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来源：比较，文：张明，编辑：傅光平
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导读
根据2013年的债务审计结果，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元，合计17.89万亿元，与2013年中国GDP的比率为30.2%。根据IMF的统计口径，2022年中国地方政府债务与GDP的比率为87%。这意味着，2013-2022年的近10年间，中国地方政府债务增长显著。债务激增背后反映了两个更深层次的问题。
一、房住不炒政策后须调整经营城市模式
中国地方政府之所以选择经营城市的开发模式，是在以下诸多约束条件下寻求自身利益最大化的结果。
首先，自改革开放后，中央政府对地方政府的政绩考核模式以GDP增速指标为主，造就了地方政府的GDP锦标赛模式，即地方政府主官会千方百计地促进地方经济增长。
其次，在相当长的时间内，地方经济增长主要取决于地方工业增长。为了提高地方工业总产值与增加值，各地政府会尽全力招商引资。而新企业是否愿意来本地投资，工业用地价格是最重要的考量因素之一。这就意味着，各地政府会尽量压低工业用地价格。
再次，地方政府新增工业用地供应是需要花费成本的。无论是征地成本还是七通一平的成本都需要真金白银的投入。在现行央地财权事权分配体制下，地方政府难以从其它渠道获得财政资源，主要靠出让土地。因此，将土地区分为工业用地与商业用地，通过最大化商业用地的收入为低价工业用地提供补贴，成为各地方政府的通用选择。
第四，压低工业用地价格而抬升商业用地价格，一个重要方式就是在价格形成机制上做文章。各地商业用地定价都采用招拍挂方式，而工业用地定价基本上采用协议转让方式。换言之，前者主要通过市场化方式，而后者主要通过行政化方式。
第五，无论是吸引外地或外国企业来本地投资，还是吸引各种购房者来本地购房，都离不开成熟的配套基础设施。因此，地方政府有很强的动力发展本地的基础设施。然而，基础设施投资具有公共品的特点，通常投资规模大、回报周期长、整体收益率偏低。因此，若由私人资本来提供基础设施，通常会产生投资不足的问题。因此，通过设立地方政府投融资平台来开展基础设施投资。
第六，地方政府投融资平台的资金，主要来自有限的自有资金（由地方政府注入）与大量的银行杠杆融资。而银行之所以愿意为投融资平台提供融资，是因为后者能以土地储备作抵押。
第七，地方政府有两种冲动：一是最大化当期商业用地土地出让金收入，二是最大化平台公司土地储备的抵押价值。这两种冲动导致的一个理性行为，就是地方政府会压低当期商业用地的出让规模。因商业用地通常需求价格弹性较低，压低商业用地的出让规模会导致商业用地出让价格更快上升，进而导致整体土地出让收入的增加。
地方政府拼命压低工业用地价格以招商引资，这种模式被称为地方政府国内逐底式竞争。更好的基础设施投资会吸引更多的制造业，而更多的制造业会带来更多的购房需求，这种逻辑被称为二三产业交互强化型溢出。地方政府国内逐底式竞争与二三产业交互强化型溢出共振，引发了中国工业化与城市化进程中日益重要的土地财政与土地金融现象。
从经营城市模式中可以看出：地方政府在征地拆迁和基础设施投资两个方面需要通过平台公司举债。地方政府对工业用地与商业用地的定价完全不同，工业用地低价出售是为了招商引资，从而带来GDP、就业与税收。对于商业用地，地方政府自然存在抬高地价的冲动，一是助于提高当期土地出让金收入，同时可以提高储备用地的市场价值，从而有助于下一步的融资。这个模式的主要回报来自商业用地的土地出让金。
但这种模式自然会推高商业地产尤其是商品房价格，从而引发中央政府关于房地产泡沫的担心。从2017年起，房住不炒政策开始实施。由于初期效果并不显著，房地产调控措施逐渐变得越来越严厉。尤其是前两三年，无论是房地产开发商资产负债表三条红线，还是商业银行贷款集中度管理，这些调控政策对房地产市场犹如一剂剂猛药。在日益严厉的调控政策下，中国房地产市场进入了拐点。
迄今为止，全国范围内房价并未大幅下降，但各地商品房交易规模显著下滑。这会导致开发商拿地意愿下降，从而使多数地方政府面临土地出让金收入显著萎缩的局面。一旦土地出让金收入下降，要继续维持经营城市模式，地方政府以及城市投融资平台必须举借更大规模的债务。这是近年来地方政府债务攀升的深层次原因之一。
二、地方政府介入经济增长程度明显上升
在内外负面冲击下，为维持经济以较高速度增长，地方政府对经济增长各环节的介入程度明显上升，而这也会导致地方政府债务的上升。
自2010年以来，随着人口老龄化加剧以及中国经济增长引擎从制造业转为服务业，中国经济潜在增速持续下滑。过去几年，中国经济既遭遇了新冠疫情冲击、房地产行业调整的内部压力，也面临中美摩擦、俄乌冲突等外部压力。这些压力导致中国出现了负向产出缺口，即经济增速显著低于潜在增速。
在经济内生增长动力显著放缓的前提下，为了维持经济的较快增长，过去几年内，地方政府在诸多层面上对经济增长和社会发展的介入程度都在显著加深。如居民消费、制造业投资、房地产投资、出口、政府主导的基础设施投资等各环节背后，都能发现地方政府的介入越来越深。因为政府官员担心，如果没有政府介入，GDP增速就可能显著下滑，而本地在地方政府锦标赛中的位次也会相应下降。
问题在于，地方政府介入上述各个环节，都要靠真金白银的投入，例如财政补贴、减税降费、担保抵押等。在当前形势下，这些真金白银很难从一般公共预算、政府性基金收入、专项债、转移支付等渠道获得，而往往只能依靠城市投融资平台举债获得。毫无疑问，这必然会导致地方政府隐性债务的增长。
尤其值得注意的是，在疫情冲击下，中国地方政府债务的攀升速度更为明显。一是疫情导致的经济增速下降以及土地出让金规模下降，会导致地方政府收入增速明显放缓。二是抗疫支出以及地方政府为缓解疫情冲击而对企业与家庭部门提供的补贴，均会导致地方政府支出规模明显放大。
譬如，疫情期间大规模减税降费、中央对地方的多元目标考核带来地方政府的支出范围扩大与刚性程度上升，以及经济社会风险的财政化，这三个因素共同推升了地方政府的债务规模。再如，2022年不少地方政府的土地出让对象主要是地方政府融资平台公司或其它地方国企，这无非是资金从地方政府的左口袋到右口袋，但这种现象依然会导致地方政府隐性债务的上升。
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