是综合实力迅速增长的社会主义大国和世界最大的发展中国家。中澳两国在政治制度、国家体制、经济发达水平、基本国情、意识形态、历史文化和价值观等方面都存在巨大差异。尤其是近年来,随着中国的迅速发展、综合实力的增长、军事现代化建设以及国际和地区影响力的增强,澳大利亚更加显现出紧张和矛盾的心理。对“中国威胁”认知的强化也成为影响澳大利亚对华政策的重要因素。
中国的发展壮大让澳大利亚感受到了强烈的战略压力。澳大利亚虽然在地缘上接近亚洲,但在心理上则完全是一个西方国家,地理和历史的错位塑造了澳大利亚的战略思维。在澳大利亚历史上,与强者结盟是其安全战略的基本原则。澳大利亚在安全上以前依赖英国,后来又投靠美国。但归根结底,澳大利亚的安全保障者都是西方国家,且这两者又分别是当时世界上最强大的国家。然而,随着中国的发展,澳大利亚在本地区(无论是“亚太”还是“印太”),要面对一个与其语言、文化、制度都不相同的大国,无论是从意识形态还是“文明冲突论”的视角,澳大利亚的一些战略分析家得出的结论是,不断强大的中国对澳大利亚是一个潜在的“威胁”,澳大利亚要为此做好准备。澳大利亚前国防部长达顿称,由于澳大利亚的地位和历史,它永远不会与中国建立像与美国一样的军事关系。达顿还警告称,印太地区的军事化意味着战争的前景不像过去那么遥远,澳大利亚必须为任何突发事件做好准备。
中澳关系的恶化强化了澳大利亚对中国的“威胁”认知。澳大利亚屡屡在涉华议题上对中国进行挑衅,导致中澳关系持续走低,陷入建交以来最困难的阶段。反过来,中澳关系的持续恶化又进一步激化了澳大利亚的安全焦虑。《2020国防战略更新》虽然只有9次提及中国,但中国崛起所引发的焦虑“几乎渗透到该文件的每个字中”。这份战略文件虽然用较为温和的外交话语评价中国的战略行为,但文件在分析澳大利亚安全所面临的“威胁”时似乎又能让人处处联想到中国。在军事上,中国已经成为澳大利亚的防备对象,澳大利亚军事战略调整的一个主要目的就是为与中国可能的冲突做好准备。达顿在接受访谈时指出,因中国台湾问题与中国产生冲突的可能性“不应被低估”,但澳大利亚将与该地区“盟国”一起,“努力维持和平”。相较于政府官员,澳大利亚国家安全观察者更加直接一些,认为中国大规模的军事建设,对澳大利亚国家安全构成了“严重威胁”。
总体上,澳大利亚对华政策有着非常鲜明的特点。作为美国的盟友,美澳同盟关系在澳大利亚国内有着坚实的基础,澳大利亚在安全上、经济上甚至思想感情上都严重依赖美国,这种依赖性对澳大利亚对华政策制定和实施有着深刻的影响。同时,作为身处亚太的西方国家,澳大利亚必然要同亚洲国家尤其是中国接触。一方面澳大利亚从中国经济增长中获得了巨大利益,另一方面又对中国快速发展表示担忧。澳大利亚对华政策的“疑惧防范”,势必会对中国周边安全态势造成影响。
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