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来源：《比较》，文：张明，编辑：傅光平
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导读
2013年7月，国务院就决定由审计署统一组织全国各级审计机关对中央、省、市、县、乡政府性债务进行一次全面审计。该次审计把政府性债务划分为三种类型：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。随后，中国政府针对不同类型的政府债务采取了不同的化解措施。然而，过去10年来，地方政府债务规模再度快速攀升。若不从制度层面解决地方政府债务攀升的机制性问题，地方政府债务问题就完全可能周期性发生。从中长期看，要高度关注产生地方政府隐性债务的土壤环境能否真正得以清除。若不能建立有效制度来控制地方政府的投资与举债行为，全口径政府债务难以控制的风险就很难排除。要从根本上解决这一问题，就要直面地方政府举债的主客观原因，并设法进行调整。
一、调整中央与地方的财权事权
根据公共服务的受益范围和外部性程度，调整中央与地方的财权事权，上收部分事权和支出责任至中央政府。
在当前的分税制前提下，地方政府的一般公共预算收入远低于一般公共预算支出，即使在经过中央政府的转移支付调整后，依然存在较大缺口。这个缺口，过去主要靠政府性基金收入中的土地出让金来弥补。
然而，在2017年房住不炒政策实施以来，地方政府土地出让金收入增速总体呈下降趋势，弥补财政收支缺口的能力越来越弱。此外，经济增速的趋势性下行、新冠疫情冲击、中美贸易摩擦升级，都加剧了地方政府的财政收支缺口。在此背景下，地方政府只能依靠融资平台公司或地方国企的支持来维持日常运转，而这必然涉及地方政府隐性债务的增加。
中国政府既要实现房住不炒，又要控制地方政府新增债务，那么最重要的举措就是让地方政府的财权与事权、事权和支出责任能更加平衡。这就意味着，一是中央政府要让地方政府分享更多的财权。可以考虑在现行税收分配中，调高地方政府分享的比率，尤其是增值税，同时可以将消费税划转地方，并适度扩大消费税征税范围。二是中央政府应该承担更多的支出责任。考虑到当前人口老龄化速度正在加快，地方政府养老体制必然面临越来越大的资金缺口，加上全国劳动力流动速度加快，未来更多的社会保障极有可能逐步由更高层级的政府来统筹。其中，唯一不确定的仅仅是统筹进度的快慢而已。
二、地方政府债务纳入经济考核指标
在地方政府的绩效考核机制中，引入地方政府债务指标，对经济增速与地方政府债务进行联动考核。
绩效考核机制是地方政府运行最重要的指挥棒。事实上，地方政府债务的快速攀升，在很大程度上与地方政府绩效考核评价标准主要集中在GDP增速上有关。为了让地方政府更好地实现增长与债务之间的平衡，最理想的解决方案之一，是在地方政府绩效考核指标中，加入对地方政府债务的考核，且与GDP增速进行联动考核。这样的机制设计就会让地方政府更加关注举债的效率，更好地实现增长与债务的平衡。
当前，各地政府都在围绕高质量增长设计新的地方政府绩效考核指标，借此把地方政府债务、双碳等指标引入地方政府政绩考核指标，是自然而然的事情。然而，要更好地考核地方政府债务，就要把地方政府全口径债务审计常规化，而且要实施更加严格的地方一把手举债责任制。
三、调整重大基础设施建设融资方式
未来的全国性、区域性重大基础设施建设应直接用发行国债和省级政府一般债的方式融资，以缓解基础设施投融资的收益成本错配与期限错配。
当前地方政府债务居高不下的一个重要原因，就是基础设施投资与融资的收益成本错配与期限错配。因此，基础设施投资最好的融资工具就是收益率低、期限长的国债或省级政府债券。然而，在过去相当长的时间里，地方政府很大程度上依赖城投公司发债或贷款为基础设施投融资，而城投公司债券或贷款都存在成本高、期限短的特征。例如，当前的城投债期限主要为3-5年。这就导致为了保障基础设施项目能够顺利实施并竣工，城投公司不得不频繁借新还旧。一旦市场环境恶化，城投公司的新融资成本就会明显上升。
因此，为了让基础设施投资的成本与收益能更好地匹配，以及让投资与融资的期限能更好地匹配，未来针对重大基建项目，应尽可能使用成本最低、期限最长的融资方式，即国债、金融债与地方政府一般债。一般而言，全国性重大基建投资应主要通过发行国债来融资，而区域性重大基建投资应主要通过发行省级政府一般债来融资。
四、推动城市投融资平台与政府脱钩
应努力推动符合条件的城市投融资平台向经营性国企转型。
2008年之后，为配合中央政府提出的4万亿财政赤字方案（其中中央政府出资不到其中的1/3），地方政府纷纷通过成立城市投融资平台为地方基建项目融资。换言之，城市投融资平台的产生本就是为基建项目融资的。当然，在平台公司产生后，除了为基建项目融资外，也承担了很多地方政府的准财政功能，以至于被称为第二财政。
未来，随着更多基建投资项目采用发行国债或者地方政府债券的方式进行融资，城市投融资平台的功能必然会发生调整。其中拥有较高质量资产以及较强经营管理能力的平台公司，可以顺势向经营性国有企业转型。这种转型能有效强化城市平台的市场约束、扩大经营空间，提高可持续增长能力。
当然，不是所有平台公司都能成功转型，既缺乏资产又缺乏经营管理能力的壳公司应尽快关停并转。
不知而自以为知，百祸之宗也。
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