王希导读《利益的天平》03｜正当性问题：联邦主义者与反联邦主义者之间的较量

  联邦主义者如何说服各州接受了这部并不“民主”的宪法？ 费城会议是一个在政治精英内部建构共识的过程，其结果是起草的宪法。宪法是否能够为各州接受则是制宪成功的关键。费城会议于1787年9月结束，会议起草的宪法随即交与各州去批准。到1788年7月，在不到10个月的时间里，宪法得到了除北卡罗来纳和罗得岛州之外的11个州的批准。这样迅速的批准出乎许多人的意料。尽管存在着“地方偏见、利益对立、民众抗议，甚至大胆和绝望者的威胁”，但宪法得到迅速的批准，在宾夕法尼亚州的联邦主义者本杰明·拉什看来，“这是人类历史上的绝无仅有之事”。他宣称，宪法的批准得到了神的保佑，“神力在其中所起的作用，丝毫不亚于《圣经》旧约和新约所记载的任何奇迹”（本书第869页）。

  克拉曼并不这样认为。在他的笔下，批准宪法的过程并不顺利。宪法文本公布之后，反对宪法的人——统称为“反联邦主义者”——立即对宪法展开了猛烈的抨击。他们首先质疑费城会议制宪的“正当性”（legitimacy），指责宪法制造了一个权力集中化的联邦政府，而最严厉的批评则集中在宪法没有为人民的权利提供明确的保护。面对这些批评，麦迪逊、汉密尔顿和杰伊联合写作了《联邦党人文集》，对批评者的攻击做出了及时有力的回应（本书第520—524页）。即便如此，克拉曼仍然认为，联邦主义者手中掌握的胜算并不多，并不能确保宪法的批准（本书第717页）。事实上，如果不是联邦主义者在关键时刻及时做出因应形势的战术调整，制宪很可能止步于批准宪法的进程。

  早在费城会议上，代表们便对批准宪法可能遭遇的困难有预感，并在批准程序上做了充分的准备，设置了有利于批准的游戏规则。他们决定，将宪法文本通过邦联国会“转交”至各州进行批准，但要求各州以召开州批准宪法大会（ratifying convention）的方式——而不是通过州立法机构表决的方式——来批准宪法。联邦主义者的用心很明显，这样的批准程序既可以解决费城会议制宪的“正当性”问题，又可以启用“人民”的直接授权来对抗各州政府可能设置的批准障碍。启用州批准宪法大会的做法是从马萨诸塞州的实践中借用而来的，目的是保证宪法获得一种应有的“崇高性”，不受未来联邦国会或各州立法机构的任意修订。麦迪逊的思考更深，他强调宪法的性质与《邦联条例》不同。如果说《邦联条例》是州与州之间签订的政治盟约，而宪法则是人民与联邦（国家）之间签订的政治契约，两者的性质不同，宪法因此需要“人民”来批准，并具有一种不能为州任意否定的永久性（本书第716页）。与此同时，联邦主义者还规定，各州对宪法的批准只能在“批准”和“不批准”之间选择，不能对宪法文本进行修订，也不能提议召开新的制宪会议。

  宪法本身也给联邦主义者提供了重要的优势。宪法文本第七条规定，宪法的生效只要求3/4的州（9个州）批准，而不需要所有13个州的批准，如此一来，先期批准宪法的州越多，剩余州所面临的批准压力就会越大，这种情形对于实现联邦主义者的目标是极为有利的。此外，联邦主义者在数州的立法机构中占有多数优势，可以通过并不公平的选区划分，让赞同批准宪法的代表在州批准宪法大会中占有多数。支持和反对宪法的人在地理上的分布明显不均衡。宪法的支持者通常居住在东海岸城镇地区，可以迅速而便捷地组织和动员起来，而反联邦主义者的势力主要聚集在边疆地区和商贸网络之外，要形成强大的反对力量更加困难。此外，当时出版的报纸倾向于支持宪法，给予联邦主义者更多的宣传平台。

  的确，这些优势在批准宪法进程的初期显现出来。从1787年12月到1788年1月，特拉华、宾夕法尼亚、新泽西、佐治亚、康涅狄格5个州迅速而无条件地批准了宪法，开了一个好头。值得注意的是，除宾夕法尼亚外，这些最早批准宪法的州都是小州，它们迅速批准宪法显然与制宪会议产生的最关键妥协——各州在参议院内拥有平等的代表权——有密切关系。大州在制宪会议上的妥协最后成为批准宪法的重要推手，这可能是麦迪逊等没想到的。

  但批准宪法的进程在几个重要大州——马萨诸塞、弗吉尼亚、纽约——遭遇到了严重的挑战。马萨诸塞州的反对派坚持要对宪法文本做出修订，而联邦主义者则坚持无条件批准的原则。最终在长时间的僵持之后，双方妥协，该州批准宪法大会以微弱多数，以带有修订建议而批准（ratification with recommendations）的方式批准了宪法。虽然大会提出的修订意见只是一种“建议”，但联邦主义者对这种批准方式的接受实际上打破了最初的无条件批准的规则，这些“建议”也对宪法形成了事实上的某种约束。联邦主义者最终同意接受这种批准方式，实在是因为该州在联邦中的地位过于重要。然而，这个重要的妥协却关键地推动了其他州（马里兰、南卡罗来纳、弗吉尼亚、纽约）对宪法的批准——尤其是弗吉尼亚州和纽约州。事实上，除马里兰外，在马萨诸塞州之后批准宪法的所有州都提出了数量和内容不同的修订建议。克拉曼认为，联邦主义者在这一问题上的让步十分明智，因为它确保了各州都批准了同样的宪法，杜绝了各州先修订、后批准宪法的做法，也否定了召开第二次制宪会议的选项，同时将修宪的任务交到依照批准的宪法建立起来的联邦国会手中，维护了宪法的统一性（本书第869—876页）。

  然而，也正是这个妥协使得《权利法案》的添加变成了制宪进程的关键部分。弗吉尼亚州的批准宪法大会以微弱多数批准宪法时，提出了40条修正建议。大会并责成该州未来的国会议员在第一届国会启用宪法的修宪机制予以落实。该州并在批准宪法的意见书中警告道，“宪法赋予的权力来自美国人民”，如果宪法权力遭到滥用，被用来伤害和压迫人民，人民有权“收回”授予联邦政府的权力，意即可以撤销先前对宪法的批准。这一警告让原本打算“解甲归田”的麦迪逊改变主意，决意参加第一届国会议员的竞选，主持《权利法案》的制定，捍卫费城制宪会议的成果。

  克拉曼书中最令人难忘的故事之一是麦迪逊对《权利法案》态度的改变。虽然远在巴黎的杰斐逊对宪法没有一部权利宣言表示不满，麦迪逊却不认为这是宪法的致命缺陷。然而，围绕批准宪法的激烈辩论使他意识到《权利法案》对于批准宪法成败的重要性。在竞选国会众议员时，他向选民承诺将在第一届国会中提出宪法修正案。其实，在第一届国会上，他需要说服的并不是反联邦主义者，而更多的是联邦主义者，他需要向后者说明《权利法案》对“阻止滥用权力，将起到有益的作用”，他当然也考虑到言论自由权可以被用来建立有利于联邦主义者的公众舆论。克拉曼特别提到，当面对联邦主义者关于选择性地列举人民权利的做法具有危险的警告时，麦迪逊主动提出加入后来的宪法第九修正案，宣布“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利”。麦迪逊态度的骤然转变自然有其现实主义的考虑：加入《权利法案》，既“没有削弱宪法的框架”，也“没有降低其有效性”，就达到了预期的效果，即保持费城会议制定的宪法的原始设计，尤其是保障宪法第一条第十款的有效性（本书第1025—1027页）。克拉曼注意到，《权利法案》获得批准后，要求召开第二次制宪会议的呼声已经销声匿迹，许多原本反对宪法的人也进入新的政府体制，来继续推进他们的政治主张。克拉曼认为，《权利法案》是麦迪逊个人政治生涯的另一个巨大胜利（本书第1048页），但这场胜利无疑也是麦迪逊在制宪进程中又一次对现实的妥协。而他不知道的是，这场妥协——将宪法第九、第十修正案作为《权利法案》的一部分写入宪法——也为80多年后美国的宪政危机以及随之而来的内战埋下了种子。虽然内战之后，美国进行了第二次建国，但联邦主义者与反联邦主义者之间的较量并没有结束，仍然处于进行时的状态。