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来源：《比较》，文：张明，编辑：傅光平
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导读
目前，中央文件明确省级政府要承担起化解隐性债务的责任，中央财政不予救助。中央要求清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。根据财政部的相关文件指引，地方政府隐性债务化解主要有六条途径，包括财政资金偿还、出让政府股权和经营性国企资产权益、利用项目收益偿还、转化为经营性债务、通过借新还旧和展期等方式偿还、破产清算和重组。
对很多中西部省份而言，要化解大规模的地方政府债务，仅靠地方政府自身并不容易，在一定程度上，依然离不开中央政府加杠杆。事实上，为了避免地方政府违约导致银行危机从而最终被迫加杠杆的局面，中央政府应提前介入，采取公开、透明、新老划断的方式积极处置地方政府债务，这是以时间换空间，最终降低自己加杠杆幅度的明智选择。
一、存量债务分类处理
作为化解本轮地方政府债务的基础，需要再进行一次全国性地方政府债务审计，并把地方政府债务分为因提供地区公共品而形成的债务、经营性债务与其他债务三类。
目前地方政府的隐性债务规模较大，官方与IMF统计并不能完全涵盖。为了充分化解本轮地方政府债务存量，需要由国务院授权审计署，进行全国性地方政府债务审计，把各地政府债务划分为因提供地区公共品而形成的债务（主要是基础设施建设项目）、经营性债务与其他债务三类。
为了让地方政府充分披露真实债务规模，审计之前应申明审计的目的是化解债务。如果不充分披露自身债务状况，在本轮审计后，未披露债务完全由地方政府负责化解并承担责任。
二、公共品债务对应国债和省级一般债
针对因提供地区公共品而形成的债务，对其中成本高、期限短的项目，应通过发行国债、省级政府一般债进行置换。
基础设施项目具有投资周期长、项目本身回报率低、社会综合回报率高的特点，这类项目具有典型的公共品特征，理应由政府提供。因此，对因提供地区公共品而形成的债务，特别是其中成本高、期限短的债务，应通过发行国债与省级政府一般债进行置换，以更好地匹配成本与收益以及投融资的期限。至于发行国债与省级政府一般债的比例，则应通过预先制定规则，在中央政府与省级政府之间进行划分。原则上，东部地区应更多通过发行省级政府一般债进行置换，中西部地区可更多通过发行国债进行置换。东中西部置换比例的不同，事实上也是中央政府转移支付操作的一种形式。
三、经营性及其他债务由地方政府化解
经营性债务与其他债务不应由发行国债或省级一般债进行置换，否则容易引发较大的道德风险。这类债务应由相关地方政府负责化解。具体举措如下。
一是通过出售资产进行化债。在房住不炒政策持续实施的背景下，通过出售土地化债的空间有限，通过出售自己持有的地方国企部分股权进行化债案例未来会明显增多。
二是实施债务重组，这就意味着地方政府要和债权人（主要是商业银行、信托公司等金融机构）进行协调谈判，通过债务重组降低债务成本、拉长债务期限，最终实现双赢的结果。换言之，债权人为了避免大规模不良债权的出现，必须接受与承担一定程度的损失。遵义道桥案例未来可能大规模推广，这种债务重组须通过市场化方式推动。
四、通过提振经济增速为化债提供保障
债务是个动态问题。正如我们衡量债务负担是用绝对规模与GDP之比一样，化解债务既要从降低分子入手，也要从扩大分母发力。换言之，要化解本轮地方政府存量债务，离不开经济增长的贡献。当前，中国经济增长正面临疫情造成的疤痕效应、总人口达峰的拐点、外部经济政治不确定性显著上升等挑战。要保证中国经济的持续较快增长，就短期而言，需要持续实施宽松的财政货币政策；从中长期看，需要坚定不移地推动市场化改革和对外高质量开放。
从改革开放40余年的经验看，我们总是在增长中化解各类风险。没有较快的经济增长，就没有辗转腾挪的空间，很多结构性改革就无从谈起。要成功化解本轮地方政府存量债务，同样离不开较快的经济增长作为保障。因此，当前中国政府最迫切的任务之一，就是通过各种举措尽快让经济增速回到潜在增速水平上。
五、制定地方债务危机爆发的应对预案
尽管当前中国爆发系统性债务危机的概率很低，但不能排除部分中西部地区尤其是三四线城市爆发地方政府债务违约的可能性。因此，中国政府应尽快形成一套针对地方政府债务危机爆发的应对预案。从中央层面、各部委到省、市政府再到各种金融机构，有关各方应采取何种方式、建立何种机制、运用何种策略进行应对，事先做好预案非常重要，不能等到危机爆发后再临时想办法。
这套预案应考虑的问题包括但不限于如下八个方面：
1、如果个别城市爆发了债务危机，应如何系统应对?是由省级政府介入还是中央政府介入？
2、若一个省份有多个城市爆发债务危机，中央政府是否应该介入？若多个省份爆发了债务危机，中央政府是否应及时介入？
3、中央政府介入是否应该设立特定债务阈值或风险阈值？
4、若地方政府爆发债务危机导致当地商业银行爆发银行危机，地方政府与中央监管部门应该如何分工配合以应对危机？
5、若中央政府介入，应采用何种应对方式，是发行特别国债进行债务置换吗？
6、整个危机应对模式应如何设计，才能既防范系统性金融风险，又能有效避免道德风险与逆向选择？
7、在处置过程中，如何与市场、公众保持良好沟通，以避免羊群效应？
8、如何避免国内债务危机与银行危机引发大规模短期资本外流与人民币贬值压力?
这套应对预案的总体原则应该是，一旦地方债务危机有进一步蔓延与升级的可能性，中央政府应及时介入，介入方式应具有较高的透明度（利用通过发行特别国债的方式进行债务置换），以避免羊群效应，同时应给爆发危机的地方政府一定形式的惩戒以克服道德风险。
总之，中国政府应该在对地方政府债务进行更全面摸排的基础上，提前做好相关情景分析与压力测试，并在此基础上有针对性地制定危机应对预案。一旦风险事件发生，可以更加及时、妥善和自如地应对。
善学者，假人之长以补其短。
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