王希导读《利益的天平》02｜“反民主”的宪法？认识美国制宪过程和美国宪法本质的新视角

  克拉曼著作的第三个贡献——我认为也是最重要的贡献——是帮助读者获得了一个重新认识美国制宪过程和美国宪法本质的新视角。传统的制宪史研究强调，推动费城制宪的原因是多元的，同时涉及经济、政治、外交和社会各个方面，为应对这个综合性的危机，制宪者在费城会议起草宪法，进行了一场建构国家制度的创新活动。克拉曼不否定制宪动因的多元性，但他强调推动制宪的最主要动因是阻止各州出现的“过度民主”，并强调费城会议起草的宪法带有一种内在的“反民主”的保守性。他承认，这种观点并不是他的原创，前人已有提及，并在学界为人所知。但他并不满足于只是接受这种观点，而是希望将前人的观点“推进一步”。如何推进呢？克拉曼希望用一种新的叙事框架和更丰富多元的材料来探讨三个具体的问题：（1）费城会议的代表们为何要违背当时大多数美国人的政治期盼，制定一部“反民主”的宪法？（2）他们为什么能够在当时制定出这样一部宪法？（3）他们最终又是如何说服各州人民乃至整个国家通过 “民主”的程序——各州的批准宪法大会——接受了这部“反民主”的宪法？这三个问题构成了全书叙事的导航链，环环相扣，将制宪过程的不同篇章串联和组合成一体。然而，克拉曼并不只是在为前人观点提供扩展性的诠释，而是力图挑战传统的制宪史结论，揭示不同“制宪者”（同时包括拥护和反对宪法的人）真正的分歧所在，重新审视美国宪法的本质，重新解读制宪史的遗产。

  费城会议的代表为何要制定一部“反民主”的宪法？ 关于制宪的动机，传统研究通常会指向《邦联条例》与生俱来的弱点、邦联国会的无能、州际之间的恶性竞争，以及新生美国在独立之后面临的外交困境。事实的确如此。《邦联条例》是13个英属殖民地在与英国决裂时制定的同盟性文献，虽然提出各州（邦）要结成一个“永久的联邦”，但其建立的邦联（Confederation）在本质上最多只是一个承诺共同防卫的政治和军事同盟，而不是一个具有统一主权的民族国家。在《邦联条例》下，各州保留自己的主权，拥有管理内部事务的绝对权力，而邦联国会的功能是协调各州的利益冲突，既没有实质性的立法权，也没有实施法律需要的执法和司法机构。外交上的软弱无力、州际冲突和领土争端的加剧推动各州寻求建立一个具有更高权威、拥有更大权力的全国性（national）政府，以挽救濒临失败的邦联。

  对于这种“国家主义”（nationalist）动因的解释，克拉曼并不否认，但他更强调“国家主义”动因来自对当时各州“民众政治”的恐惧。独立之后，一些州为了应对战后的经济萧条、通货膨胀、债务拖欠等问题，制定出各种经济立法，允许州政府发行纸币，延期偿还或者减免债务等。在麦迪逊、汉密尔顿和其他后来的联邦主义者看来，这些为化解经济危机而制定的经济立法直接侵犯了债权人的私人财产，破坏了合同权的信用基础。更令他们感到极为不安的则是州政府在民众压力下做出的让步和屈服。即便是一度顽强抵制民众压力的马萨诸塞州，在镇压了谢斯反叛后，也不得不减缓税收的力度，并对反叛者实行宽大处理，以回应来自民众政治的压力。这一切令各州的联邦主义者感到愤怒，认为一个底层大众过度参与的“民主”政府是一种不安全的政府，最终会剥夺富人的财产权，而如果一个政府不能保护富人的利益与财产，也就不能保护其他任何人的利益与财产，政府自身最终也只能走向失败。为了阻止州立法机构继续通过“公权”侵犯私人财产，邦联必须创造一种“自由的和富有活力的”政府，对其实施钳制（本书第156页）。唯有这样的政府才能遏制各州出现的“过度民主”，防止“民主”对“共和政府”的侵蚀与劫持，为富人和所有人提供保护。在18世纪后期的政治话语中所谓“自由的”（liberal）指的是更少受到州和民意的约束，而“富有活力的”（energetic）则是指新的政府必须拥有比州政府更大的权力和更高的权威。

  麦迪逊对邦联面临的困境做了最准确的解读：一个缺乏实权、缺乏崇高权威、缺乏强制力的邦联政府不仅无法强迫13个事实上独立的政体整齐划一地服从共同的承诺，也没有能力阻止和改正州政府针对富人财产权的剥夺；州政府的“民主”体制依循“少数服从多数”的原则，作为富人的少数人最终将被多数人所奴役，无法获得安全的保障。唯一的解决办法是“扩大政府”（enlargement of government）——扩大政府的规模和权力——形成一种同时针对州和民众的权力钳制，从而“减轻私权的不安全感”。建立一个比州更高的全国性政府，并不意味着多数派的激情和偏见会减少，而是会使多数派的结盟更加困难，从而为少数派的利益提供保障（本书第220—223页）。这样，阻止州政治中的“过度民主”与建构一个拥有实权的全国性政府这两个目标结合起来，构成了费城会议遵循的制宪原则。费城会议起草的宪法也在这两个方面获得了成功。

  在政府建构方面，费城会议起草的宪法创造了一个崭新的、具有主权的政府体制，重新分配了联邦与州的权力（实际上是将州权的一部分转移到联邦政府手中），建立了联邦法的“崇高”地位，赋予了联邦政府前所未有的新权力，包括财权（征税权、管理州际贸易和商业的权力等）、军权（对外宣战、组建联邦军队、镇压内乱等）和法权（保障国内安全、制定一切“必要与适当的法律”的权力等）。但为了使这个具有强大实权的联邦政府“独立”地运作，宪法必须将“人民”与联邦政府进行最大程度的分离，将曾经侵蚀州政治的“民众主义”（populism）尽可能地排除在联邦政府的决策程序之外，保证联邦政府掌握在政治精英的手中。这个目标通过联邦政府的分权和联邦官员产生的体制设计得以完成。联邦权力分为相互独立又相互钳制的三权（立法、执法和司法），以防止任何一种“多数派”对联邦权力的垄断。在官员产生的方式和任职期限方面，也采用一种复杂而且不同步的程序设计，击垮了多数派全面获胜从而垄断权力的可能。三权之中，国会参议员由州议会选举产生，任期6年；总统任期4年，由人民通过选举人团间接选举产生；联邦司法官员不由民众选举产生，而由总统任命，由参议院确认，确认后任职终身。唯一通过各州选民直接选举产生的是国会众议院的议员，他们的任期只有两年。克拉曼指出，在这种复杂而不同步的选举制度下，将各种民意转换成联邦法的实践变得十分困难（本书第358页）。名义上，宪法建立的是“共和政体”，其权力也来自“人民”，但“民意”并不能直接进入政府。最终能够进入联邦政府的民意，在经过复杂的选举规则和分权体制的稀释与过滤之后，也无法有效地影响联邦政府的决策。

  除此之外，费城会议代表还抛弃了州政治中常用的“民主”程序，包括强制性轮流任职制（议员不能无限期地连选连任）、选民对议员的指令权（选民有权明确指示议员应该如何投票，而议员必须遵从选民的旨意），以及选民对议员的罢免权等。这样的制度设计是为了给予联邦官员和联邦议员更多、更大的“独立”空间，在做决策时少受或不受民意的牵制。这种精英治国的思想在费城会议代表中十分普遍。来自马萨诸塞州的埃尔布里奇·格里虽然最终拒绝在宪法上签字，但在遏制“过度民主”的问题上，他的立场与最激进的联邦主义者并无二致，认为“我们经受的恶果，源自过度的民主”（本书第357页）。克拉曼用大量的材料证实，这种对民众政治的恐惧是推动大多数制宪者走到一起的主要动力，而创建一个有力的全国性政府是遏制民众政治泛滥的一种手段。换言之，联邦主义者在费城会议上追求的不是“民主”，而是对“民主”的遏制。

  然而，“民主”的浪潮在制宪时代并没有消退，并始终对“贵族政治”形成一种天然的威胁。联邦主义者为什么能在费城会议上制定出这样一部明显带有“反民主”内容的宪法呢？参加费城会议的55名代表来自12个州（罗得岛州没有派出代表），其中联邦主义者占多数。他们虽然分享一些基本的期望，如建立一个具有实权的全国性政府，但在如何创建新政府的问题上并没有事先达成共识。代表们面临的最大难题之一是如何在既存的州政府和将要创建的全国性政府之间进行合理和可行的权力划分，而这个问题又涉及一系列其他的利益冲突，包括大州与小州、自由州与蓄奴州、农业州与商业州、沿海地区与内陆地区、商业与农业等。各种问题交织在一起，要达成共识异常困难。即便是麦迪逊一开始也没有对会议抱太大希望。他认为，除非是（参加会议的）各个利益群体奉行“让步精神”（a spirit of concession），否则邦联将面临“普遍的混乱或者至少是部分的解体”（本书第188页）。然而，代表们最终没有分裂，而是通过协商与谈判，起草了一部新的联邦宪法，麦迪逊因此认为费城会议“不啻一个奇迹”（本书第361页）。

  传统研究将这项“奇迹”归功于几个原因：会议的议事规则、关键人物的作用、代表们的政治素质和政治经验等。议事规则的确十分重要，费城会议采用了闭门会议的方式，以保证代表们能够畅所欲言，避免外界的干扰。会议从一开始就抛开了《邦联条例》关于修宪的要求，即需13个州一致同意，而代之以新的规则，即议事只要有7个州的代表在场就可以进行，其表决结果则具有正当性。华盛顿、麦迪逊等在会议上扮演的领袖角色也十分关键。会议代表的绝大多数为当时的政治精英，领导和参加过独立战争，拥有财富，受过良好的教育，参与过州政府和邦联政府的创建等。但这些都不能保证费城会议的成功。

  克拉曼用大量的材料证明，费城会议代表具有两个特点：一是在目标上，他们分享扩大全国性政府权力的共识；二是在战术上，他们是一群现实主义者，懂得在关键问题上进行妥协。克拉曼指出，费城会议“面临的许多问题相互交织在一起”，代表们在讨论中针对某一问题达成临时决定，会形成一种“路径依赖”（或“路径限定”），并随之产生更带有偶然性的决定（本书第1081页）。换言之，制宪的过程不是一个依循事先制定的蓝图、按部就班、步步推进的议事过程，而是一个不同利益群体为保护自己的既得利益相互进行“谈判”和讨价还价的过程，其间充满了不可预测的变数，其决定受各种因素的限制也变得不可预测。

   根据克拉曼的描述，会议开始时代表们的最大共识是扩大联邦政府的权力，以对抗州立法机构做出的侵犯财产权的决策。这一共识被联邦主义者称为整部“宪法的核心”，最终被写入宪法第一条第十款中。该条款对各州的经济和金融立法权做了极为具体的限制，规定“各州不得……铸造货币；不得发行纸币；不得指定除金银以外的物品作为偿还债务的法定货币；不得……通过法律损害契约义务”等（本书第257页）。在国家基本法中以如此详尽的方式来列举州不具备的经济事务权的做法极为罕见，充分说明制宪者对此问题的关切。

  然而，为了在宪法中写入这一条核心内容，代表们首先必须在其他问题上达成一致意见，包括建立起一个有实权的联邦政府并赋予其遏制州政府的权力。但建立新的联邦政府则涉及政府的设计、联邦权力的来源、联邦公民的构成以及联邦法崇高性的建立等问题，而解决这些问题的关键则在于如何合理地分配各州在联邦政府中的代表权。最终，各州在新建联邦国会中的代表权和如何比较“平等地”对总统选举施加影响成为费城会议面临的最大难题，大州与小州、自由州与蓄奴州的分歧等都在这些问题上集中爆发，会议代表也因此分裂成为“州权派”和“联邦派”，几乎导致会议夭折。

  类似于汉密尔顿这样秉持激进“国家主义”理念的联邦主义者，一开始雄心勃勃，期望通过费城会议建立一个拥有完整主权的联邦政府，以“消除各州之间的差异与各州的各自为政”（本书第353页）。麦迪逊也否认州“拥有实质性的主权”，希望将各州“置于全国性政府的控制之下”（本书第353页）。查尔斯·平克尼则认为在新的全国性政府框架下各州只应保留“作为地方立法机构” 的权力（本书第354页）。但小州并不示弱，而是联合起来，捍卫自己在《邦联条例》下拥有的平等代表权，要求在新的联邦国会中拥有平等的地位，否则不会加入联邦。激进的联邦主义者面对以小州为主的州权派的顽强抵抗，不得不向现实妥协，同意放弃国会两院代表名额的分配均以州人口基数为准的最初方案，并以各州在参议院的平等代表权换取小州对建立新联邦政府的支持。直到大州接受了“康涅狄格妥协”方案之后，后续的辩论才得以继续进行。而小州在获得参议院的平等代表权之后，立刻成了联邦政府扩权的积极支持者，不仅提出了联邦法“崇高性”的原则，还对联邦主义者竭力推崇的“核心”条款——宪法第一条第十款——予以全力支持。克拉曼写道，在费城（制宪）会议上，这一条款几乎是在毫无争议的情况下获得通过的，即使是那些激烈捍卫州权的人也没有表示异议（本书第258页）。显然，如果代表们没有事先在参议院平等代表权问题上达成妥协，这一条款的通过是无法想象的。

   在国会代表权问题上的妥协为州权派和联邦派的合作扫清了一个重大的障碍，但两派都意识他们必须向“人民”妥协，因为他们起草的宪法最终需要得到各州“人民”的批准。这也帮助解释了为什么费城会议的代表最终没有迈出最危险的一步，即在起草的宪法中对选民的资格做出统一的全国规定，也没有对出任联邦官员的候选人做出全国统一的财产资格规定。制宪者深知，做出类似的规定不光是极不现实的——因为13个州的情况千差万别，统一的选民规定会造成极大的混乱，而且也将引来州和人民的强烈反对。即便是在最保守的州，“民主”作为参与政治的权利虽然只有白人男性公民才能享有，但这已经成为一种与美国革命与生俱来的、既不能剥夺又无法阻止的权利。制宪者因而面临了一个两难困境：他们需要建立一个拥有强大权力的联邦政府，他们期望用这个联邦政府钳制州政治中的“过度民主”，但他们希望建立的联邦政府必须经由“人民”来批准，因此也无法剥夺人民已经拥有并在州政治中行使的权利（选举权和其他权利）。他们能够做的是尽可能地“稀释”和“过滤”民主，利用政府设计，尽可能地将民众政治的危险阻挡在联邦政府的决策之外。 

   在第二个问题上的妥协继续承认了州权的重要，并将管理“人民”（包括界定谁有权参与州和联邦选举）的权力继续留在州的手中。通过这些妥协，州权派和联邦派也得以联合起来，构成了一个拥护宪法的群体，成为后来在各州推动宪法批准的主要力量。这也说明，联邦主义者在费城会议上成功地起草了一部宪法，但这并不是一部他们原本希望看到的宪法（本书第371页）。

The END

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