改革政府：买酱油的钱不能买醋？
文摘
2024-08-20 11:11
湖南
【编者按】本文是复旦大学美国研究中心周敦仁教授为《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》写的初版译序。该书于2013年由上海译文出版社出版，作者是戴维·奥斯本 、特德·盖布勒。官僚主义和官僚机构几乎无处不在，美国焉能例外，不但存在，而且严重。谓予不信，翻阅本书《改革政府》就会使你瞠目结舌。信手拈来下面几个例子。一位美国将军“估计国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”，其“规章制度繁琐的程度几乎无与伦比”。“军队用房管理的规章手册厚达800页。军队文职人员管理手册厚达8800页。”就拿一个价值仅100美元的普通 阀门一漏气，一周损失蒸汽50美元。因此，一漏气就应马上更换。但是我们要花1年的时间来更换它，因为我们的体制规定这类价值100美元以上的采购一定要买最合算的。所以，也许等1年便可买到便宜2美元的阀门。在这段时间里我们损失了几千美元的蒸汽”。这里就更不要说那些关于国防部花钱采购“金螂头”之类叫人笑不出来的笑话了。美国这个重视民选的国家，每128名选民就有一名民选官员。2亿多人口中就有1510万全日制政府文职工作人员。把老人和小孩也算进去，平均十几个人中就有1个。“花在纽约市每个穷人身上的公家经费和私人捐款1983年平均为7000美元，可是只有37%到了穷人手里。”美国公立的中小学教育办得不好人所共知。“教育改革花了10年，追加了600亿美元。可是测验成绩仍无进步，辍学率比1980年还高。”联邦政府支撑并一度引为骄傲的“储贷银行”在80年代后期“倒闭的善后工作，短短几年就使预计的支出从500亿美元火箭式地猛升到6000亿美元”。在州一级情况也不妙。密歇根州“有70个不同的职业训练或成人教育计划，1年的资金达8亿美元，范围包括各种职业训练伙伴关系计划和福利训练计划、夏令青年计划、成年基础教育计划等。各个计划分别经过立法产生。大部分计划是普通公民看不到的，而且大部分计划都难以参与……许多有资格参加的顾客从一个办事处到另一个办事处，在那里填写一份又一份的表格一直到最后放弃完事”。有一个地方，一个失业者要跑30多个机关和办公室去申请、填表才能得到救济和培训。密歇根州州长鲍尔说:“我们原以为我们有钱的问题-一但是我们并没有钱的问题。我们有的是管理上的问题。”要认识本书中严厉批评的当代美国官僚主义，有必要了解其具体背景，包括历史的政治背景和当代的政治背景。从历史上说，美国在20世纪20、30年代以前，许多政府机构，尤其是州、市地方政府常常被把持在一些称为“老板”的政客手里。书中提到的特威德其人就是一个典型的例子。他是19世纪60年代纽约市民主党的头目，曾因诈骗纽约市政府数以百万计的美元而被判刑。这些人拉帮结派，任人唯亲，营私舞弊，中饱私囊，是美国历史上不光彩的一页。在20世纪初崛起的美国进步党人为了制止这种现象、堵塞漏洞，在工业时代的思潮影响下，“改革”过美国政府，设计了一套新的官僚制度。他们从严从细地订下了复杂的条文规章。主观上把对穷人和弱者的几乎一切照顾福利都交给政府去实现；客观上把太多的社会功能也加在政府的肩上，大大地扩充了政府的职权范围。主观上用专款专用、考试录用等繁琐手段约束了为非作歹的政府官僚；客观上却逐渐造成了一个尾大不掉的在很大程度上自我运转的半封闭系统。这个体系在一定程度上抵制了腐败并且安定了美国经济大萧条严重影响的社会，完成了历史使命。但与此同时也就逐渐走向了反面。官僚和官僚机构感兴趣的只是争取更多的经费和更大的权力。太多太繁的规章制度作茧自缚，使政府工作人员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性。而作为服务对象的居民越来越从政府的活动中异化出来，要么把政府看成冷漠无情的累赘，要么看成无限依赖的对象。有的地方甚至出现了违背常理的怪现象，保持失业以吃救济的人反而比找到工作从而失去救济的人生活得更好、更轻松。看到这些不良现象及其他伴生现象，如政府丑闻、双赤字高居不下、各级政府债台高筑，有的人不免感叹美国社会的青春美好时期已过。本书中倡导的改革目的之一正是要彻底清算这笔未了清的历史旧账。再来看一看美国当代政治的背景。美国当代政治的一个主要特点是两种意识形态(自由派和保守派)的对立，两党(民主党和共和党)的对立。前者主张“大政府”，认为解决社会问题的关键是多征富人的税以求社会公正，多拨福利款项以求社会平等。唱反调的后者主张“小政府”，认为少征税方能刺激经济发展，少拨款才能鼓励自力更生。一场场辩论，一次次竞选都跳不出这个方程式。可是不管这个政治跷跷板朝哪一头倾斜，翻来覆去都未能解决美国的社会问题。美国城市的问题越来越令人担心。早在20世纪80年代初，美国著名作家西奥多·怀特就忧心忡忡地指出:“美国的城市已越来越成为我们文明的绝境。越来越多的金钱用来拯救我们的大城市……然而城市却依然处于绝境，比我们历史上任何时期都更不安全和更加可怕。”他又说:“任何一个曾经在华盛顿待过一段时间的人无不了解，日益增多的院外活动集团，从最坏的到最好的，都向国会施加难以抗拒的压力，并且一概都贪得无厌。”许多选民对政府和政治的不满和厌恶已每每溢于言表。看到这个情况，一些自由派民主党人，尤其是以比尔·克林顿为代表的“新民主党人”，便想走出一条中间道路。不争论政府的大小而力求政府的效率，不强求政府做什么而着眼于政府怎么做，不纠缠征税多少花钱多少而讲究适当征税花钱得体，不辩论政府办事的动机而着重政府办事的后果。本书的作者之一戴维·奥斯本所在的“进步政策研究所”，还有阿尔·弗罗姆主持的“民主党领导委员会”就是这方面的主要智囊团。美国民主党自由派许多人对本书评价之高自是理所当然。克林顿总统说，“美国的每一个民选官员都应诵读这本书。此书给我们提出了〔改革的)蓝图”。民主党元老人物、联邦参议员萨姆·纳恩说，“在这个对国内政治不满的时代，《改革政府》一书提供了关键性的和根本性的真知灼见”。戈尔副总统领导了“一个小组花了6个月时间研究才发表的报告，是克林顿政府精简政府机构长远计划的第一个措施，精简后的政府将是戈尔所说的‘为人民服务、革除官僚作风、摆脱文牍主义和不合理条规的政府’。实质上，戈尔的报告以及报告后政府所采取的措施，都是对那些要求‘改革美国政府’呼声的回应”。因此，读者们不要忽视了这本书在当前美国政治中的可观分量。这本书为改革美国政府而开出的“药方”共有10种，书中的前10个章节各阐述一种。这里无须赘述。但综观全书的主要思路，应是用“企业家精神”来克服“官僚主义”，即一物降一物。而这两个概念常常是看似明白而又未必明白的。书中批评的“官僚主义”指的是“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”。今天的政府在很大程度上是从那个时代继承下来的。可是那种模式在当初“确实业绩彪炳”。书中指出那时“这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样”。著名的社会学家马克斯·韦伯也曾说过，“推进官僚主义制度的决定性理由一直是超过其他任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点”。它是一个时代的产物。可是时代变化了，它的先天内在弱点也就更加突出以致几乎完全走向了反面。出于对“理性和效率”的无上推崇，在那个机械化大生产的条件下，这种官僚主义体制从最好的意义上说，也只是一架精密的机械力学的机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所固定在那里。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行。这样就形成了一个刚性的系统，没有灵活性，没有主动精神，只有齿轮之间的被动。这种机器大批量生产一模一样的“标准件”还可以，但是人可不是一个模子里浇出来的标准件。事实上，越是现代社会，人的差异性和多样性就越突出，千人千面，千人千体。现实中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那么简单。这种齿轮杠杆的机械安排越是完美，越是排除了竞争的必要与可能。机械的效率是有限的，而竞争的效率则几乎是无限的，因为前者无主动灵活可言，而后者则可激发人的主观创造性和主动精神。效率推到了极端只能是局部的效率，因为在复杂多变的体系中总体效率的取得是要以某些局部效益在某种情况下的牺牲来取得的。盲目崇拜效率是不行的。把理性推到极端就会模糊了目的，失去了使命感。而没有了使命感的理性对于人民来说又有多少价值?理性和效率则常常以社会效益为代价。传统官僚主义体制的还有一个特点是对专门技术的崇拜和依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题。这就导致了“鸽笼”的无休止扩大。部门与部门重叠，机构与机构交叉，最后形成官僚主义的大迷宫。美国前海军部长莱曼(一个以精明干练著称的人)也悲叹，“坐在这张桌子旁的任何人，包括我在内，已不能讲清……五角大楼的系统的归属与协同”。专业化“鸽笼”的另一个前提是任务的单一，越是单一才能越是专业化。因此它对单一任务以外的人和事自然缺乏兴趣，也没有主动接触和被动反应的能力，客观上又造成了全面功能的退化。与这种单一任务相适应并且使之保留下来的经济因素是所谓的“明细项目专款”。用一句通俗的话来说，就是买酱油的钱不能买醋，买这个牌子酱油的钱就不能买那个牌子的酱油。专款专用原为防“小人”，殊不知也就束缚了“君子”的手脚。还有，这种机械性官僚体制的后果是得过且过和不负责任。既然一个齿轮只能随着其他齿轮转，再急再快也没有用，有时反要给其他齿轮找麻烦。于是不求有功但求无过。万一出了问题也是其他齿轮的转动决定的，不必负单独的责任。要负责最多也是系统内负责，系统外是奈何不得的。总而言之，这种官僚主义机器在现代社会里易于变成没有生命，没有生气和没有生机的变革对象是不足为怪的。单单从后工业/信息社会的角度看，便可以知道单个人现在获得的信息总量大大超过以前，作为信息源和信息加工者的产出也大大超过以前。于是，人的自我价值提高了，人的个性与需求更多样化和复杂化了，事物的变化与速度也大大增加了，政府体制的改革必须顺应这个潮流。本书十分推崇政府中的“企业家”式人物和“企业家”精神。目前在中国有的人以为，做生意买卖的就是企业家，(不管用什么手段)发财致富就是企业家精神，这乃是一种误解。1800年一位法国的经济学家创造了“企业家”这个词。他说，“企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”。他又说，“企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效……企业家不去追求风险，他们追求机会”。本书并不要求政府官员都去当私营公司的经理，用私营公司来代替政府实现全盘私有化。其实，私营公司也有官僚主义。阿尔文·托夫勒甚至说:“……在工商业界，官僚主义的猖獗程度决不亚于政府机关。的确，许多世界上最大的公司和企业同样地陈腐保守和傲慢无礼。”也许可以肯定地说，公共部门(包括行政当局)和私营部门(主要是公司企业)在现代社会里也是相辅相成，性质不同的两种事物，各有其存在的理由。这方面本书作者有清醒的头脑，持平衡的观点，是难能可贵的。在本书附录A中最后有一张对照表，点出两者各自的优劣，值得一读。可是，为什么作者的主要倾向是要政府的官员向企业的经理学习呢?首先，“最近10年，美国工商界一直致力于下放权力，赋予雇员实权，提高生产效率；但是，美国政府却迟迟未作根本的改进，仍然机构臃肿，官气十足”。后来者自然要向先行者学习。本书作者甚至在另一篇文章中说，“……联邦政府大有陷于瘫痪的危险。10年前美国工业界也曾遇到与此大体相同的危机，为了与生产效率高的外国公司一较高下，不得不动手改革。今天政府必须以他们为榜样，急起直追”。不过，深一层来看，也许这反映了我们这个时代市场的力量。且不去预言遥远的未来，单就目前工业化社会向后工业社会过渡、工业化社会日益成熟的阶段而言，信息和信息技术的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量。市场意味着选择(而不是单一)，市场意味着竞争(而不是垄断)，市场意味着机会(而不是墨守成规)。处在这个经济大环境下的政府，尤其是在市场经济发达的国家里，不得不重视和利用市场的机制，以求取得更佳的效果。也正因为市场的力量巨大，才更需要政府的引导和适当的宏观调控，需要人文社会因素的参与和制约，我们才能在市场的汪洋大海里趋利避害，不迷失方向。离开了市场的力量来侈谈政府的干预控制，只能是复旧，或者是天真的幻想，而这两条道路都是走不通的。这里再顺便说一下本书的两位作者。戴维·奥斯本是“进步政策研究所”的研究员，曾经写过著名的《民主实验室》一书，并且常常给《华盛顿邮报》和《治理》杂志撰稿。他始终致力于鼓吹有效率的政府，并且为民主党和共和党的政府领袖和竞选人提供咨询。特德·盖布勒是加州维塞利亚市的前政府官员，也在俄亥俄州的万达利亚市政府任职。在这两处他都亲自进行过政府的改革。因此在本书中可谓是现身说法了。再版寄言
第6章 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要
第10章 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革
