宪法及其他｜王希万字导读完整版-美国“制宪史”巨著-《利益的天平：制宪者的“政变”与美国宪法的制定》

  位于华盛顿的美国国家档案馆（National Archives）是保存和管理美国联邦政府历史文献的机构。馆内圆形大厅里设有一个专门的展台，用来展示三份建国历史文献的原件，包括《独立宣言》《（联邦）宪法》和《权利法案》。自1952年开展以来，这个被称为 “自由宪章”（Charters of Freedom）的展览吸引了无数美国人前来参观，接受美国式的“爱国主义教育”。人们在这些文献前驻足沉思，流连忘返，仿佛在与两百多年前写就这些文献的建国者进行一种跨越时空的精神对话。这个效果是展台设计者所期望的：展台在传播美国价值观的同时，也以润物细无声的方式塑造参观者对建国先贤和他们最伟大的政治成就——宪法——的崇敬之情。

  在现代国家中，从上到下，从“官”到民，所有公民对国家宪法抱有一种普遍的、超越宗教感的崇敬，美国可能是独一无二的。美国人似乎也有足够的理由为自己的宪法感到骄傲。美国宪法于1787年在费城会议上制定，1789年开始生效，1791年加入《权利法案》，随后为所有13个原始州批准，取代《邦联条例》，成为美利坚合众国的基本法。经过两个多世纪的风云变幻，美国早已从北美的蕞尔小邦变成了世界超级大国，但其政府框架和国家权力的设置基本不变，仍然依循最初的设计；宪法也一直是美国政府、政治和公民活动的行为规则。这种现象成为近代国家发展史上的一种“奇迹”，美国人拥有一种“宪法崇拜”也就不难理解。

  因为是一种“奇迹”，更因为宪法在美国人日常生活中占据举足轻重的位置，关于美国宪法的研究与写作也格外引人注目。联邦制宪史更是美国史领域内的一门显学，吸引了众多学者的参与，各种学派此起彼伏，形成了源远流长的史学传统。在这个长期为人耕耘、成果丰硕、原始材料尽人皆知的领域中，要写出富有新意的著作，挑战性极大。然而，迈克尔·J.克拉曼（Michael J. Klarman）教授却做到了。他的The Framers’ Coup: The Making of the United States Constitution（《利益的天平》）于2016年出版，随即获得学界如潮的好评，被视为近年来美国宪法史领域一部难得的佳作。

  克拉曼接受过历史学、政治学和法学的专业训练，先后在弗吉尼亚大学和哈佛大学任教，长期讲授美国宪法史，对制宪史方面淼如烟海的成果应该是了然于心的。（1）他为何仍然决定花上数年时间，重新研读原始史料，新写一部将近900页的制宪史巨著呢？

  克拉曼对自己创作的“现实关怀”直言不讳。作为宪法史学者，他对美国政治生活中的宪法崇拜有深入的观察，也深知这种崇拜在历史上和现实政治中一直被人用来作为反对宪政改革的理由。然而，在他看来，美国制宪的成功并不是因为上帝的眷顾而产生的政治“奇迹”，而是18世纪美国“常规政治”（ordinary politics）运作的结果；制宪者们（Framers）既不是智慧超人的半神(demigods)，也不是道德完美的圣贤，而是一群同时带有自己的利益与理想、偏见与热情、道德瑕疵和公共追求的凡人。他承认建国先贤为美国建国立下了丰功伟业，但也指出他们制定的宪法不是完美的，正如他们自身并不完美一样。克拉曼希望以“祛魅”（demythify） 的方式讲述关于美国建国的“真知识”（actual knowledge），还原制宪时代的历史背景，如实呈现制宪者的初衷与动机、采用的手段与战术，以及他们意图达到的目标，从而褪去长期以来笼罩在宪法和制宪者们身上的神圣面纱（本书第6页）。虽然没有明确说明，但读者仍然能够读出克拉曼对美国人的警示：盲目崇拜宪法，固守建国时代的缺陷，不仅是在继续否认历史的真相，而且也是在制约当代美国人的政治想象力，阻止他们在21世纪通过新的宪政改革来追求一种更公正的自由和得享一种更民主的幸福。

      （1）关于克拉曼教授的背景介绍，参见哈佛大学网站：https://hls.harvard.edu/faculty/michael-j-klarman/。

  《利益的天平》新在何处？克拉曼讲，他在构思本书时希望在三个方面做出贡献。首先，他希望将先前为学界分开研究的三个重要的建国事件——费城会议、宪法的批准和《权利法案》的制定——统合起来作为一个统一的历史进程，写成一部一卷本的制宪史著作，（2）填补一个长期为人忽略的领域空白。其次，他希望最大限度地使用原始材料，让拥护和反对宪法的人用自己的语言发声，展现他们在制宪时代的立场与思想，赋予读者一个公平的机会来评判前人的功过是非。再者，他希望通过自己的研究，将一种新的制宪史认知——制宪在本质上是美国建国初期精英群体为阻止州政治中的“过度民主”（excessive democracy）而发起的“一场保守性的反革命（活动）”（a conservative counterrevolution）——介绍给读者（本书第Ⅰ—Ⅱ页、第140页）。读完《利益的天平》后，我认为，在上述三个方面，克拉曼都极为出色地实现了预期的目标。

  首先，《利益的天平》为读者呈现了一部迄今最完整的关于美国联邦制宪的通史，这是该书对美国宪法史研究一个了不起的贡献。克拉曼的叙事从1781年《邦联条例》实施开始，一直拉通到1791年《权利法案》批准时结束，前后跨越10年，大大扩展了制宪的时段。制宪史研究起步很早，成果众多，但具有如此时段规模的一卷本通史却十分罕见，甚至可以说没有。显然，克拉曼的用意之一是纠正一种流行的看法——联邦制宪是1787年费城会议一蹴而就获得的成果。他将费城会议、各州对宪法的批准和《权利法案》的制定这三个事件统合为一体，不光是为了还原制宪史的全貌，更是为了展示一种新的制宪史观，尤其是突显后两者——宪法的批准与《权利法案》的加入——与费城（制宪）会议之间不可割舍的关系。换言之，没有各州的批准，费城会议起草的宪法将功亏一篑，无法生效；没有批准宪法中的辩论，《权利法案》的问题不会得到重视；而宪法生效之后如不立即加入《权利法案》，一些先前批准了宪法的州可能收回批准，宪法仍将面临失败。因此，这三个事件为一种同根共生、同枝共荣的内在逻辑所连接，同为制宪进程中不可或缺的组成部分。只有完全了解它们相互之间的关联，才能获得对美国制宪史的完整认识，也才能够领悟克拉曼关于制宪成功并非一种历史必然的结论。与此同时，克拉曼也在修正我们对美国宪法的理解：制宪时代的宪法不光包括费城会议制定的宪法文本，也包括第一届国会制定的《权利法案》。

  《利益的天平》的谋篇布局也是围绕这三个事件进行的。正文的八章覆盖了四个主题：制宪的起因、费城会议、宪法的批准和《权利法案》的制定。第一、二章讨论制宪的起因，展示《邦联条例》的缺陷及其衍生的政治、经济和外交危机。在讨论邦联面临的困境时，克拉曼注重呈现各州经济秩序的混乱不堪和修订“条例”努力的失败。他用心最重的是对谢斯反叛的讨论。这场由马萨诸塞州西部自耕农在1786年发起的武装抗税活动将“过度民主”对州政治造成的威胁呈现出来，也直接催生了一年后的费城会议。第三章聚焦费城会议起草宪法的过程。这一主题是传统制宪史著作的核心内容，通常占据最长的篇幅，但克拉曼的处理则明显不同。他抛弃了编年史的写法，不完全按会议日程的进展来讲述会议故事，而代之以核心问题（如联邦政府的建构、联邦权力的扩张、立法机构代表权的分配、行政部门的建构与权力界定等）为主题的叙事方式，以点带面。在处理围绕奴隶制产生的争执与妥协这样重大的问题时，他则专辟一章（第四章）来重点讨论。宪法的批准是克拉曼关注的重头问题，为此他使用了两章共240页的篇幅（3）来写作。在第五章里，克拉曼系统梳理了“反联邦主义者”（Antifederalists，也译“反联邦派”）对宪法的批评和“联邦主义者”（Federalists，也译“联邦派”或“联邦党人”）做出的回应，为读者带来一种身临其境地见证两派针锋相对进行辩论的阅读体验。克拉曼使用了近150页的篇幅来叙述各州批准宪法的过程，使第六章成为全书篇幅最长的一章（超过费城会议一章使用的130页）。但他关注的重点是马萨诸塞、弗吉尼亚和纽约等州，不仅因为支持和反对宪法的两派在这些州的交锋最为激烈，也因为这些州在批准宪法时提出的修订建议导致了《权利法案》的制定。《权利法案》是第四个主题，克拉曼将其放在第七章中。有意思的是，他把大量篇幅用来叙述麦迪逊——传统研究中公认的“宪法之父”——在弗吉尼亚州竞选第一届国会众议员的过程，突显麦迪逊的当选与《权利法案》的最终制定之间的密切关系。的确，如果没有麦迪逊的坚持与斡旋，第一届国会很可能无法顺利地提出《权利法案》的立法，而如果没有《权利法案》的加入，宪法作为“最高法”的地位是无法保障的。在这一章中，麦迪逊从最初的《权利法案》的反对者变成了它在国会最关键的支持者，这是克拉曼在书中带给读者的许多极具讽刺意味的关键细节之一。

        （2）英文原版为一卷本，中文版考虑到篇幅，分为上下册出版。——编者注

        （3）指英文版中的篇幅，下同。——编者注

  克拉曼将制宪时段拉长的同时，也将参与制宪的人群大大地扩展了，这是他的另一个重要贡献。传统研究将“制宪者”的范围局限在那些参加费城（制宪）会议的代表之内，克拉曼似乎也接受这一传统说法（如其英文书名所示）。然而，按照他的制宪史分期和叙事逻辑，制宪者还应包括各州批准宪法大会的代表以及参与制定《权利法案》的人，尤其应包括那些批评甚至反对宪法的人。克拉曼之所以下如此大的功夫去发掘反联邦主义者的材料，又如此深入和全面地呈现他们的反对意见以及这些反对意见对《权利法案》的制定产生的影响，正是为了将他们纳入广义上的制宪者队伍。这样的扩展自然将制宪过程和制宪者队伍两者都复杂化了，或许，这正是克拉曼的意图所在。如果承认《权利法案》的加入是各州反联邦主义者努力的结果，他们是不是也应该被视为制宪者的一部分呢？的确如此，正如《利益的天平》所展示的，制宪过程并不是像宪法崇拜者所想象的那样简单，制宪也不是一场仅限于费城会议代表内部的讨价还价，而是一场发生在更大范围、具有更长时段并卷入了更多参与者的全国性辩论，其过程充满了意想不到的不确定性和偶然性，而其最终的结果——包括了《权利法案》的宪法——自然也并不全是联邦主义者的功劳。

  在材料使用方面，《利益的天平》占有后发优势，有效地利用和整合了前人研究成果。参考书目中列举的200多种材料包括了宪政史领域的经典研究和前沿成果。然而，细心的读者会从该书长达180页的尾注中发现，克拉曼叙事使用的绝大部分材料直接取自原始材料，包括各类制宪者的个人档案与书信集、费城会议的各种记录（包括麦迪逊的制宪会议实录和后人整理出版的会议记录）、邦联国会的文献、州批准宪法大会的文献，以及支持和反对宪法两派发表的报刊文章和小册子等。克拉曼尤其重视发掘和呈现反联邦主义者的材料，认为既存研究没有完整地反映出他们的反对意见所产生的广泛影响力（本书第518页）。令人印象尤为深刻的是，即便是处理众所周知的话题，克拉曼也不走捷径，而是实实在在地采用多种原始材料来支持自己的叙事和结论。所以，《利益的天平》不是一部综述性的专题史写作，而是一部基于深厚的原创性研究之上的专著。

  但在写作风格上，克拉曼选择了一条“亲民”路线。为照顾专业之外的读者，他在正文中采用了主题集中、线索清晰、文字平实的叙事方式，将专业史学写作要求的一些烦琐细节（譬如辩论和参与辩论者的背景说明、具体的辩论日期、相关辩论的表决结果等）放在注释之中，作为对正文内容的补充和辅助说明，帮助读者厘清制宪史中的主要问题。这样的处理既提高了该书的可读性，又保证了学术上的严谨与可信度。克拉曼还在书中插入了几十幅制宪者的画像和人物小传，同时包括了拥护和反对宪法的人，并包括了传统研究中鲜有提及的女性反联邦主义者莫西·奥蒂斯·沃伦——她以匿名方式写作了反对宪法的檄文。这个设计将制宪者鲜活地呈现在读者面前，极有创意。一书两写，兼顾全面叙事与重点讨论的平衡，兼顾大众读者和专业读者的不同需求，《利益的天平》树立了一种典范。

  克拉曼著作的第三个贡献——我认为也是最重要的贡献——是帮助读者获得了一个重新认识美国制宪过程和美国宪法本质的新视角。传统的制宪史研究强调，推动费城制宪的原因是多元的，同时涉及经济、政治、外交和社会各个方面，为应对这个综合性的危机，制宪者在费城会议起草宪法，进行了一场建构国家制度的创新活动。克拉曼不否定制宪动因的多元性，但他强调推动制宪的最主要动因是阻止各州出现的“过度民主”，并强调费城会议起草的宪法带有一种内在的“反民主”的保守性。他承认，这种观点并不是他的原创，前人已有提及，并在学界为人所知。但他并不满足于只是接受这种观点，而是希望将前人的观点“推进一步”。如何推进呢？克拉曼希望用一种新的叙事框架和更丰富多元的材料来探讨三个具体的问题：（1）费城会议的代表们为何要违背当时大多数美国人的政治期盼，制定一部“反民主”的宪法？（2）他们为什么能够在当时制定出这样一部宪法？（3）他们最终又是如何说服各州人民乃至整个国家通过 “民主”的程序——各州的批准宪法大会——接受了这部“反民主”的宪法？这三个问题构成了全书叙事的导航链，环环相扣，将制宪过程的不同篇章串联和组合成一体。然而，克拉曼并不只是在为前人观点提供扩展性的诠释，而是力图挑战传统的制宪史结论，揭示不同“制宪者”（同时包括拥护和反对宪法的人）真正的分歧所在，重新审视美国宪法的本质，重新解读制宪史的遗产。

  费城会议的代表为何要制定一部“反民主”的宪法？ 关于制宪的动机，传统研究通常会指向《邦联条例》与生俱来的弱点、邦联国会的无能、州际之间的恶性竞争，以及新生美国在独立之后面临的外交困境。事实的确如此。《邦联条例》是13个英属殖民地在与英国决裂时制定的同盟性文献，虽然提出各州（邦）要结成一个“永久的联邦”，但其建立的邦联（Confederation）在本质上最多只是一个承诺共同防卫的政治和军事同盟，而不是一个具有统一主权的民族国家。在《邦联条例》下，各州保留自己的主权，拥有管理内部事务的绝对权力，而邦联国会的功能是协调各州的利益冲突，既没有实质性的立法权，也没有实施法律需要的执法和司法机构。外交上的软弱无力、州际冲突和领土争端的加剧推动各州寻求建立一个具有更高权威、拥有更大权力的全国性（national）政府，以挽救濒临失败的邦联。

  对于这种“国家主义”（nationalist）动因的解释，克拉曼并不否认，但他更强调“国家主义”动因来自对当时各州“民众政治”的恐惧。独立之后，一些州为了应对战后的经济萧条、通货膨胀、债务拖欠等问题，制定出各种经济立法，允许州政府发行纸币，延期偿还或者减免债务等。在麦迪逊、汉密尔顿和其他后来的联邦主义者看来，这些为化解经济危机而制定的经济立法直接侵犯了债权人的私人财产，破坏了合同权的信用基础。更令他们感到极为不安的则是州政府在民众压力下做出的让步和屈服。即便是一度顽强抵制民众压力的马萨诸塞州，在镇压了谢斯反叛后，也不得不减缓税收的力度，并对反叛者实行宽大处理，以回应来自民众政治的压力。这一切令各州的联邦主义者感到愤怒，认为一个底层大众过度参与的“民主”政府是一种不安全的政府，最终会剥夺富人的财产权，而如果一个政府不能保护富人的利益与财产，也就不能保护其他任何人的利益与财产，政府自身最终也只能走向失败。为了阻止州立法机构继续通过“公权”侵犯私人财产，邦联必须创造一种“自由的和富有活力的”政府，对其实施钳制（本书第156页）。唯有这样的政府才能遏制各州出现的“过度民主”，防止“民主”对“共和政府”的侵蚀与劫持，为富人和所有人提供保护。在18世纪后期的政治话语中所谓“自由的”（liberal）指的是更少受到州和民意的约束，而“富有活力的”（energetic）则是指新的政府必须拥有比州政府更大的权力和更高的权威。

  麦迪逊对邦联面临的困境做了最准确的解读：一个缺乏实权、缺乏崇高权威、缺乏强制力的邦联政府不仅无法强迫13个事实上独立的政体整齐划一地服从共同的承诺，也没有能力阻止和改正州政府针对富人财产权的剥夺；州政府的“民主”体制依循“少数服从多数”的原则，作为富人的少数人最终将被多数人所奴役，无法获得安全的保障。唯一的解决办法是“扩大政府”（enlargement of government）——扩大政府的规模和权力——形成一种同时针对州和民众的权力钳制，从而“减轻私权的不安全感”。建立一个比州更高的全国性政府，并不意味着多数派的激情和偏见会减少，而是会使多数派的结盟更加困难，从而为少数派的利益提供保障（本书第220—223页）。这样，阻止州政治中的“过度民主”与建构一个拥有实权的全国性政府这两个目标结合起来，构成了费城会议遵循的制宪原则。费城会议起草的宪法也在这两个方面获得了成功。

  在政府建构方面，费城会议起草的宪法创造了一个崭新的、具有主权的政府体制，重新分配了联邦与州的权力（实际上是将州权的一部分转移到联邦政府手中），建立了联邦法的“崇高”地位，赋予了联邦政府前所未有的新权力，包括财权（征税权、管理州际贸易和商业的权力等）、军权（对外宣战、组建联邦军队、镇压内乱等）和法权（保障国内安全、制定一切“必要与适当的法律”的权力等）。但为了使这个具有强大实权的联邦政府“独立”地运作，宪法必须将“人民”与联邦政府进行最大程度的分离，将曾经侵蚀州政治的“民众主义”（populism）尽可能地排除在联邦政府的决策程序之外，保证联邦政府掌握在政治精英的手中。这个目标通过联邦政府的分权和联邦官员产生的体制设计得以完成。联邦权力分为相互独立又相互钳制的三权（立法、执法和司法），以防止任何一种“多数派”对联邦权力的垄断。在官员产生的方式和任职期限方面，也采用一种复杂而且不同步的程序设计，击垮了多数派全面获胜从而垄断权力的可能。三权之中，国会参议员由州议会选举产生，任期6年；总统任期4年，由人民通过选举人团间接选举产生；联邦司法官员不由民众选举产生，而由总统任命，由参议院确认，确认后任职终身。唯一通过各州选民直接选举产生的是国会众议院的议员，他们的任期只有两年。克拉曼指出，在这种复杂而不同步的选举制度下，将各种民意转换成联邦法的实践变得十分困难（本书第358页）。名义上，宪法建立的是“共和政体”，其权力也来自“人民”，但“民意”并不能直接进入政府。最终能够进入联邦政府的民意，在经过复杂的选举规则和分权体制的稀释与过滤之后，也无法有效地影响联邦政府的决策。

  除此之外，费城会议代表还抛弃了州政治中常用的“民主”程序，包括强制性轮流任职制（议员不能无限期地连选连任）、选民对议员的指令权（选民有权明确指示议员应该如何投票，而议员必须遵从选民的旨意），以及选民对议员的罢免权等。这样的制度设计是为了给予联邦官员和联邦议员更多、更大的“独立”空间，在做决策时少受或不受民意的牵制。这种精英治国的思想在费城会议代表中十分普遍。来自马萨诸塞州的埃尔布里奇·格里虽然最终拒绝在宪法上签字，但在遏制“过度民主”的问题上，他的立场与最激进的联邦主义者并无二致，认为“我们经受的恶果，源自过度的民主”（本书第357页）。克拉曼用大量的材料证实，这种对民众政治的恐惧是推动大多数制宪者走到一起的主要动力，而创建一个有力的全国性政府是遏制民众政治泛滥的一种手段。换言之，联邦主义者在费城会议上追求的不是“民主”，而是对“民主”的遏制。

  然而，“民主”的浪潮在制宪时代并没有消退，并始终对“贵族政治”形成一种天然的威胁。联邦主义者为什么能在费城会议上制定出这样一部明显带有“反民主”内容的宪法呢？参加费城会议的55名代表来自12个州（罗得岛州没有派出代表），其中联邦主义者占多数。他们虽然分享一些基本的期望，如建立一个具有实权的全国性政府，但在如何创建新政府的问题上并没有事先达成共识。代表们面临的最大难题之一是如何在既存的州政府和将要创建的全国性政府之间进行合理和可行的权力划分，而这个问题又涉及一系列其他的利益冲突，包括大州与小州、自由州与蓄奴州、农业州与商业州、沿海地区与内陆地区、商业与农业等。各种问题交织在一起，要达成共识异常困难。即便是麦迪逊一开始也没有对会议抱太大希望。他认为，除非是（参加会议的）各个利益群体奉行“让步精神”（a spirit of concession），否则邦联将面临“普遍的混乱或者至少是部分的解体”（本书第188页）。然而，代表们最终没有分裂，而是通过协商与谈判，起草了一部新的联邦宪法，麦迪逊因此认为费城会议“不啻一个奇迹”（本书第361页）。

  传统研究将这项“奇迹”归功于几个原因：会议的议事规则、关键人物的作用、代表们的政治素质和政治经验等。议事规则的确十分重要，费城会议采用了闭门会议的方式，以保证代表们能够畅所欲言，避免外界的干扰。会议从一开始就抛开了《邦联条例》关于修宪的要求，即需13个州一致同意，而代之以新的规则，即议事只要有7个州的代表在场就可以进行，其表决结果则具有正当性。华盛顿、麦迪逊等在会议上扮演的领袖角色也十分关键。会议代表的绝大多数为当时的政治精英，领导和参加过独立战争，拥有财富，受过良好的教育，参与过州政府和邦联政府的创建等。但这些都不能保证费城会议的成功。

  克拉曼用大量的材料证明，费城会议代表具有两个特点：一是在目标上，他们分享扩大全国性政府权力的共识；二是在战术上，他们是一群现实主义者，懂得在关键问题上进行妥协。克拉曼指出，费城会议“面临的许多问题相互交织在一起”，代表们在讨论中针对某一问题达成临时决定，会形成一种“路径依赖”（或“路径限定”），并随之产生更带有偶然性的决定（本书第1081页）。换言之，制宪的过程不是一个依循事先制定的蓝图、按部就班、步步推进的议事过程，而是一个不同利益群体为保护自己的既得利益相互进行“谈判”和讨价还价的过程，其间充满了不可预测的变数，其决定受各种因素的限制也变得不可预测。

   根据克拉曼的描述，会议开始时代表们的最大共识是扩大联邦政府的权力，以对抗州立法机构做出的侵犯财产权的决策。这一共识被联邦主义者称为整部“宪法的核心”，最终被写入宪法第一条第十款中。该条款对各州的经济和金融立法权做了极为具体的限制，规定“各州不得……铸造货币；不得发行纸币；不得指定除金银以外的物品作为偿还债务的法定货币；不得……通过法律损害契约义务”等（本书第257页）。在国家基本法中以如此详尽的方式来列举州不具备的经济事务权的做法极为罕见，充分说明制宪者对此问题的关切。

  然而，为了在宪法中写入这一条核心内容，代表们首先必须在其他问题上达成一致意见，包括建立起一个有实权的联邦政府并赋予其遏制州政府的权力。但建立新的联邦政府则涉及政府的设计、联邦权力的来源、联邦公民的构成以及联邦法崇高性的建立等问题，而解决这些问题的关键则在于如何合理地分配各州在联邦政府中的代表权。最终，各州在新建联邦国会中的代表权和如何比较“平等地”对总统选举施加影响成为费城会议面临的最大难题，大州与小州、自由州与蓄奴州的分歧等都在这些问题上集中爆发，会议代表也因此分裂成为“州权派”和“联邦派”，几乎导致会议夭折。

  类似于汉密尔顿这样秉持激进“国家主义”理念的联邦主义者，一开始雄心勃勃，期望通过费城会议建立一个拥有完整主权的联邦政府，以“消除各州之间的差异与各州的各自为政”（本书第353页）。麦迪逊也否认州“拥有实质性的主权”，希望将各州“置于全国性政府的控制之下”（本书第353页）。查尔斯·平克尼则认为在新的全国性政府框架下各州只应保留“作为地方立法机构” 的权力（本书第354页）。但小州并不示弱，而是联合起来，捍卫自己在《邦联条例》下拥有的平等代表权，要求在新的联邦国会中拥有平等的地位，否则不会加入联邦。激进的联邦主义者面对以小州为主的州权派的顽强抵抗，不得不向现实妥协，同意放弃国会两院代表名额的分配均以州人口基数为准的最初方案，并以各州在参议院的平等代表权换取小州对建立新联邦政府的支持。直到大州接受了“康涅狄格妥协”方案之后，后续的辩论才得以继续进行。而小州在获得参议院的平等代表权之后，立刻成了联邦政府扩权的积极支持者，不仅提出了联邦法“崇高性”的原则，还对联邦主义者竭力推崇的“核心”条款——宪法第一条第十款——予以全力支持。克拉曼写道，在费城（制宪）会议上，这一条款几乎是在毫无争议的情况下获得通过的，即使是那些激烈捍卫州权的人也没有表示异议（本书第258页）。显然，如果代表们没有事先在参议院平等代表权问题上达成妥协，这一条款的通过是无法想象的。

   在国会代表权问题上的妥协为州权派和联邦派的合作扫清了一个重大的障碍，但两派都意识他们必须向“人民”妥协，因为他们起草的宪法最终需要得到各州“人民”的批准。这也帮助解释了为什么费城会议的代表最终没有迈出最危险的一步，即在起草的宪法中对选民的资格做出统一的全国规定，也没有对出任联邦官员的候选人做出全国统一的财产资格规定。制宪者深知，做出类似的规定不光是极不现实的——因为13个州的情况千差万别，统一的选民规定会造成极大的混乱，而且也将引来州和人民的强烈反对。即便是在最保守的州，“民主”作为参与政治的权利虽然只有白人男性公民才能享有，但这已经成为一种与美国革命与生俱来的、既不能剥夺又无法阻止的权利。制宪者因而面临了一个两难困境：他们需要建立一个拥有强大权力的联邦政府，他们期望用这个联邦政府钳制州政治中的“过度民主”，但他们希望建立的联邦政府必须经由“人民”来批准，因此也无法剥夺人民已经拥有并在州政治中行使的权利（选举权和其他权利）。他们能够做的是尽可能地“稀释”和“过滤”民主，利用政府设计，尽可能地将民众政治的危险阻挡在联邦政府的决策之外。 

   在第二个问题上的妥协继续承认了州权的重要，并将管理“人民”（包括界定谁有权参与州和联邦选举）的权力继续留在州的手中。通过这些妥协，州权派和联邦派也得以联合起来，构成了一个拥护宪法的群体，成为后来在各州推动宪法批准的主要力量。这也说明，联邦主义者在费城会议上成功地起草了一部宪法，但这并不是一部他们原本希望看到的宪法（本书第371页）。

  联邦主义者如何说服各州接受了这部并不“民主”的宪法？ 费城会议是一个在政治精英内部建构共识的过程，其结果是起草的宪法。宪法是否能够为各州接受则是制宪成功的关键。费城会议于1787年9月结束，会议起草的宪法随即交与各州去批准。到1788年7月，在不到10个月的时间里，宪法得到了除北卡罗来纳和罗得岛州之外的11个州的批准。这样迅速的批准出乎许多人的意料。尽管存在着“地方偏见、利益对立、民众抗议，甚至大胆和绝望者的威胁”，但宪法得到迅速的批准，在宾夕法尼亚州的联邦主义者本杰明·拉什看来，“这是人类历史上的绝无仅有之事”。他宣称，宪法的批准得到了神的保佑，“神力在其中所起的作用，丝毫不亚于《圣经》旧约和新约所记载的任何奇迹”（本书第869页）。

  克拉曼并不这样认为。在他的笔下，批准宪法的过程并不顺利。宪法文本公布之后，反对宪法的人——统称为“反联邦主义者”——立即对宪法展开了猛烈的抨击。他们首先质疑费城会议制宪的“正当性”（legitimacy），指责宪法制造了一个权力集中化的联邦政府，而最严厉的批评则集中在宪法没有为人民的权利提供明确的保护。面对这些批评，麦迪逊、汉密尔顿和杰伊联合写作了《联邦党人文集》，对批评者的攻击做出了及时有力的回应（本书第520—524页）。即便如此，克拉曼仍然认为，联邦主义者手中掌握的胜算并不多，并不能确保宪法的批准（本书第717页）。事实上，如果不是联邦主义者在关键时刻及时做出因应形势的战术调整，制宪很可能止步于批准宪法的进程。

  早在费城会议上，代表们便对批准宪法可能遭遇的困难有预感，并在批准程序上做了充分的准备，设置了有利于批准的游戏规则。他们决定，将宪法文本通过邦联国会“转交”至各州进行批准，但要求各州以召开州批准宪法大会（ratifying convention）的方式——而不是通过州立法机构表决的方式——来批准宪法。联邦主义者的用心很明显，这样的批准程序既可以解决费城会议制宪的“正当性”问题，又可以启用“人民”的直接授权来对抗各州政府可能设置的批准障碍。启用州批准宪法大会的做法是从马萨诸塞州的实践中借用而来的，目的是保证宪法获得一种应有的“崇高性”，不受未来联邦国会或各州立法机构的任意修订。麦迪逊的思考更深，他强调宪法的性质与《邦联条例》不同。如果说《邦联条例》是州与州之间签订的政治盟约，而宪法则是人民与联邦（国家）之间签订的政治契约，两者的性质不同，宪法因此需要“人民”来批准，并具有一种不能为州任意否定的永久性（本书第716页）。与此同时，联邦主义者还规定，各州对宪法的批准只能在“批准”和“不批准”之间选择，不能对宪法文本进行修订，也不能提议召开新的制宪会议。

  宪法本身也给联邦主义者提供了重要的优势。宪法文本第七条规定，宪法的生效只要求3/4的州（9个州）批准，而不需要所有13个州的批准，如此一来，先期批准宪法的州越多，剩余州所面临的批准压力就会越大，这种情形对于实现联邦主义者的目标是极为有利的。此外，联邦主义者在数州的立法机构中占有多数优势，可以通过并不公平的选区划分，让赞同批准宪法的代表在州批准宪法大会中占有多数。支持和反对宪法的人在地理上的分布明显不均衡。宪法的支持者通常居住在东海岸城镇地区，可以迅速而便捷地组织和动员起来，而反联邦主义者的势力主要聚集在边疆地区和商贸网络之外，要形成强大的反对力量更加困难。此外，当时出版的报纸倾向于支持宪法，给予联邦主义者更多的宣传平台。

  的确，这些优势在批准宪法进程的初期显现出来。从1787年12月到1788年1月，特拉华、宾夕法尼亚、新泽西、佐治亚、康涅狄格5个州迅速而无条件地批准了宪法，开了一个好头。值得注意的是，除宾夕法尼亚外，这些最早批准宪法的州都是小州，它们迅速批准宪法显然与制宪会议产生的最关键妥协——各州在参议院内拥有平等的代表权——有密切关系。大州在制宪会议上的妥协最后成为批准宪法的重要推手，这可能是麦迪逊等没想到的。

  但批准宪法的进程在几个重要大州——马萨诸塞、弗吉尼亚、纽约——遭遇到了严重的挑战。马萨诸塞州的反对派坚持要对宪法文本做出修订，而联邦主义者则坚持无条件批准的原则。最终在长时间的僵持之后，双方妥协，该州批准宪法大会以微弱多数，以带有修订建议而批准（ratification with recommendations）的方式批准了宪法。虽然大会提出的修订意见只是一种“建议”，但联邦主义者对这种批准方式的接受实际上打破了最初的无条件批准的规则，这些“建议”也对宪法形成了事实上的某种约束。联邦主义者最终同意接受这种批准方式，实在是因为该州在联邦中的地位过于重要。然而，这个重要的妥协却关键地推动了其他州（马里兰、南卡罗来纳、弗吉尼亚、纽约）对宪法的批准——尤其是弗吉尼亚州和纽约州。事实上，除马里兰外，在马萨诸塞州之后批准宪法的所有州都提出了数量和内容不同的修订建议。克拉曼认为，联邦主义者在这一问题上的让步十分明智，因为它确保了各州都批准了同样的宪法，杜绝了各州先修订、后批准宪法的做法，也否定了召开第二次制宪会议的选项，同时将修宪的任务交到依照批准的宪法建立起来的联邦国会手中，维护了宪法的统一性（本书第869—876页）。

  然而，也正是这个妥协使得《权利法案》的添加变成了制宪进程的关键部分。弗吉尼亚州的批准宪法大会以微弱多数批准宪法时，提出了40条修正建议。大会并责成该州未来的国会议员在第一届国会启用宪法的修宪机制予以落实。该州并在批准宪法的意见书中警告道，“宪法赋予的权力来自美国人民”，如果宪法权力遭到滥用，被用来伤害和压迫人民，人民有权“收回”授予联邦政府的权力，意即可以撤销先前对宪法的批准。这一警告让原本打算“解甲归田”的麦迪逊改变主意，决意参加第一届国会议员的竞选，主持《权利法案》的制定，捍卫费城制宪会议的成果。

  克拉曼书中最令人难忘的故事之一是麦迪逊对《权利法案》态度的改变。虽然远在巴黎的杰斐逊对宪法没有一部权利宣言表示不满，麦迪逊却不认为这是宪法的致命缺陷。然而，围绕批准宪法的激烈辩论使他意识到《权利法案》对于批准宪法成败的重要性。在竞选国会众议员时，他向选民承诺将在第一届国会中提出宪法修正案。其实，在第一届国会上，他需要说服的并不是反联邦主义者，而更多的是联邦主义者，他需要向后者说明《权利法案》对“阻止滥用权力，将起到有益的作用”，他当然也考虑到言论自由权可以被用来建立有利于联邦主义者的公众舆论。克拉曼特别提到，当面对联邦主义者关于选择性地列举人民权利的做法具有危险的警告时，麦迪逊主动提出加入后来的宪法第九修正案，宣布“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利”。麦迪逊态度的骤然转变自然有其现实主义的考虑：加入《权利法案》，既“没有削弱宪法的框架”，也“没有降低其有效性”，就达到了预期的效果，即保持费城会议制定的宪法的原始设计，尤其是保障宪法第一条第十款的有效性（本书第1025—1027页）。克拉曼注意到，《权利法案》获得批准后，要求召开第二次制宪会议的呼声已经销声匿迹，许多原本反对宪法的人也进入新的政府体制，来继续推进他们的政治主张。克拉曼认为，《权利法案》是麦迪逊个人政治生涯的另一个巨大胜利（本书第1048页），但这场胜利无疑也是麦迪逊在制宪进程中又一次对现实的妥协。而他不知道的是，这场妥协——将宪法第九、第十修正案作为《权利法案》的一部分写入宪法——也为80多年后美国的宪政危机以及随之而来的内战埋下了种子。虽然内战之后，美国进行了第二次建国，但联邦主义者与反联邦主义者之间的较量并没有结束，仍然处于进行时的状态。

  这样，《利益的天平》为我们讲述了一个极为精彩但也是我们不太熟悉的美国制宪故事。自改革开放后，国内学界和出版界引入了一批关于美国制宪历史的经典著作和文献汇编，包括汉密尔顿、麦迪逊、杰伊合著的《联邦党人文集》，麦迪逊的《辩论：美国制宪会议记录》，比尔德的《美国宪法经济观》和斯托林的《反联邦党人赞成什么》等，（4）这些著作对我们了解美国宪法及其起源有很多帮助，但它们不能代替《利益的天平》。这不仅因为克拉曼讲述的是一个更完整、更真实的制宪故事，而且因为克拉曼的制宪故事具有一种拨云见日的功效，帮助我们从重重谜团中看清历史的真相，带给我们一些认识美国建国的新启示。就我的阅读而言，有这样几点启示令人印象深刻。

  第一，“路径依赖”的政治主导了制宪进程。在批准宪法的辩论中，激进反对派曾指责费城会议的代表们违背邦联国会的指示，以修订《邦联条例》为名，制定了一部新宪法，等于使用“不正当”的手段发动了一场事实上的“政变”。克拉曼使用Framers’ Coup（直译为“制宪者的政变”）作为英文版的标题，也容易让读者产生这样的错觉。其实不然。通读全书后，读者会得出一个相反的结论，即制宪并不是一场有预谋的、以非法手段进行的“政变”，而是一种深受“路径依赖”限制的政治运作。在克拉曼的笔下，从费城会议的召开到各州批准宪法大会的辩论与表决，最终到《权利法案》在第一届国会上的制定，整个过程并不在制宪者的掌控之中。用克拉曼的话说，偶然性和不确定性在美国制宪中扮演了重要的角色。任何一桩意料之外的发展都可能影响制宪进程的方向。随机性远远大于必然性。所以，制宪并非一桩一开始就注定成功的事业。事实上，制宪进程中每一个僵局的化解，包括每一次妥协的达成或每一种体制的“发明”，并不是宪法崇拜者所称的上帝之手惠顾的结果，而是制宪者们在既存体制提供的路径或空间下进行政治谈判的结果。参与谈判的人所追求的目的是一致的：捍卫现有利益，争取更大的未来利益。

  汉密尔顿、麦迪逊和杰伊为推动宪法批准而写作的《联邦党人文集》，成为后人理解和解读美国宪法的经典文献，但它提供的与其说是一种制宪的指南，不如说是一种制宪经历的解读（也可以称作“后事实解读”）。《利益的天平》呈现的更像是一幅不带任何光鲜理论色彩的白描。的确如此，如果没有1786年安纳波利斯会议的失败，1787年的费城会议也许就没有机会召开；如果大小州不在参议院平等代表权问题上达成妥协，旨在遏制州权的宪法条款则无法诞生；如果联邦主义者不接受马萨诸塞州批准宪法的方式，宪法的批准也就无法继续推进；而如果麦迪逊不在《权利法案》中加入第九、第十修正案，北卡罗来纳和罗得岛两州可能会以此拒绝批准宪法，而批准了宪法的弗吉尼亚等州也可能会出现反复。每一次妥协都是针对具体问题做出的让步，而每一次妥协又都对新的谈判和妥协设置一种新的局限，没有任何一个人（包括“宪法之父”麦迪逊在内）（5）或一群人（包括费城会议上最激进的联邦主义者在内）可以垄断整个制宪的过程。“路径依赖”的政治对所有人的“权力”都设定了限制。

  第二，《利益的天平》在褪去制宪者的神话色彩的同时，也帮助我们认识到“常规政治”在美国制宪过程中的价值、重要性和局限性。制宪，说白了，是一个不同利益集团进行政治谈判的过程，并且是一种多层次、多维度的谈判。虽然费城会议是精英内部的闭门会议，将民众排斥在外，但即便在精英内部，利益也不是单一的或统一的。各种利益的冲撞，一环扣一环，一个问题的无解导致一连串问题的无解，而一个僵局的化解为其他僵局的化解提供了机会，任何事先的设计都不可能将所有的利益冲突估计到位，也不可能提供解决所有利益冲突的方案。所以，谈判的过程必须是开放的，利益的交换必须是具体的。这种谈判实际上是一个漫长的理性协商的过程（deliberation）。这个过程同时包含了立场的展示、激烈的辩论、几近绝望的僵持、对妥协的寻求和最终的让步等活动，这些活动并贯穿于整个制宪过程。

  然而，这种形式的常规政治也不可避免地成为一种充斥着自我矛盾的政治，在制宪时代尤其如此。价值与利益的冲突不光表现在支持与反对宪法两派的对峙中，也存在于两派的内部，宪法也因此成为一种自相矛盾的产物。宪法在建立一个权力强大的联邦政府的同时，必须保留各州在邦联时代拥有的平等代表权；宪法以“我们人民”的名义制定，却不敢允许“人民”直接选举所有联邦政府的官员（包括总统、参议员和大法官）；宪法宣称联邦政府不得不经正当程序剥夺美国任何人的自由，却赤裸裸地允许奴隶主占有奴隶的人身。凡此种种，还有许多的自相矛盾之处。当一部宪法要包容多种不同利益群体的诉求时，它必然也就包括了许多自相矛盾的原则。然而，如果没有这些自相矛盾，便无法换来各种利益群体的让步与妥协，也就无法换来制宪的成功。所以，制宪者所追求的不是抽象的原则，而是达成最低共识的底线。这样的底线是不完美的，据此制定的宪法并不具有后人赋予的神圣性，而更多的是一种凡人政治的结果。正因为是凡人政治的演绎，反联邦主义者没有在与联邦主义者的博弈中被彻底击败。虽然他们的选择有限——只能在联邦主义者制定的宪法与失败的《邦联条例》之间进行选择，但他们很快发现，比起（在体制外）批评宪法的正当性，进入新政府体制中，从内部来挑战联邦主义者是更为有效的做法。宪法赋予了其反对派同样的机会与工具，这或许是费城制宪者没有料到的（本书第1107—1108页）。

  最后是宪法与民主的关系。这是克拉曼没有彻底展开讨论的一个问题，也是《利益的天平》留给读者的最有反讽意味的思考。克拉曼开篇就表明立场，指出制宪的目的是阻挡“过度民主”的潮流。在第八章的总结分析中，他列举了宪法带有的诸多“非民主”和“反民主”的内容设计，包括臭名昭著的“3/5条款”（将蓄奴州的奴隶人口以3/5的比例计入州人口总数，作为分配国会众议院席位的基础）、参议员的选举方式（由州议会而不是由各州选民直选产生）、总统选举人团的设置（给予小州选民更大的人均选举优势）、参议员席位的分配（无视大小州的人口基数差别，一律为2名参议员）等。此外，还有其他条款，如联邦法官的终身任期制，以及宪法第五条的修宪规定（要求至少3/4多数州的同意，实际上给了1/3的州联合起来拒绝批准有利于全国的宪法修正案的权力）。

  然而，费城会议代表最终没有以宪法的名义对全国公民的选举资格做出统一规定，也没有强制性地要求各州统一采用“不分选区选举”（at-large election）的方式来选举国会众议员，而是将规定选民资格、组织州和联邦选举的权力留给了各州。克拉曼的解释是，因为13个州的条件与情况各不相同，制定统一的选民资格极不现实，而在各州由联邦政府来组织选举则会造成混乱。显然，这并非是有意的“疏忽”，但它却保留了美国建国初期最重要的政治成就——选举的民主化。虽然这是一种非常初步的“政治民主”——因为它将选举权限制在拥有财产的白人男性公民的范围中，但它却为19世纪上半叶“杰克逊式民主”的成长奠定了宪法基础。这或许也是各州“人民”最终批准宪法的原因之一。如果制宪者为了防止“多数暴政”将选民的范围缩小，不难想象宪法文本将要遭遇的反对。如果我们接受克拉曼关于“路径依赖”的观点，那么剥夺或否定人民参与政治的权利，剥夺或否定州规范自身的“共和政府形式”的权力，也就都成为制宪者不敢选择也无法选择的路径。制宪者可以将“人民”影响联邦政府的渠道变得很窄，但只要州的权力没有被全部抹杀，只要州政治中的“民主”内容得以保留，“政治民主”便不会被消灭。相反，随着政党政治在19世纪上半叶的兴起，普通的白人男性公民获得了选举权，形成了一种新的“民主”力量，最终将猛烈地冲击和改变一系列的原始宪政设计，包括总统选举制度（总统选举人由人民直选产生）、参议员选举制度（参议员由各州选民直选产生）以及国会众议员的选举制度（采用单一议员选区制度）等。1836年，当麦迪逊作为费城制宪会议幸存的最后一名代表去世的时候，杰克逊式民主浪潮正在进入高潮，曾令费城制宪者深感畏惧的“民众政治”噩梦成真。但这在麦迪逊看来可能也不是一件可怕的事情，因为早在1798—1799年与约翰·亚当斯的联邦党人政府发生公开冲突的时候，他已经改变立场，变成了一名名副其实的州主权和言论自由权的捍卫者。当时他使用的法律武器不是宪法正文，而是《权利法案》（准确地讲，是宪法第一和第十修正案）。从这个角度来读《利益的天平》，我们会更欣赏克拉曼将费城制宪会议、宪法批准和《权利法案》统合为一体的用心所在。

  制宪者不愧是一群政治精英，他们清楚地意识到自己制定的宪法是不完美的。因此，他们制定了宪法的第五条，让后人能够更容易地——相对于邦联时代而言——修订宪法。这是极有远见的做法。他们的成就不止如此。的确，他们制定的宪法带有诸多的时代缺陷和自相矛盾之处，但这部宪法为美国创造了一个具有开放性的政治体制。他们制宪的出发点也许是为了“去民主”或“反民主”， 但宪法（包括《权利法案》）却为民主政治的最终来临做了铺垫。这是他们作为一群政治凡人通过常规政治创造出来的一种非凡的政治成就。历史地看，制宪者是成功的，虽然追求这种成功并不是他们的初衷。

  直到今天，美国宪法也不是完美的，而且随着新旧问题的积累，变得更加不完美。美国宪法背负的历史包袱也越来越沉重，在政党政治的压迫下越来越迅速地丧失了改革的动力。进入21世纪后，关于宪政危机的焦虑早已不再藏身于学者的写作之中，而成为每个普通美国人都能感受到的一种活生生的现实。然而，今天的美国人是否有勇气像建国一代那样进行一场新的宪政改革，是否能够突破两个多世纪的历史造成的“路径依赖”的局限为宪法带来新生，是否敢于接受杰斐逊当年提出的挑战——“选择一种自认为最能促进自身幸福的政府形式”（本书第1121页），仍然是需要回答的问题。

      （4）［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如译，《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版；［美］麦迪逊著，尹宣译，《辩论：美国制宪会议记录（上下）》，辽宁教育出版社2003年版；［美］斯托林著，汪庆华译，《反联邦党人赞成什么——宪法反对者的政治思想》，北京大学出版社2006年版；［美］比尔德著，何希齐译，《美国宪法经济观》，商务印书馆2011年版；［美］德里、斯托林编，马万利译，《反联邦论》，浙江大学出版社2021年版。这些著作有的不止一个译本，足见其受欢迎的程度。

     （5）麦迪逊的确扮演了更重要的角色。他在安纳波利斯会议失败之后及时提议召开费城会议，帮助弗吉尼亚州选派参加费城会议的代表，说服华盛顿参加费城会议，起草了弗吉尼亚方案，在邦联国会和州批准宪法大会上捍卫宪法文本，并主持了《权利法案》的制定等。克拉曼赞扬说：“在美国历史上，几乎没有人像他（麦迪逊）这样，在建国这样重大的事件中，发挥如此重要的作用。”（本书第1079页）即便如此，克拉曼也没有沿用传统的做法称他为“宪法之父”。

                                                                                          2024年4月30日

                                                             The END