浩天解读 | 关于对进口牛肉实施保障措施调查的10个问题

WTO允许三种贸易救济措施—反倾销、反补贴和保障措施。1995到现在，共有59个WTO成员国发起了483起保障措施调查，涉及29类产品。其中，2022年5起，2023年10起，2024年13起。到本次调查启动前，我国仅对外国产品发起两起保障措施调查，第一起是在2002年对部分进口钢铁产品发起的保障措施调查，第二起是2016年对进口食糖发起的保障措施调查。

区别于反倾销和反补贴措施系针对特定国家的特定产品采取的贸易保护措施，保障措施是无差别的针对所有国家的特定产品实施的贸易保护措施（除非在特殊情况下予以排除，如来自发展中国家产品）；实施保障措施的理由也并非他国及企业实施了违反WTO规则或者违反公平贸易等行为，而是因为不可预测的市场情况导致的进口激增，对国内产业造成了损害或不利影响。

WTO《保障措施协定》作为该领域的法律基石，为各国实践保障措施确立了原则、程序与规范，以确保措施符合全球贸易规则框架，并防止滥用保护主义。我国《中华人民共和国保障措施条例》则结合中国国情细化了保障措施的操作流程、调查标准与产业界定等。二者协同下，保障措施体系得以构建，不仅可以保障调查及后续措施均在法治轨道之上，并有效维护国际贸易秩序与国内产业权益的平衡。

1.征收保障措施关税

通常是针对某类进口商品设置统一的附加关税，不区分具体的进口商或出口国。

商务部2017年第26号公告实施的对进口食糖采取的保障措施为：对关税配额外进口食糖征收保障措施关税，实施期限为3年，2017年5月22日至2018年5月21日，保障措施关税税率为45%；2018年5月22日至2019年5月21日，保障措施关税税率为40%；2019年5月22日至2020年5月21日，保障措施关税税率为35%。

2.设置数量限制

按照公平和透明的原则将进口数量分配给所有相关出口国或地区，而非特定进口商。

2002年11月20日，外经贸部发布2002年第48号公告，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额、先来先办”的方式，在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税。最终保障措施的实施期限为3年（包括临时保障措施的实施期限），自2002年5月24日至2005年5月23日。

3.特殊情况的差异化对待

虽然原则上保障措施要求非歧视性，但以下情况下可能出现一定的差异化：

保障措施的实施期限不超过4年，特定情况下，可以延长，但最长不超过10年。

商务部2024年第60号公告确定的调查期为2019年1月1日至2024年6月30日。被调查产品为牛肉（Meat of bovine animals），即为活牛（牛属）经屠宰加工后的牛肉产品，包括鲜、冷或冻的整头及半头牛肉、带骨牛肉以及去骨牛肉，商品税号为02011000、 02012000、02013000、02021000、02022000、02023000。

1.申请人向商务部提起调查申请

2024年11月22日，中国畜牧业协会等畜牧业和肉类协会（申请人）代表国内牛肉产业向商务部正式提交《中华人民共和国牛肉产业保障措施调查申请书》，请求对进口牛肉进行保障措施调查。

2.商务部发布立案调查公告

商务部收到申请人调查申请后，对申请人的资格、申请调查产品的有关情况、中国国内同类产品和直接竞争产品的有关情况、申请调查产品数量增长的情况、申请调查产品对国内产业的影响等进行了审查，根据申请人提供的证据和商务部的初步审查，认为申请人符合《中华人民共和国保障措施条例》第三条和第十条有关国内产业提出保障措施调查申请的规定，决定于2024年12月27日起对进口牛肉进行保障措施立案调查。

3.利害关系方登记参加调查

如采用问卷方式进行调查，商务部通常会在公告规定的登记参加调查截止之日起10个工作日内发放调查问卷。利害关系方可以从商务部网站贸易救济调查局子网站下载调查问卷。利害关系方应在规定时间内提交完整、准确的答卷。答卷应当包括调查问卷所要求的全部信息。

利害关系方可以向商务部申请举行听证会，并可在商务部网站贸易救济调查局子网站查询听证会有关信息。

5.终裁裁决

商务部会在立案之日起8个月完成调查，做出是否采取保障措施的最终裁决。特殊情况下，该期限可以延长。

发起保障措施调查并不意味着一定采取保障措施，因此在调查期间仍然可以正常开展贸易活动。

根据商务部此前发起的两起保障措施调查结果，本次调查的结果很可能是征收保障措施关税或者采取数量限制形式的保障措施，无论采取哪一种形式，对进出口企业来说都会产生一定的影响。

从关税成本维度审视，一旦保障措施以征收附加关税的形式落地，进出口商将直面临关税成本急剧攀升的困境。以过往案例为鉴，关税增幅可达 30% - 50%甚至更高，意味着每一批运往中国市场的货物都需在原有成本基础上额外承担高额关税，利润空间被大幅压缩。如原本10 美元/千克的牛肉，若关税增加 40%，在不考虑其他因素下，进入中国市场的成本将变为 14 美元/千克，这将使得出口商在与中国国内同类产品或其他未受关税影响的进口来源竞争时，处于价格劣势。

若保障措施为类似钢铁产品曾采用的“关税配额、先来先办”模式，出口商对华出口量将被严格约束在规定配额内，这将使企业难以根据市场需求自由规划生产与销售规模。如一家原本规划年出口中国牛肉 1000 吨的企业，若面临配额削减至 500 吨的情况，其生产设备利用率将大幅降低，可能引发产能过剩问题。为消化多余产能，企业需重新开拓市场或调整产品线，但新市场开发面临诸多不确定性，如消费者偏好差异、市场准入壁垒等，产品线调整则涉及技术改造、设备更新等高额成本投入，这对企业的资源配置与战略应变能力构成巨大挑战。

保障措施实施后，中国市场的准入门槛将提高，出口商可能因成本与数量限制被迫减少出口量甚至退出中国市场，这将引发全球牛肉出口市场的份额重新洗牌，进出口商原本在中国建立的销售渠道与客户关系可能付诸东流。对长期深耕中国市场出口商而言，不仅意味着当前业务受损，更可能影响企业在全球市场的品牌声誉与长期发展潜力，削弱其在国际牛肉贸易领域的话语权与竞争地位。

根据《中华人民共和国保障措施条例》，保障措施调查主要采取问卷调查和听证会等形式进行，我们建议进出口商尽快积极应诉。

1.首先根据商务部的要求，进行应诉登记。根据商务部的立案公告，利害关系方应于公告发布之日起，20天内向商务部贸易救济调查局登记参加本次保障措施调查。根据商务部的应诉登记表，提供公司的基本信息、调查期内向中国出口被调查产品的数量及金额信息以及被调查产品的养殖情况等即可。

2.提交调查问卷的答卷。如果商务部采取问卷的方式进行调查，则商务部会在应诉登记截止之日起10个工作日内发放调查问卷，进出口商可以通过提交问卷要求的信息积极配合调查。根据商务部以往进行的调查，调查问卷的内容将主要涉及公司的基本情况，包括股东情况、董事情况、与生产和销售被调查产品有关的关联公司的情况等；被调查产品的生产和销售情况以及调查期内对中国出口被调查产品的情况，包括有关被调查产品的进口商的信息、对中国出口在公司出口销售中的占比信息、除中国以外的其他出口市场信息、具体的销售指标，包括销售数量、收入、利润等等。通过配合商务部的调查，证明未出现“最近的、突然的、极具的和显著的”增长情况。

3.整体抗辩。由于保障措施不分国别、不分企业，所以整体的抗辩就成为进出口企业应对保障措施调查的关键，行业协会和商会在保障措施应诉中有着极为重要的作用，进出口商可以联合起来共同应对调查。具体而言，整体抗辩思路如下：

自1999年至今，浩天国际贸易团队承办反倾销、反补贴、保障措施的案件达数百起，已代表众多客户在欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、印度、乌克兰等三十多个国家和地区的对华贸易救济调查中取得零税率、低税率和无保障措施结案的良好应诉结果，涉及产品包括农畜产品、钢铁、化工、纺织、轻工、机电等，获得客户的广泛好评。

在中国商务部针对钢铁和食糖做出的保障措施调查中，浩天国际贸易团队为外国政府和多家进出口商提供应对服务，是国内为数不多拥有该等经验的法律服务团队。

本次针对进口牛肉的保障措施调查，浩天国际贸易团队将继续为外国政府及相关进出口商提供多类别服务，包括但不限于：

1.代理准备及提交应诉登记表

2.代理准备及提交听证会申请表

3.指导企业准备调查问卷

4.准备及提交调查问卷答卷

5.准备及提交抗辩意见

6.准备听证会材料、参加听证会

7.在全部调查过程中与调查官员的沟通