【笔记】几个跟化债有关的地方债问题
职场
2024-10-23 22:49
重庆
碎碎念：我国的政府债务呈现出“中央少&地方多、一般少&专项多、显性少&隐性多”的特征，而地方债作为这波化债的“顶梁柱”，实质就是把上不了“台面”的债务显性化，以改善显性&隐性的结构，但或许地方政府的小心思是中央加个杠杆，接个盘，来改变第一点……但债务无论什么形式，中央的or地方的，显性的or隐性的，最终买单的都是小白菜这样的穷苦小韭菜……
1、地方债“背负所有”
从上文《【笔记】化债迎来新“剧情”？》来看，最直接的化债主要就是下表所示，但无论是置换债、特殊再融资债or特殊新增专项债，最终都还是地方债背负了所有……![]()
地方债属于地方政府的显性债务，纳入预算，也是地方政府最最最合规的举债方式。按照募资用途划分，地方债可分为新增债券（项目建设资金，目前地方债扩容的主力）、置换债券（置换地方政府存量债，债务形式变化，2020年未再发行，逐渐退出历史舞台）和再融资债券（偿还到期地方政府债券本金，即借新还旧，发行后不增加地方政府债务余额，不包括特殊再融资债）。按照项目是否有收益，地方债可分为一般债券（为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入还本付息）和专项债券（为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息，比如此前的棚改专项债、土储专项债，而后专项债投向也逐渐丰富）。①2015年3月，《财政部关于印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》的通知》（财库〔2015〕64号）；②2015年4月，《财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知》（财库〔2015〕83号）。2014年8月修订的《预算法》于2015年1月1日正式实施，提出“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准”，从此开启了地方政府叮咣发债的发展方向。近年来，地方债市场规模持续增长，截至目前存量规模已突破44万亿（24年全国地方政府债务限额为46.79万亿），其中一般债16.37万亿（限额17.27万亿）、专项债28.51万亿（29.52万亿）。![]()
2、如何理解23年2.2万亿+24年1.2万亿？
根据12日财政部会议：中央财政在2023年安排地方政府债务限额超过2.2万亿元的基础上，2024年又安排1.2万亿元的额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。（1）特殊再融资债：与普通再融资债券募集资金用来“偿还到期地方政府债券本金”不同，特殊再融资债券的募集资金用途为“偿还存量债务”。根据DM数据，特殊再融资债23年发了13885亿、23年上半年发了1088亿、时隔4月后贵州于9月发了45亿，至此突破了1.5万亿。![]()
2024年10月16日，广东和新疆同日披露了特殊再融资债券的发行计划，规模分别为169亿和90亿，随后江苏、海南、安徽、黑龙江、福建和陕西也密集公布了发行计划，这八省合计披露的规模高达1304亿。（2）特殊新增专项债：未披露“一案两书”（《专项债项目实施方案》《项目财务评价报告书》《项目法律意见书》），仅简单描述为政府投资项目的新增专项债。这几个文件核心目的就是确保专项债合规性、可行性和透明度的文件，信披层面的“缺位”意味着大概率用于偿债。根据预警通数据，23年四季度，特殊新增专项债发行规模为3100亿元；截至目前，24年特殊新增专项债披露规模已近8500亿元。综上，有理由相信：23年的2.2万亿，或许至少包括23年10月-24年6月发行的这1.5万亿特殊再融资债+3100亿特殊新增专项债，剩下的小白菜也不晓得是啥，可能是其他新增专项债改了用途之类用来偿债之类的？24年的1.2万亿，除了目前的8500亿特殊新增专项债（专项债整体已近尾声，10月8日发改委发布会也说了今年专项债用于项目建设的是3.12万亿元，而新增限额是3.9万亿，那剩下的自然就是偿债喽），再结合近期财政局会议后密集披露的特殊再融资债，估计剩下3-4000亿主要就是特殊再融资债（10月12日财政会议提到：中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，特殊再融资债一般就是依赖地方政府往年剩余限额，也算对应上了？）。3、如何理解“限额”？
2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求地方政府债务规模实行限额管理，不得突破批准的限额。由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。2015年12月，《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），再次细化了对地方债限额的管理办法，年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），明确了逐级下达分地区地方政府债务限额的相关流程。根据下图的地方债发行流程来看，就是先从下往上提需求，在从上往下分配限额。![]()
2017年3月，《关于印发《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》的通知》（财预[2017]35号），新增限额分配用公式如下（主要考虑地方财力、融资需求、债务风险等）：![]()
多说一嘴“提前批”：起源于2018年12月，全国人大常委会授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前（两会前）下达下一年度新增地方政府债务限额。（授权期2019-2022年，后延期至2027年）根据12日财政部会议：新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，比上年增加1000亿元。这个3.9万亿是今年3月两会定的，创了个新高。2015年是新预算法出台后我国专项债发行的首年，其限额为1000亿元，其后专项债务限额增长的非常快，近几年规模较为平稳。![]()
调整地方政府债务新增限额主要考虑：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。根据12日财政部会议：中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。上文也已经解释了，大概率就是对应这最后几个月发行的特殊再融资债的规模。比如20-21年6128亿元及23-24年1.5万亿元，都是这么个操作，盘活限额来发债……截至2023年末地方债结存限额1.43万亿，其中一般债0.68万亿、专项债0.75万亿，这个4000亿就是用的1.43亿的一部分。2018年3月，《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），提到：在严格执行法定限额管理的同时，鼓励各地区…积极利用上年末专项债务未使用的限额…合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），保障重点领域合理融资需求。特殊再融资债发行的空间来自地方政府债务限额中未使用的部分，一般而言地方政府的债务余额都小于债务限额，这两个的差值就构成了发债的理论上限。但还有个限额回收再分配的机制，财政部可以把各地方腾出来的限额收回来，然后再重新分配下去。（所以其实只要想让你发债，不存在理由/制度问题，只是想不想的问题）截至目前，地方政府一般债务限额-余额空间为9000亿左右，专项债务限额-余额空间为1万亿左右。化债化不尽，作为利率债中存量规模最大的地方债（但丢人的拥有评级），伴随其持续增加，会不会有一天，逐渐开始“信用化”呢？
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