罗晴秋 | 悟空研究院院长
在我担任张家界市决策咨询专家的服务协议里，有对“十五五”规划编制提出意见和建议的内容。为此，今天专门来市发改委就规划预研工作和工作专班、预研团队作一个交流。我是“第三只眼睛”的调查研究视角，以下意见只代表个人。
一、规划预研是需求研判和循证分析
在地区经济社会发展层面，五年规划和空间规划的编制、项目与预算的落位协同，最体现一个地区的战略研判能力、发展统筹能力。
发展规划是引领性、预见性和可行性相结合的，规划预研就是循证分析，预研不是提出论点，而是作出判断。地区发展规划预研，是基于对本地区各类当事人、产品及产业、场地与场景、数据及流量（人、货、场、数）的综合分析，完成对上位规划与指导政策的技术解构，为规划编制提供准确依据。循证分析，数据真实、工具科学是前提，因此要获得第一手信息，要与当事人面对面，要分析产品与服务供给的价值链及节点。
我们说，改革是针对问题和矛盾而来，发展规划则是针对需求和条件而来。从全国来看，张家界市是我国旅游业和旅游城市的典型代表，是展现中国旅游业现代化进程的重要窗口，那么，以张家界为代表的中国旅游城市，如何定义并推动实现中国式现代化的旅游业篇章？于湖南而言，张家界的转型发展是打造“万亿产业”战略的重要引擎，省委书记沈晓明指出，“张家界是全省旅游的龙头，湖南要建设世界知名旅游目的地，张家界首先就要建成世界知名旅游目的地。”那么，如何发挥引领效应带动地区与行业的整体发展？
2026年至2030年，是张家界高质量推进旅游业现代化进程的关键时期，是“深化世界一流旅游目的地、世界一流旅游精品城市”发展战略的攻坚时期，既要整体上构建旅游业的现代化产业体系和良好发展生态，巩固提升在全球旅游目的地格局中的影响力、获客力、美誉度，充分发挥好中外民间往来与人文交流的阵地功能，也要完成旅游业治理体系和能力的现代化，构建以人为本的现代社会形态。此外，张家界作为重要的革命老区，红二、六军团长征出发地，如何筹划和争取革命老区经济社会高质量发展、红色精神代代相传，让红色胜地绽放在新时代？
战略需求既是认知问题，也是方向问题，更是战略规划编制与空间规划协同、财政收支平衡的出发点与落脚点。这三条线如果难以协同起来，规划的指导性、落地性就会大打折扣。还要注意的是，当前从科技、社会、地区的发展演进形势来看，国家或地区之间、生产力与生产关系之间的战略协调方式与能力都发生了重大变化，地区发展的外部因子作用显著增加，不可预见性也显著增加。科技领域跃迁式的变化还在持续发生，新质生产力出现了涌现现象，这对规划编制的难度空前增加了。
预研阶段开展循证分析的成果，呈给市委、市政府的报告是预研报告，就是讲理由、而非结论或答案。预研不能有先入为主的操作，而是经过对各种数据、现场、人、产品的综合分析和判断，对形势、需求、任务的解构，提出规划编制的方向和建议，准确判断全市经济社会发展处于什么阶段，准确判断区县、园区、乡镇所处的发展需求与可能性。我们的规划语言既要专业、也要平实，使最终的规划文本公众能看得明白、记得住构架，便于群众消化和转化。
二、重点做好7个方面的技术工作
1、对“十四五”规划实施情况作客观评估。
通过横向、纵向的比较分析和评估，才能较准确地进行画像。结合现实基础和发展来势，张家界“十五五”规划如何研究设立增长指标，取决于能否对“十四五”规划的实施效果进行客观、科学的定量与定性分析。
2023年11月2日，省委书记沈晓明在张家界调研经济社会发展时作了一个指导性讲话。他对张家界市经济发展质量作了数据比较，明晰了发展的差距。他还特别指出，“张家界的创新投入不足，明显低于全省的平均水平，而全省的平均水平也是低于全国平均水平的。”“高质量发展是所有地区都必须贯彻的要求，张家界作为欠发达地区、对高质量发展的要求尤为迫切。”这是省委对张家界推进发展的总体期待和要求，是我们分析研判战略发展要求解的核心课题。
如何在“十五五”期间对发展差距进行追赶？通过什么方式实现超越？这是必须要回答好的。当然，我们也要看到，经过这一年来的努力，张家界市经济社会发展的基本面正在实现大改观，所采取的系列举措带动了市场面的全面复苏，特别是入境游的放量增长、亮点频出，“国际张”影响力与日俱增。克服疫情带来的巨大冲击因素，“十四五”仍有望较好收官。
我们编制“十五五”发展规划，就是要在谋划发展的整体格局上既有清醒认知，明晰发展优势、短板弱项在哪里，制约发展的主要因素是哪些、为什么，又要分析清楚战略发力的方向、着力点、方式是什么，也要讲清楚为什么要这么做。
2、科学分析“十五五”时期张家界的发展条件
这个就是形势分析。形势分析怎么做？不是上面怎么说我们就怎么抄，也是基于理解的技术解构：
一是将张家界放到国家战略层面来看待自身发展的使命和机遇。我们国家总体发展不平衡、不充分的国情就决定了政策的普惠性是有限的，政策的区别性才是实质，“分类施策”也是中央开的口子。许多人研究政策只研究成文的，从一开始就落在人家后面，微观层面的政策红利只能通过基于国家视野的专业工作反复策划和争取才能得到。我们张家界是世界级的旅游目的地城市，能和其他的地方一样吗？能跟在别人后面做模仿秀吗？肯定不能。我们要站在国家层面走出自己的高质量、引领性，要为国家解题。
二是解构国省重大改革举措、发达省份的重大改革动向。“解构”就是要研究透，看懂言外之意、言之不尽的地方，不是看依据，是看趋势、看风向，“处处闻啼鸟”。应积极邀请国省相关发展规划团队与主办部门多来张家界调研，向他们汇报发展需求、解释主张和理由，通过双向互动来确保张家界市在上位规划里的角色感、存在感。特别是要争取将张家界的改革探索实践纳入到国省战略盘子里，因为重视张家界，就是重视我们国家对外开放的窗口建设、形象建设，张家界的战略价值绝非是依靠经济体量来说话的。
三是准确的把握当前科技、社会、政府决策演进的动态和规律。现在科技发展、社会演进和政府角色发生了重大变化，其中最重要的变化是政府能力或者叫政府的公共财政能力的下降，即便是中央给地方让度信用和头寸，也是一时的救市措施，用实际举措打强心针，但根本的还是地方上要依靠自身肌能的恢复和强健，激活本身的活力。在这样的背景下，如何激活社会活力或叫社会资本的意愿、如何激活民间的活力和意愿，财政资金、社会资本、民间财力如何调动积极性并有机参与，这既是课题、也是方向。我感觉，我们党的群众路线在新时期不仅内涵更丰富了，作用也会更大了，智慧在民间，执政者为人民执政，其智慧的源泉在人民那里，必须走好新时代的群众路线，掌握好社会工作的真本领。
四是瞄准全球旅游目的地城市发展的总体动态作对标研究分析。旅游业自疫情转断之后的复苏进程，对日本、对美国、对欧洲、对东南亚的旅游目的地城市而言，是一个共同挑战和困境。那么，他们现在干啥？他们在研究什么、在推出什么举措？此外，国内其他的旅游目的地城市有哪些改革发展动态？特别是在商务游、康养游、度假游方面要找出一批对标研究的样板，不论其行政区划多大，只论其发展质量、行业影响力，做针对性、系统性的对标，找到他们推进科学发展的方法、模式。没有这个研究，规划预研的深度与广度就大打折扣，有了这个研究，就能避免“闭门造车”。我们工作专班、项目团队的同志应该要多出去做针对性的调查研究，带着课题和问题走出去，不要看二手的信息，要实地去感受，这方面的研究投入是有必要的。后续所编制出来的规划文本，是可以经得起反复追问的。
五是要广开言路、问计于民、问计于市场。一定要深入到社区和乡村、企业和商铺听意见，听真意见，也要开门纳谏、广泛听取社会各界对“十五五”规划编制的意见建议，既要搞“建议摊派”，也要搞自由投稿，甚至可以搞搞比赛，与后续的项目落位、预算激励结合起来。建言献策一律在适当途径公开亮出来，不怕讲问题，不怕提想法，既看干部的状态，也看干部的水平。只有这样，我们才能集聚全市干部、群众、企业经营者等各方面的智慧和意见。
3、深入开展田野调查和协同研究。
田野调查（Fieldwork）是我们为了获取第一手资料，深入特定的自然或社会环境中进行实地观察、记录和分析的一种研究方法，旨在直接观察和理解研究对象的实际情况。通常，田野调查涉及与研究对象的互动，如访谈、问卷调查、拍摄照片或录制视频，以便深入了解现象及其背后的因素。现在借助无人机等科技装备和NVivo、Atlas.ti等质性分析软件、SPSS、R等统计分析工具开展田野调查，其效率和成本都有了很大的改善了。以直接、深入、灵活的田野调查是帮助我们开展规划编制预研工作的法宝，只有通过田野调查，才能真正明了张家界究竟有什么、要什么、动力何来；而与国土空间规划深度融合开展的协同研究，则是做好调查研究的核心方法。
发展规划的田野调查，是要既见森林也要见树木，既见事、也见人，既了解主要矛盾、也要了解矛盾的主要方面，既要弄清楚自己在干什么、也要弄清楚周边在干什么，既要了解社情、也要了解民意，既要了解面上的（房、路、水），也要了解里面的（收入、就业、上学、就医）。我的体会是深入一线才能发现各类人才，干事，人是第一位的，规划做得再好，没有人响应和执行好，都是空的。
以往，发展规划编制完成后，空间规划修编就要接着搞。其实，这两件事一定要结合和协同起来做，是一件事还必须的两个视角。只有结合起来做，发展规划才能落地、空间规划才能匹配发展需要。如果要更精进一步，就是重大项目布局、招商引资计划、财政投资与社会投资计划也可以同步进行，在这样的框架下，各类专项计划做起来衔接就会更有力，政府工作的协同性就会提高不少。
发展规划编制过程中，要借助空间规划相应的技术支持。如以全域三维可视化地理信息系统（3D-GIS）为规划底图，图上作业，将各类要素与数据集成到图上来。昨天，赵云海副市长正好组织研究布置这方面的技术建设工作，我觉得你们完全可以一起讨论协同方案，这是一个“1+1>2”的方法。以往做规划就是缺乏这方面的支撑，“三区三线”、生态环保等方面的情况没有掌握，项目就落不下去。两相结合，就能形成精准、可行的规划成果。
开展协同研究，你们还要充分发挥市数据局、市旅游信息中心等方面的数据支撑作用。这方面简直就是淘金挖矿的过程。数据局成立时间不长，他们是数据归口部门，对人口、交通、金融、田地、房屋等方面的信息归集需要一个过程，数据清洗能力、应用建模开发能力、面向用户的数据开发能力等也是需求牵引型的；旅游信息中心沉积了大量数据资源，这对于我们开展用户画像分析十分有帮助。
4、做好国内外样本的比较研究。
重点做两方面的比较研究：一是样本研究；二是数据比较。
（1）样本研究：
一是国内主要瞄准商务旅游、度假旅游、城市休闲游、主题小镇游做得好的样本开展研究：四川九寨沟、广西桂林、浙江安吉、陕西留坝和湖南长沙、江苏苏州、四川成都，以及咸阳袁家村、成都明月村、无锡拈花湾。
二是国外主要瞄准全球旅游目的地综合营造、商务旅游、全球营销以及践行联合国2030发展倡议（SDGs）、应对气候变化（3060）举措等选取样本开展专题研究：日本轻井泽、箱根、北海道；瑞士伯尔尼（Bern）、巴赛尔（Basel）；越南芽庄；美国硅谷、拉斯维加斯。
样本研究一定要注意其公共预算的安排情况，了解其支出结构，并结合其当期采取的主要政策措施进行分析。此外，对样本地区新出现的现象、业态要高度敏感，进行附加分析。
（2）数据比较分析
一是结合世界旅游组织数据，对全球旅游业入境游前30名国家和地区进行定性分析，主要观察其客源关联性及其政策与营销手段。
二是结合大数据分析等方式，对中国主要入境游客源国前30位进行定性、定量与流向分析。
三是结合本市旅游大数据，对张家界市客源结构、客群进行精细分析和行为画像。
这一类的分析最好能够实现数据可视化，使分析成果易于被看见和采纳。
5、立足旅游业转型升级这个最大的课题。
这几天，因为网上一视频博主发布的“张家界拆分成20个景区，游客要3500元才能游得下来”的信息，一度引发网民和业界的关注。我最初看到那个视频的时候，就想起阿尔卑斯山，它还真是被拆分成了几个国家，有法国、瑞士、德国、奥地利、意大利、西班牙等等，游客虽能买到各类交通-景区观光通票，但景区收费是个基本的，且就是观光，价格一点都不便宜，难道外国的山比咱们中国的山就是要贵一些？
其实，张家界所有经营性景区的单价、游览政策是比较亲民的，人虽然多，但不赚钱。为保障每天大人流量不出问题，张家界市各方面想尽了办法。从全市来看，收费景区的范围还不到张家界市的百分之一，绝大多数风景优美的地方都是免费的，且基础设施和旅行配套都是不错的。只不过游客都有惯性，习惯于往收费景区排长队。也有朋友曾向我抱怨“为啥看上一眼就这么费力？”
今年“五一”前夕，我去日本各旅游度假区考察了10天，除了轻井泽这样的度假区，在京都、东京的热门景区也是一样都在排长队，票价比张家界各景区的门票普遍要高。冷静一想，我对此事的关注点就由“3500元该不该”变成了“3500元值不值”的思考。这就是推进转型升级必须要回答的供给侧结构性改革在价格结构上的策略安排。
去年3月，日本政府发布了《旅游立国推进基本计划》，提出“以提升旅游质量为核心，重点关注‘可持续旅游’、‘扩大消费额’和‘促进地方旅游’三个关键词，推动创建可持续旅游区、恢复入境游及扩大国内交流”的策略。在国内游方面，提出“开拓新的国内交流市场，如通过推动利用远程办公的‘工作度假’（Workation），以及‘多次往返于地方的旅行’理念的推广，鼓励创造‘第二故乡’，并促进老年人等旅游需求的增长。”在入境游方面，提出了“推动MICE（会议、奖励旅游、国际会议、展览）等商务需求的增加，以及接待更多的外国留学生等，创造更多国际交流机会”，目标是单次旅行消费18万日元、入境游客数2800万人。近十年来，日本旅游业的供给侧升级已全面完成，疫情之后的恢复性增长特别突出，超出预期，他们计划到2025年实现人均客单价8000元人民币的目标今年已实现。
“3500元”是问题吗？它就是一间房、两个晚上的价格而已。张家界在1400-1800元客单价区间的徘徊时间已经较长了，如果连“3500元”的消费额度都畏难，那么谈什么好的服务品质？难道都成为“特种兵”目的地才是张家界的方向？如果这样的话，产业转型升级是不可能实现的。因此，我们必须要有更有作为的战略设计，分层设定旅游区供给侧改革，让观光客更经济、实惠和便捷，让休闲度假者更隐逸、更愿意投入时间、更有特别的获得感。我们只能选择稳健推动这一结构性转型的步伐。
6、扭住旅游业高质量发展这个关键问题。
如何推进旅游业的高质量发展，这是我们张家界市“十五五”规划最终要作答的战略课题。这既涉及到高质量发展的动力设计、项目企划、重点领域，也涉及速度与质量的平衡、要素与资源的匹配等问题。我认为关键是如何推动人的现代化（即能力开发+配置机制）、公共政策的高质量供给，实质是市场建设与政府转型。这两个方面要研究透，不容易。
旅游业是一个广度、深度、关联度都很难用几个术语可以概括得了的。今天的旅游业，已从一个行业、若干业态上升到一类系统工具、一套发展方法、一地整体气度；它链接供给——涉及一产、二产、三产的跨界融合；链接消费——涉及场景、人文、传播的融合创新；链接全球——涉及开放、合作、和平的人类愿景。
那么，如何鼓励创新、如何支持合作、如何推进开放，这些都要统筹思考和谋划。旅游城市的高质量发展是基于外向度来作文章的，国际化旅游城市、世界级旅游目的地的转型发展只能依托更高水准、更广范围的要素配置能力，有赖于推进高水平开放，全面融入全球旅游业创新生态，建设更高能级的国际化要素配置平台。如今，张家界已是一个入境游、国内游、本地居民混合在一起的特殊社群载体，流动性大、展示性强、融合性难。如果不加强正向引导和综合配套建设，“国际张”就会面临越来越多的新情况、新问题。因此，必须不断促进打开心门、打开山门、打开家门，开门迎客、全球共创、主客相融。
7、谋划重大牵引性项目，抓住人才开发这个核心。
任何规划设想的落地，都得依托于项目，而项目的背后则是人才的凝聚、机制的创新，是一系列动力与创意的集合。
现在，一个高水准旅游项目的产生，从识别机会、整合创意、构建模式到融合要素、工程执行、市场营销、持续创新，涵盖创意、投资、金融、建设、营运、风控等等极为专业的要素投入能力，对操盘要求极高。好项目背后一定是人才扎堆的结果，是能够将创意、资本、人文、技术融合在一起、能够设计成独特商业模式、还能植入当地土壤、生根成长、年复一年开花结果的领军人才。只有能吸引全球一流人才，才能真正支撑起高质量的创新、打造高水准的产品。
那么，支撑张家界市“十五五”规划的重大项目有多少是具有全行业引领性的？有多少是补发展短板弱项的？有多少是提升发展能极的？这个总盘子要心里有数。目前大家收集到的2500的盘子，还是缺少独特的创意项目，缺少对张家界的资源有独特抓取能力的节点项目。我觉得这方面各区县还得要下大功夫、国有企业要下大功夫，主要旅游龙头企业要下大功夫。
此外，我们张家界这么好的资源，就不能够支撑起几家优质的上市公司？就不能够打造几个划时代的旅游项目？就不能够成就一批中国旅游业的佼佼者？
三、充实专班和团队的专业结构，增加预研经费保障
工作专班要考虑区县的协同问题、政府与市场的协作问题；团队的专业结构要考虑数据分析、产业分析、城市建设、乡村振兴、科技创新、园区发展等方面的需求。
应根据需要做好预研经费保障。（略）
