【田野快递】在张家界市设立“国家旅游业高水平开放合作试验区”的建议

【编者按】即日起，悟空研究院将不定期编发在田野调研和创新研究中认为要提请有关方面重视的发展动态及对策建议。

罗晴秋 | 悟空研究院院长

一、数据、挑战

1.数据：

一是张家界是重要的国际旅游目的地，境外客源地已达171个国家和地区，已开通12条国际航线、航点城市92座。国内已开通了116趟高铁、77座国内城市（含香港）。2023年，张家界接待入境游客68.74万人次。今年1-6月，张家界市共接待入境游客911530人次，同比增长569.17%，实现入境旅游收入24703.1万美元，同比增长673.55%，人均客单价约合800美元，远高于国内游客人消水平；入境客源市场接待量排前5位为韩国、马来西亚、泰国、越南、新加坡，通过国内枢纽港转达的欧美游客增势明显。截至8月底，从张家界四大景区入园数据来看，同比增长了约0.35%，这是一个高基数的持续增长势头。张家界正在积极推进客源地结构优化战略，从目的地到目的地、从逆差地到顺差地，开展针对性获客营销；今年以来，赛会展节的拉动效应也日益明显，今年以来每天都有活动，节奏分明、高潮迭起。

二是张家界是全网出圈、全球出圈。在国外TikTok、YouTube、Facebook、X、Telegram、Meta/Instagram和国内小红书、抖音、微信短视频、快手等社交内容平台，在Booking.com、携程/去哪儿、同程、马蜂窝、订单来了、飞猪等预订平台，在Google、Baidu等搜索引擎和ChatGPT、文心一言等AI引擎，在Google Map、高德地图等地图平台上，疫情转断以来，张家界/阿凡达山、天门山、大峡谷玻璃桥的热度持续上升。Google Trends、Meta分析数据表明，欧洲（含英国）、北美、东南亚出境游目的地“张家界”持续增长，其中北美、东南亚、北欧的增长较快，日本和我国港澳台客流的增势明显。从各国视频平台来看，涉及张家界的内容98%以上都是正面的。

三是旅游让各国游客增进了解，反之亦然。世界旅游组织(UNWTO)、各国旅游局2023年的数据显示，G20成员国入境游客源地排名前五位的分别是：

这张表直观地反映了各国民间交往的关联性，也表明了张家界可以加大力度开展客源地营销的方向。

2.挑战：

一是网络平台的差别依然制约张家界的全球营销，国外主流平台如Google生态、Airbnb生态、Apple生态、Expedia生态对中国市场的开放度双向受限。Lonely Planet、Carlson Wagonlit Travel、Regency Travel、Jacada Travel、BCD Travel等平台的接口就难以直接向张家界开放和营销。其实，入境游客都能通过“翻墙”方式解决上网问题，网络管控实际效果并不大，却相反给游客带来不好的观感体验。

（1）Google生态：由于国内网络审查和监管政策，Google的主要服务（如搜索引擎、Google Maps、Google Play等）在张家界是无法正常使用的。

（2）Airbnb生态：2022年Airbnb宣布退出中国大陆的房源服务，只面向中国市场开放出境游。

（3）Apple生态：苹果在中国的硬件设备销售依然非常成功，但部分软件和服务（如iCloud的部分功能、App Store内的部分应用）受到限制，如iCloud服务必须与国内合作伙伴（云上贵州）合作，某些App在中国区不可用。

（4）Expedia Group：Expedia在中国市场并没有如Booking、携程等平台那样受欢迎，尚未在中国市场全面开放直接预订服务，其平台上的某些服务要通过代理或合作伙伴使用。

二是旅游城市转型发展的主要挑战越发清晰。

（1）旅游业高门槛时代已经到来。拥有优质目的地资源不等于能够获得商业上和发展质量上的成功。一个高水准旅游项目的产生，从识别机会、整合创意、构建模式到融合要素、工程执行、市场营销、持续创新，涵盖创意、投资、金融、建设、营运、风控等等极为专业的要素投入能力，对操盘要求极高。好项目背后一定是人才扎堆的结果，是能够将创意、资本、人文、技术融合在一起、能够设计成独特商业模式、还能植入当地土壤、生根成长、年复一年开花结果的领军人才。只有能吸引全球一流人才，才能真正支撑起高质量的创新、打造高水准的产品。

（2）从市场建设角度来看，市场生态建设依然面临诸多制约因素。竞争越充分理应越能强化市场在配置资源中的决定性作用，现实情形是旅游经济的要素配置依然依赖于权力因素，资金、资产运行质量低下。因此，国际化旅游城市、世界级旅游目的地的转型发展只能依托更高水准、更广范围的要素配置能力，建设更高能级的国际化要素配置平台。

（3）从推进地区高质量发展动能转换来看，旅游业是典型的高外向度行业，旅游城市的高质量发展是基于外向度来作文章的，必须不断打开心门、打开山门、打开家门，开门迎客、全球共创、主客相融。张家界的发展转型，有赖于推进高水平开放，全面融入全球旅游业创新生态。交通、通信的地域代差已经消除，构建更开放、更多元、引领旅行风尚的全球目的地条件就越发成熟。

（4）“世界级”旅游城市是个管总的发展质量要求。这是张家界在国家旅游业现代化进程中所担负的角色决定的，张家界具备为全球旅游业提供所有创新场景的条件，这也正是打造平台型旅游目的地的公共价值。“利他”、“他信”的张家界，通过全球学习、全球合作才能获得引领发展的新质生产力，为全球旅游者所共建和共享，也才能展现新时代中国旅游业高质量发展的新水准、新格局。

三是张家界已是一个入境游、国内游、本地居民混合在一起的特殊社群流动性大、展示性强、融合性难。如果不加强正向引导和综合配套建设，“国际张”就会面临越来越多的新情况、新问题。如在交通站场、旅游景区、宾馆酒店等涉外环境就会缺乏行为规范、价值共识，就可能发生冲突、引发外交风险。而积极引导、体系化建设，就能产生正向的效应，打造主客相融、客客相融的氛围环境。目前来看，在公共场所不讲文明、不注重行为举止的现象还较多，是有损形象的。此外，全球各大企业的商务奖励游市场还有待进一步开发，张家界要进入其采购目录，需要完善一系列的第三方认证、确认、许可，而既有业态的优化、完善，创新业态的引进、培育，都有赖于一个更加开放开明的环境。

二、依据、条件

一是推进高水平开放是国家战略。旅游是不同国家、不同文化交流互鉴的重要渠道。习近平总书记强调，“开放是国家繁荣发展的必由之路，对外开放是中国发展的关键一招。”日前，国务院办公厅印发《关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》（国办发〔2024〕44号）,提出“以服务开放推动包容发展，以服务合作促进联动融通，以服务创新培育发展动能，以服务共享创造美好未来。”这对于张家界构建面向全球旅游业和旅游者的高水平开放城市具有重要指引意义。

二是张家界具备承担我国旅游业高水平开放的基础条件。湖南省委书记沈晓明提出，“张家界是湖南的窗口，也是全域旅游的龙头，在全省发展大局中的地位特殊、作用重要。”“张家界市要着力在建设世界一流旅游目的地上再聚焦、见成效。”构建部、省合作机制，全面支持张家界建设高水平开放试验区，打造全球一流的旅游业协作创新高地，一方面可充分借鉴海南省建设国际旅游岛的开放经验、思维模式、举措方法，另一方面还可借鉴国家自贸试验区开展集成式制度创新的理念逻辑，完全可以探索一条基于国家形象建设与传播需要、国内旅游城市转型发展需要而构建的类“旅游业自贸区”发展之路。

三是全球旅游目的地城市都在加快复苏与升级进程。张家界正处于发展转型关键期，旅游业高水平开放不仅涉及国际人文交流与合作、全球服务贸易发展与平衡等开放合作议题，也涉及地区整体活力、吸引力塑造、产业结构转型等现实挑战。从国家战略层面探索旅游业现代化、旅游城市现代化，张家界只能依靠开放引领、创新发展，面向世界提质供给，面向世界交流合作，面向世界更新理念。世界的张家界理应聚全球英才而共创、集全球业态而共生，这得依托真正能吸引全球旅游业创新生态圈的良好政策、法治、营商环境。

三、发展设想

一是全面升级张家界的“国际范”。由入境游客、国内游客、本地居民共同构成的张家界生活场景，给文化、语言、出行、支付、预订、网络、治安、饮食、娱乐等消费端带来一系列的融合课题，主客共享、客客相融需要更高水平的对外开放政策环境。张家界入境具有全球竞争力，转化带来的入境游流量，既是为中国发展打Call的重要力量，也是促进国际交流、消除意识偏见的重要方式。张家界的国际范并非是全面西化，而是东西方文化的全面融合、尊重彼此、平等友善，是基于旅游业普遍共识和价值观的共识平台。

二是切实扩大旅游业贸易顺差。入境游本质是旅游业的出口贸易，在构建新发展格局中具有重要作用，加快发展服务贸易是扩大高水平对外开放、培育外贸发展新动能的必然要求。张家界打造世界级旅游目的地，亟待面向全球构建泛旅游业投资、服务、贸易自由港，使张家界成为全球旅游业者众创平台，这也是张家界作为国际旅游城市推进高质量发展的内在需求。也只有采取全球共创的方式，张家界在全球旅游目的地市场的竞争格局中才能谋得话语权。

三是向全球展示一个开放、包容、自信的张家界，就是展示中国政府促进全球合作、提供全球机会、展现共创价值的决心。旅游是服务大国外交的重要载体，张家界理应成为大国外交的保障要素之一，承接民间外交活动的重要基地。这方面不仅仅是在旅游领域、生态领域、联合国可持续发展倡议领域，还能够做全龄覆盖的人文交流、研学互动、友城交流等等。

四、主要举措

一是以部、省合作机制模式在张家界设立“国家旅游业高水平开放合作试验区”。该“试验区”的主要任务是：

（1）探索旅游业高水平对外开放涉及的投资、服务、贸易、技术、文化领域的市场准入与公共治理体系；组织开展制度集成化创新研发；构建中国特色旅游业自由贸易技术标准体系；

（2）衔接联合国可持续旅游发展倡议，构建全球通行的自由行服务保障技术体系；促进全球旅游业人才交流与训练；建立通行的旅游业质量保证体系；打造全球旅游业可持续发展合作论坛；促进重大旅游项目的深度合作；建立面向旅游业创新的工程技术与规划设计宽容度体系等。

二是近期重点围绕旅游业制度性开放构建面向全球的旅游业自由贸易新格局。

（1）为全球入境中国游客通过其高水平对外开放的窗口功能提供更有竞争力的旅行便利，包括口岸便利、人员签证、会议展览、知识产权保护与交易、影视制作与传播、支付便利、保税购物、网络管制、隐私保护、法律适用、金融保险、商务活动等方面；

（2）全面构建自由出行与依法治理相结合的中国特色旅游业自贸区；改革创新服务与监管方式，高水平统筹好发展与安全；

（3）在张家界市域特定范围内开辟国际营。国际营参照使馆区相关政策进行管理。如欧洲营、美洲营、亚洲营、中东营、非洲营等，切实保障多元文化交流融合的整体氛围，尊重文化多样性的生活方式，确保工作旅游、度假旅游所需要的必要条件；

（4）全面提升张家界作为全球旅游业创新创意策源地的配套能力。从国家层面支持张家界争取和承办国际性大型文化创意会展与赛事活动；安排或支持其承办国内顶级行业性会展与赛事活动；支持其加大能力建设和开发性投资活动；支持其扩大国际交往的举措，包括干部训练、职业教育国际化等。

三是以“试验区”的名义承接民间外交任务，打造柔性外交活动阵地。

（1）我国政府试行免签入境15天政策、144小时过境免签政策推广试行至更多国家和地区，按照“旅游业自贸港、旅行者自由区”的逻辑开展国际营销；

（2）赋予张家界开展民间外交活动阵地的功能。主要是G20成员国方向、中国-东盟方向的民间交流活动、人文与科技交流活动等。

（3）在可持续发展、世界遗产保护、国家公园、全龄友好、能力开发、文化创意、开发性金融、科技+等全球性发展议题领域构建对话平台，增进业界交往与合作。

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